關(guān)于政府公共服務(wù)管理與運(yùn)營模式的思考

劉 重

摘要：政府在公共服務(wù)管理中的角色大體分為參與型、不參與型和分權(quán)管理模式。政府公共服務(wù)的基本職能是依法提供基本社會(huì)保障。對(duì)公共服務(wù)的管理，政府趨向?qū)Ｗⅰ昂诵摹?，脫離“非核心”業(yè)務(wù)，對(duì)“可市場(chǎng)化的”公共品和服務(wù)實(shí)行社會(huì)化、市場(chǎng)化。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；管理模式；社會(huì)保障；公共服務(wù)體系

中圖分類號(hào)：D03

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—1502(2009)05—0053—04

一、政府對(duì)公共服務(wù)管理的基本模式與特征

公共服務(wù)的改革與創(chuàng)新不僅是世界各國政府面臨的新問題，也是我國改革和發(fā)展中亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。目前，各國都在對(duì)建立的公共服務(wù)體制與公共服務(wù)管理和運(yùn)營模式進(jìn)行有益的探索和改革。從當(dāng)代發(fā)達(dá)國家政府公共服務(wù)管理與運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)來看，探索和建立適合我國國情的公共服務(wù)模式和管理運(yùn)營體系，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段必須優(yōu)先解決的現(xiàn)實(shí)問題。由于各國都有自己的歷史背景，有不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境，特別是各自政治體制上和文化的差異，導(dǎo)致政府公共服務(wù)范圍、標(biāo)準(zhǔn)與供給方式的不同，形成了具有不同特色的公共服務(wù)模式。目前理論界比較公認(rèn)的主要模式有以美國為代表的“效率與公平并重型”的公共服務(wù)模式；以北歐國家為代表的“全面公平型”的公共服務(wù)模式；以新加坡和智利為代表的“效率主導(dǎo)型”的公共服務(wù)模式，等等。

這些主流模式，政府在公共服務(wù)中扮演著不同的角色，從政府對(duì)公共服務(wù)的參與度這一角度分析，大體也可以分為以下基本模式：其一，政府公共服務(wù)不參與型。政府公共服務(wù)不參與型是指在某些公共服務(wù)中，政府不是服務(wù)的直接供給者，而是充當(dāng)“幕后”的管理者或是付費(fèi)者。政府是公共服務(wù)決策的制定者，在執(zhí)行過程中私營部門、非營利部門通過競(jìng)爭(zhēng)，政府將執(zhí)行權(quán)即經(jīng)營權(quán)交給私營部門和非營利部門，使他們成為供給服務(wù)的主體，承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任。政府在此過程中是“公共物品和服務(wù)的確認(rèn)者和購買者，對(duì)所購買物品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)估，征收合理的稅賦和結(jié)算。其二，政府公共服務(wù)參與型。政府公共服務(wù)參與型是指在某些公共服務(wù)中，政府直接參與到公共服務(wù)中來，政府既是公共服務(wù)的安排者，又是公共服務(wù)的提供者，直接對(duì)公民負(fù)責(zé)。政府參與型的公共服務(wù)社會(huì)化模式主要是通過公私合作來實(shí)現(xiàn)。政府參與型的公共服務(wù)社會(huì)化模式是政府以某種優(yōu)惠政策或其他特許形式來吸引私營部門參與到原本由政府包攬的公共服務(wù)中來。私營部門有投資收益權(quán)，通過使用者付費(fèi)的方式收回成本，追求投資回報(bào)。其三，中央政府和地方政府職能分權(quán)管理模式。中央政府和地方政府所管轄的事務(wù)分別是由政府組織法和地方自治法所決定的。中央政府主管國防、治安等關(guān)系國家安危的服務(wù)以及經(jīng)濟(jì)事業(yè)和社會(huì)福利等服務(wù)。地方政府主管一般行政、社會(huì)福利、產(chǎn)業(yè)福利、建設(shè)、地區(qū)開發(fā)、環(huán)境美化、地區(qū)安全、文化、體育等公共服務(wù)。值得注意的是，雖然地方公共服務(wù)的主體是地方政府，但實(shí)際上公共服務(wù)的生產(chǎn)在多數(shù)情況下是由民間組織代理完成的。特別是在社會(huì)福利領(lǐng)域，許多民間福利機(jī)構(gòu)得到地方政府的補(bǔ)助，提供服務(wù)。

從國外公共服務(wù)管理的基本特征分析，國外公共服務(wù)管理主要有以下基本特征：

一是政府在公共服務(wù)方面提供較為普遍的社會(huì)保障。政府在公共服務(wù)方面讓每個(gè)公民在同一標(biāo)準(zhǔn)上實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等的社會(huì)保障或者稱之為“社會(huì)福利”。在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等有關(guān)民生領(lǐng)域，每個(gè)公民都享受到最基本的保障。例如，加拿大和美國在關(guān)系民生的社會(huì)保障方面，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)一定標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)均等化。再比如，在歐洲，特別是在德國社會(huì)保障受益人范圍：領(lǐng)薪雇員、受培訓(xùn)人員、領(lǐng)救濟(jì)金者、殘疾人、高校學(xué)生、農(nóng)民及其家人、有失業(yè)保障的失業(yè)者、依靠他人生活者、藝術(shù)家、作家，都在醫(yī)療保險(xiǎn)范圍內(nèi)；所有的產(chǎn)業(yè)工人和非產(chǎn)業(yè)工人都可以享受養(yǎng)老金；全體雇員都可以享受失業(yè)保險(xiǎn)。

二是公共服務(wù)立法保障。公共服務(wù)和公共管理本身必須遵守法律。依法提供公共服務(wù)是所有政府行為的基礎(chǔ)和準(zhǔn)則。例如，德國的公共管理有一套完善的公共采購體制。公共投標(biāo)宣布需要什么樣的物品和服務(wù)，并通過特定的采購機(jī)構(gòu)來購買物品。在很多部門中，國家是市場(chǎng)上物品和服務(wù)的重要需求方。然而，政府采購也嚴(yán)格限制在那些被認(rèn)為“可市場(chǎng)化的”物品和服務(wù)，例如道路的養(yǎng)護(hù)、建筑服務(wù)、辦公用品的供應(yīng)等等。也就是說，公共服務(wù)及其相關(guān)活動(dòng)都是在法律框架內(nèi)以及按照法律規(guī)定進(jìn)行的。政府行政機(jī)關(guān)被賦予了適用法律的任務(wù)，它在與其行為對(duì)象或者說公民的交往與沖突中對(duì)法律任務(wù)加以具體化。在這個(gè)過程中，公民的愿望和意志通過法律得以實(shí)現(xiàn)。

三是政府在籌措社會(huì)保障資金來源上，在強(qiáng)調(diào)國家財(cái)政補(bǔ)貼的同時(shí)，趨向更強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任。從總體上看，國外社會(huì)保障資金一般來源于雇員繳納的稅金、國家財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)保障資金。但是，各國在繳納的比例上有所差別。在歐洲各國社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重有所不同，荷蘭、德國、西班牙，社會(huì)保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重相對(duì)較高，荷蘭占33％，德國占29％，西班牙占21.8％；其他非歐盟發(fā)達(dá)國家相對(duì)較低，如美國為15％，澳大利亞為13％，日本為12％。

四是政府在公共服務(wù)管理中只是政策的制定者而不是政策執(zhí)行者。為了提高公共服務(wù)的效率，與傳統(tǒng)公共管理中政府只是收稅和提供服務(wù)不同，新加坡政府的公共管理主張?jiān)诠芾碇兄皇侵贫ㄕ叨皇菆?zhí)行政策。執(zhí)行政策的職能大多下放給法定機(jī)構(gòu)，而法定機(jī)構(gòu)實(shí)行的是企業(yè)運(yùn)作模式，采用符合國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的借貸記賬法，具有一定的執(zhí)法權(quán)和較大的自主權(quán)，大多數(shù)可以自負(fù)盈虧。這樣做的好處是可以縮小政府的規(guī)模，減少開支，提高效率，同時(shí)又可以滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求。

二、政府對(duì)公共服務(wù)管理與運(yùn)營的現(xiàn)代趨勢(shì)

1.政府有效利用轉(zhuǎn)移支付，強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，提高其有效性

轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的重要手段。一般性轉(zhuǎn)移支付是最具有均衡地方財(cái)力作用的轉(zhuǎn)移支付形式。從目前我國的情況看，轉(zhuǎn)移支付還不夠規(guī)范，結(jié)構(gòu)也不合理，一般性轉(zhuǎn)移支付比重仍然過低，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占據(jù)主要地位，不僅削弱了中央政府均衡地方財(cái)力的作用，也限制了地方政府在提供地區(qū)性公共產(chǎn)品中的自主性。在加拿大和美國，雖然聯(lián)邦政府不直接負(fù)責(zé)基本公共服務(wù)的管理，但是通過轉(zhuǎn)移支付，不僅平衡了地方政府間的財(cái)政能力，提高了個(gè)人的支付能力，更重要的是，增強(qiáng)了聯(lián)邦政府對(duì)全國基本公共服務(wù)的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)。在美國，聯(lián)邦政府給予州政府大量的以項(xiàng)目或計(jì)劃為基礎(chǔ)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，以確保為具有全國意義的公共服務(wù)提供最低標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付的每一個(gè)專項(xiàng)，都附有特別規(guī)定，目的是為了專款專用，提高轉(zhuǎn)移支付的有效性。哪個(gè)部門撥出的專項(xiàng)，就由哪個(gè)部門進(jìn)行管理和監(jiān)督，主要手段為

審計(jì)和報(bào)告。

2.政府把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法引入公共管理

為了提高政府對(duì)公共服務(wù)管理的效率和水平，越來越多的國家政府把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法引入公共管理，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行標(biāo)桿管理或者績(jī)效評(píng)估。公共部門績(jī)效管理是過去幾十年在德國公共部門出現(xiàn)的，同樣在地方也是很普遍的提高效率的管理方法。公共部門績(jī)效管理模式不僅僅是管理主體、管理范圍的擴(kuò)大，與傳統(tǒng)的公共服務(wù)理念相比，它明顯增強(qiáng)了公共生產(chǎn)力的管理和服務(wù)理念，突出出發(fā)展和變革的脈絡(luò)。公共部門績(jī)效管理是以向公民和社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)為宗旨，以服務(wù)導(dǎo)向、社會(huì)取向、結(jié)果取向、市場(chǎng)取向作為基本的價(jià)值取向。新加坡在公共管理中強(qiáng)調(diào)公共管理以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向來改善行政績(jī)效。新加坡公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，對(duì)提高政府工作效率有很大的促進(jìn)作用。

3.政府在對(duì)公共服務(wù)管理與運(yùn)營中趨向?qū)Ｗⅰ昂诵摹?。脫離“非核心”業(yè)務(wù)

政府在對(duì)公共服務(wù)管理與運(yùn)營中專注于符合其職能的“核心”業(yè)務(wù)，逐漸脫離“非核心”業(yè)務(wù)，以提供社會(huì)所必需且民間無法自行提供的公共服務(wù)為主。到了民間可以提供某種服務(wù)，不需再由政府來提供時(shí)(由公共服務(wù)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)服務(wù))，其相應(yīng)的法定機(jī)構(gòu)便可以關(guān)閉了。

4.政府公共服務(wù)信息化網(wǎng)絡(luò)化趨勢(shì)

完善政府公共服務(wù)的提供方式主要體現(xiàn)為以下兩種服務(wù)方式的變革，一是政務(wù)信息公開透明。政務(wù)信息公開透明有利于各方交流溝通，有利于公眾監(jiān)督。例如，美國國會(huì)預(yù)算辦公室和美國行政管理預(yù)算辦公室一個(gè)年度內(nèi)分別對(duì)聯(lián)邦預(yù)算有三次報(bào)告，這些聯(lián)邦預(yù)算制定后會(huì)印成公開的冊(cè)子，并掛在因特網(wǎng)上可以任意瀏覽，有利于公眾監(jiān)督。此外，與國民有關(guān)的稅、費(fèi)和保險(xiǎn)均可以在網(wǎng)上繳納、申報(bào)和查詢。加拿大“我的網(wǎng)上就業(yè)保險(xiǎn)信息”系統(tǒng)，失業(yè)人員和用人單位可以通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)查找就業(yè)保險(xiǎn)金的繳納、申領(lǐng)有關(guān)信息，非常方便。二是政務(wù)信息化。新加坡是全世界最早推行“政務(wù)信息化”的國家之一，也是全球公認(rèn)的電子政府發(fā)展最為領(lǐng)先的國家之一。從1981年起，新加坡就以綜合并且一貫的方式，實(shí)施政務(wù)電子化，有效地改造了公共服務(wù)的提供方式以及政府、公民和商家之間的互動(dòng)交流方式；以更高水平的便利度、效率及效力提供公共服務(wù)，在政策的擬訂和審查方面與公民進(jìn)行大規(guī)模的交流，增強(qiáng)凝聚力。

5.公共服務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化

公共服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化是許多國家公共服務(wù)改革的一個(gè)基本趨向。隨著社會(huì)的發(fā)展，公民在物質(zhì)生活和精神生活方面的要求也越來越多，工業(yè)時(shí)代的壟斷供給公共服務(wù)顯然正在逐漸失去民心。公民們已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到管得最少的政府才是最好的政府，同時(shí)公民要求直接參與公共服務(wù)的供給過程，要求政府賦予其更多的選擇權(quán)利。作為追求商業(yè)利益的企業(yè)也越來越希望政府改變固有的公共服務(wù)提供方式，希望政府支出更多地向他們傾斜，為其提供更多的勞動(dòng)、就業(yè)和商業(yè)機(jī)會(huì)。地方政府以及企業(yè)和非營利組織的發(fā)展，為中央政府公共服務(wù)輸出模式的變革提供了良好的載體。原來只能由中央政府提供的服務(wù)，現(xiàn)在可以由地方政府來提供，同時(shí)，也可以由企業(yè)和非營利組織來完成。通過公共服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化改革，提高了管理效率，增強(qiáng)了公共服務(wù)決策的科學(xué)性，同時(shí)也降低了公共服務(wù)成本，提高了服務(wù)水平。

三、我國公共服務(wù)管理與運(yùn)營的對(duì)策與建議

1.為了保證經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)快速發(fā)展，公共服務(wù)管理必須適度超前發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，公共服務(wù)管理應(yīng)適度超前發(fā)展，這是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)快速發(fā)展的根本保證。公共服務(wù)具有整體性、系統(tǒng)性和基礎(chǔ)性，公共服務(wù)制度的建立和公共服務(wù)的普及就需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)、適度超前發(fā)展。如義務(wù)教育制度的普及在許多國家都是率先完成的，這樣才能保證為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供人力資源基礎(chǔ)；又如1890年前后，英國、美國等國由于過度迷信市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的能力與自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，沒有及時(shí)建立以社會(huì)保險(xiǎn)為主的公共服務(wù)制度，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯、徘徊并導(dǎo)致了世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。1929年經(jīng)濟(jì)大危機(jī)后，美國羅斯福政府被迫實(shí)施“新政”，于1935年頒布《社會(huì)保障法》。完善的公共服務(wù)制度使美國開始了長(zhǎng)達(dá)70余年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過程。對(duì)于我國來說，為了保證經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)快速發(fā)展，防止由于公共服務(wù)滯后造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的大起大落，必須加速公共服務(wù)體系的建立和完善。

2.積極吸收西方國家“福利國家”建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

公共服務(wù)體系建立與完善必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，避免社會(huì)福利水平過高而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。公共服務(wù)特別是社會(huì)保障過快發(fā)展，超出了現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)所能承受的范圍，會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和國家的宏觀調(diào)控能力帶來負(fù)面影響，導(dǎo)致稅收過高、通貨膨脹、失業(yè)危機(jī)顯現(xiàn)、財(cái)政危機(jī)加劇等后果。這也是西方國家于20世紀(jì)70年代“福利國家的危機(jī)”后，普遍開展新公共管理改革的根本原因。

3.公共福利增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須保持均衡

公共福利離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又離不開社會(huì)穩(wěn)定。公共服務(wù)的目標(biāo)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)的，公共服務(wù)不僅是一個(gè)發(fā)展的過程，同時(shí)也是一個(gè)改革的過程。一方面，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)“蛋糕”做大、政府財(cái)力增強(qiáng)，才能更好地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，這也是公共服務(wù)均等化的物質(zhì)條件和財(cái)力基礎(chǔ)。另一方面，基本公共服務(wù)是在其特定的體制下供給的，沒有合理的基本公共服務(wù)供給制度及相關(guān)體制，那么財(cái)力再多也不會(huì)有效率，導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是財(cái)力與制度兩者相結(jié)合的產(chǎn)物，財(cái)力必須跟上，制度也要改進(jìn)。對(duì)于公共財(cái)政而言，也要在構(gòu)建和諧社會(huì)的要求下，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善公共財(cái)政制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要通過資源的合理配置提高效益，而且為了社會(huì)化再生產(chǎn)要進(jìn)行必要的積累。強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障而分配過多，就會(huì)削弱積累。因此，必須扣除發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需要的積累部分，將剩余部分公平地分配給全體國民。

4.合理劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要前提

加拿大和美國三級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系非常清晰。以美國為例，聯(lián)邦政府的收入主要來源是個(gè)人所得稅，其最大的支出項(xiàng)目是法律規(guī)定必保的國民社會(huì)福利項(xiàng)目，包括對(duì)老年人、兒童、殘疾人和收入在貧困線以下者的生活補(bǔ)助與醫(yī)療補(bǔ)助等。州政府的收入來源是銷售稅和所得稅，其最大的支出項(xiàng)目是對(duì)地方政府的撥款和教育支出。地方政府最大的兩項(xiàng)收入來源是房地產(chǎn)稅和上級(jí)政府的撥款，其支出主要用于地方的公共服務(wù)項(xiàng)目，包括中小學(xué)教育等。我國地方政府公共服務(wù)的能力還比較弱，這與事權(quán)財(cái)權(quán)定位不清、公共服務(wù)投入比重過低有直接關(guān)系。

5.從單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，向縱向與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變

財(cái)政部門應(yīng)盡快制定出臺(tái)科學(xué)、合理、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。建立健全行之有效的轉(zhuǎn)移支付管理辦法。進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的項(xiàng)目、內(nèi)容和撥款程序，發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付資金應(yīng)有的使用效益。上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付政策。世界各國大都實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，即中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。只有德國、瑞典和比利時(shí)等少數(shù)國家實(shí)行縱向和橫向混合的轉(zhuǎn)移模式，即在實(shí)行縱向轉(zhuǎn)移的同時(shí)，還實(shí)行富裕州向貧困州進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移。我國一直實(shí)行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式，目前應(yīng)在繼續(xù)實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時(shí)，向縱向與橫向轉(zhuǎn)移相結(jié)合的模式轉(zhuǎn)變。

責(zé)任編輯：宋奇