體制怪胎駐京辦

斯　通

駐京辦的存在，根源在于權力和資源的集中，在于權力和資源配置欠缺透明化與公正性。

日前，河南兩家駐京聯(lián)絡處購買777瓶假茅臺事件的曝光，加上媒體報道山東濰坊撤銷駐外辦事處，有關駐京辦腐敗的討論及其存廢之爭再度甚囂塵上。

今年2月初，河南許昌和漯河兩市駐京聯(lián)絡處聯(lián)合購買了777瓶價值66萬余元的貴州茅臺酒，用于招待客人和由下屬企業(yè)對外銷售。但經(jīng)工商部門調(diào)查和廠家鑒定，這批酒卻是假酒。消息在網(wǎng)上傳得沸沸揚揚，詬罵聲不絕于耳。

4月14日，兩家駐京辦首次回應，這些茅臺是為家鄉(xiāng)的賓館企業(yè)代購，并非用于招待消費。據(jù)稱，許昌駐京辦每年經(jīng)費不超過30萬元，漯河駐京辦每年經(jīng)費也只有20萬元，“根本買不起這些茅臺”。而假茅臺事件后，河南省和許昌、漯河兩地政府都對兩家駐京辦給予了批評。

山東濰坊一紙撤銷駐外辦事處的文件同樣引發(fā)了關注。據(jù)報道，濰坊市決定，將包括駐京辦事處在內(nèi)的北京、上海、深圳等11家駐外辦全部撤銷，所有資產(chǎn)處理、人員安置等具體事宜在3月底全部完成。

許多民眾對此做法表示贊同。但也有觀點表示，盡管駐外辦的設立沒有法律及制度上的依據(jù)，近年來這一怪胎也正異化成為滋生腐敗的溫床，但基于其存在的深刻體制、制度背景，大量駐外辦很難在短時間內(nèi)全部撤銷，即便撤銷仍會有類似機構改頭換面出現(xiàn)。

1萬家和100億元

駐京辦距今已有60年的歷史。最早在北京設立辦事處的是內(nèi)蒙古，該辦事處設立于1949年3月，當時被稱為“內(nèi)蒙古自治政府駐北平辦事處”。

上世紀90年代后期，駐京辦的數(shù)量有了爆炸性的增長。臺灣《工商時報》報道，根據(jù)北京市發(fā)改委2007年公布的數(shù)據(jù)顯示，登記在案的省市政府駐京辦有745家，其中，省級政府的駐京辦125家、地級政府駐京辦325家。

而據(jù)另一粗略統(tǒng)計，目前除了52家副省級以上機構在京設立辦事處外，還有520家市級和5000余家縣級設有駐京辦。如果加上各種協(xié)會、企業(yè)和大學的聯(lián)絡處，各種駐京機構可能超過1萬家。

有關專家算了一筆賬，如果每家駐京辦每年的經(jīng)費保守地按100萬元計算，所有駐京辦每年需要的全部經(jīng)費就在100億元以上。新華社下屬《經(jīng)濟參考報》2006年則報道稱，各地駐京辦每年用于疏通關系等方面的“灰色經(jīng)費”在200億元以上，2002年平均每個辦事處一年的經(jīng)費超過482萬元。

很多地方政府將駐京辦列入事業(yè)編制，用事業(yè)經(jīng)費，但從其職能來看，實際上卻屬于政府的派出機構。改革開放初期，駐京辦主要承擔接待地方政府官員，為地方招商引資收集資訊的任務。現(xiàn)時，其更多地扮演了“公關”的角色，地方政府要批項目、拉經(jīng)費，就要與中央相關部門建立好關系，駐京辦即負責利益輸送、“跑部錢進”。駐京辦還成為地方官員尋求政治靠山，以升官晉級的平臺。駐京辦亦官亦商的身份也備受詬病，大部分駐京辦都經(jīng)營酒店、餐廳等。

此外，駐京辦的人、財、物由地方掌管，但由于遠離地方，地方政府不可能進行有效監(jiān)督。落馬貪官原沈陽市常務副市長馬向東的秘書、2007年出版暢銷書《駐京辦主任》而聲名大噪的王曉方，就將駐京辦稱作“別人管不著、地方?jīng)]法管、北京管不了”的三不管機構。

駐京辦被斥為滋生腐敗的溫床。熟悉官場的人都知道，隨著領導班子的調(diào)整和換屆，其駐京辦負責人的人選也會調(diào)整，一是要用自己信得過的人，二是這個肥缺必須三四年就換一茬，否則“問題就容易暴露出來”。

近年來查處震驚全國的腐敗大案要案，往往也與駐京辦有關聯(lián)。河北省原國稅局局長李真案中，省政府駐京辦原主任王福友因貪污罪等被判處無期徒刑；廣西自治區(qū)區(qū)委副書記成克杰案中，區(qū)政府駐京辦副主任李一洪犯賄賂罪被查辦；沈陽市“慕馬案”中，市政府駐京辦主任崔力貪污索賄被懲處??

“跑部錢進”與亦官亦商

根據(jù)官方說辭，駐京辦職能出現(xiàn)頻率最高的兩個詞匯就是接待和招商引資。具體的執(zhí)行部門一般一個是接待處，一個是經(jīng)濟信息處（有的叫經(jīng)濟合作處），這是駐京辦的兩大核心部門。

“迎來送往”是各地駐京辦最為常規(guī)的重要職能。不少地方官員或家屬到京，駐京辦提供全天候服務，所有開銷都由辦事處公款支付，完全不受約束。媒體報道，在已撤銷的濰坊駐京辦大院里，停放的車輛包括兩輛奔馳、兩輛凱迪拉克和兩輛林肯，還有幾輛已經(jīng)沒了車牌。

另一重要任務則是招商引資。為利用北京的區(qū)位優(yōu)勢服務地方經(jīng)濟，駐京辦人員的相當部分時間要花在與各大企業(yè)包括本地在京商人的聯(lián)系溝通、牽線搭橋上。而對于這些企業(yè)而言，它們也非?？粗嘏c駐京辦的交往，一方面可以聯(lián)絡到更多的政治資源，另一方面，決定投資時也能享受盡量多的優(yōu)惠政策，可謂“各取所需”。

而從中央部委爭取更多的稀缺資源和項目投資，這或許才是各地駐京辦最主要、最真實的職能。2005年年底，原國家審計署審計長李金華點名批評：各省市區(qū)、地級市甚至縣都在北京設立辦事處，有的駐京辦目的就是“跑部錢進”。

1994年稅制改革后，由于地方政府財少事多，中央每年都會給地方一筆轉移支付，用于中央特定的政策目標，如社會保障、環(huán)保、抗災救災、扶貧幫困等。因這部分資金是無償劃撥和專項劃撥的，且僧多粥少，也就成為各地垂涎的蛋糕。但在資金的分配上，有些沒有科學的分配方法，資金是人為安排，未能實現(xiàn)按照因素法或公式法進行分配，再加上立項和審批的程序不規(guī)范，掌握項目和資金的部門及官員有著過大的自由裁量權，也就是帶有很多人治的因素。因此，地方要得到這筆錢，就必須“創(chuàng)造條件”跑“部”“錢”進，進行感情或金錢方面的公關與投資。

比如，當2008年11月中央4萬億元經(jīng)濟刺激措施公布后，一些地方政府的駐京辦、駐部辦、企業(yè)聞風而動，紛紛到國家發(fā)改委要項目。不遺余力地爭取4萬億熱錢投向自己的地區(qū)或是部門，成為當?shù)乩瓌咏?jīng)濟發(fā)展的投資源頭。據(jù)報載，一段時期，國家發(fā)改委門前車水馬龍、熙熙攘攘，形成一道中國特色的“跑部錢進”的風景線。

作為往往是各地政府主要官員心腹的駐京辦負責人，其“公關”角色的任務遠不僅僅限于此。有報道披露，地方官員還利用駐京辦搜集官場“情報”，在北京花錢買路，尋找政治靠山和各種關系，謀求升官晉級的機會。曾有東部某省，將年輕貌美的女子培訓成保姆，利用駐京辦送至領導人家中，充當“臥底”。

值得一提的是，截訪、維穩(wěn)工作近年已成為駐京辦的一大重要政務。知情人士稱，每逢全國“兩會”等非常之時，各地都會如臨大敵地花費很大精力遣返進京上訪的人員，一般是由國家信訪局和公安部門通知當?shù)伛v京辦，然后由駐京辦派人去接人，再通知當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府到北京把人接回去。

“既貴為官員，又像個商人?！边@是《駐京辦主任》一書的作者王曉方對駐京辦主任這個“肥缺”職位的經(jīng)典描述。為了彌補經(jīng)費的不足，大部分駐京辦都經(jīng)營酒店、餐廳，賣土特產(chǎn)，甚至打著地方政府的旗號做生意，賠了錢讓財政填窟窿。

在谷歌地圖中搜索關鍵詞“駐京辦”，顯示出來的密密麻麻的坐標點，其信息多是賓館或餐廳的名錄。駐京辦所開設的賓館至少是三星級以上的商務酒店；駐京辦最集中的“七省大院”，聚集了江西、湖南、福建、山東、浙江、吉林等省級駐京辦（江蘇駐京辦已遷移），這6家駐京辦的餐廳菜系各有特色，像福建佛跳墻、湖南農(nóng)家菜、浙江海鮮，儼然成了“特色美食街”。濰坊市大部分駐外辦也都在搞經(jīng)營，有的駐外辦經(jīng)營不善，有兩家辦事處已累計欠款2000多萬元，有三家辦事處已停止開展業(yè)務。

各駐京辦在拉動北京內(nèi)需方面“發(fā)揮了重要作用”，《2003年北京工業(yè)統(tǒng)計年鑒》里這句耐人尋味的話似乎也足作佐證。

存廢之爭

駐京辦的撤與不撤，是個爭執(zhí)已久的話題。

濰坊撤銷駐京辦等駐外辦的做法，得到了公眾的廣泛支持。媒體評論說，駐外辦原有聯(lián)絡公務的意義已嚴重削弱，乃至淪為滋生腐敗的溫床，全面撤銷駐外辦是一項理性之舉，值得借鑒和推廣。一些專家也認為，駐外辦作為計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在資訊發(fā)達、市場經(jīng)濟體制日益完善的今天，已沒有存在的必要。維穩(wěn)等工作本應由公安等部門完成，至于招商引資等服務職能，可以委托中介組織去運作。

不過，亦有表示，設立駐京辦是地方政府成本最小、收益最大的現(xiàn)實選擇。四川駐京辦主任楊朝賓甚至稱：“撤銷駐京辦，對地方對中央都是很大損失”。

在李金華炮轟駐京辦“跑部錢進”后，2006年掀起了一場駐京辦整肅風暴。據(jù)媒體報道，當時國務院機關事務管理局正制定一份徹底的整改方案，整頓駐京辦也被中紀委和監(jiān)察部列為當年四大工作任務之一。次年，河北承德駐京辦成為“第一家主動撤銷的駐京辦事處”。一時，駐京辦面臨半個世紀以來最大的一次生存危機。

然而，二三年過去了，不見中央重拳出手，駐京辦依然故我。有觀點指，駐京辦整肅風暴落了個雷聲大、雨點小，固然和中國特色的運動式整肅的先天缺陷有關，駐京辦的腐敗多是私相授受，具有查證的難度；而裁撤駐京辦迄今無下文，則更主要是因為其生存的深層土壤堪稱肥沃。

各類駐京辦的存在，根源還在于權力和資源的集中。分稅制和中央財政轉移支付，在某種程度上強化了這種權力和資源配置的依存關系。同時，權力和資源配置又欠缺透明化與公正性。中央政府與地方政府之間的許多財權、事權、人事權方面缺少規(guī)范的界定，“會哭的孩子有奶吃”，對一些項目、資金的分配，誰會跑誰就有好處，勢必導致一些地方政府為尋求更多的資源而設立駐京辦，這其中也包含了中央與地方、各地方政府之間的博弈。李金華就提出，應逐步減少專項的轉移支付金并規(guī)范管理。

分析認為，板子不應該完全打在駐京辦的頭上，腐敗不是駐京辦的全部問題所在，雖然腐敗纏身似乎成為眼下駐京辦無可逃避的宿命。如果對預算資金和部分轉移支付資金的管理和審批權不能進行深入改革，建立公共財政，如果既有權力關系圖譜不變，駐京辦只可能越來越坐大，而不容易關停撤銷。

在王曉方看來，“這個東西撤銷不了，如果說哪天沒有駐京辦三個字了，那它肯定是改頭換面成其他部門了?！?/p>

香港駐京辦

無論是組織架構還是工作職能，香港駐京辦都與內(nèi)地駐京辦有著迥然的差異。

香港特別行政區(qū)政府駐北京辦事處，成立于1999年3月，該機構定位為特區(qū)政府與內(nèi)地機關之間的一道重要橋梁。香港駐京辦的第一項任務就是“向中央政府、內(nèi)地其他部門和非政府機構提供有關特區(qū)的資料”。

這與內(nèi)地駐京辦是地方政府與中央部門之間的橋梁截然不同。以河南省為例，其駐京辦的首要職能是“根據(jù)省委、省政府的要求和省直部門、市縣及企業(yè)的委托，同中央國家機關和北京市有關部門加強聯(lián)系，承辦河南省需要在北京辦理的事項”。

香港駐京辦組織架構的簡潔也是內(nèi)地駐京辦所無法比擬的。香港駐京辦下設四個部門，分別是經(jīng)濟事務、貿(mào)易及聯(lián)絡組，入境事務組，新聞組，行政組，全部人員編制約17人。河南駐京辦則下設機關處室和事業(yè)處，前者又分為辦公室、人事處、信息經(jīng)協(xié)處、接待服務處；后者分為北京河南大廈、北京崇豫賓館、北京豫祥賓館、京豫信息中心、北京河南經(jīng)濟信息咨詢服務中心。

與內(nèi)地駐京辦大多為地方政府甚至個別領導服務相比，香港駐京辦更加以人為本，致力于為香港市民在北京提供幫助。

香港駐京辦的預算和開支情況：2006-2007年，預算7600萬港元，實際開支7700萬港元；2007-2008年，預算9960萬港元；2008-2009年，預算9920萬港元（未修訂）。