我國(guó)城市土地資源管理的現(xiàn)狀和對(duì)策

易麗琦

摘要：城市土地資源管理是指政府依據(jù)國(guó)家有關(guān)城市土地資源的法律法規(guī)，對(duì)城市土地資源占有、分配、使用的規(guī)劃、組織、控制和監(jiān)督等活動(dòng)。城市土地資源是一種有限的、不可再生的自然資源，因此在現(xiàn)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何使有限的城市土地資源發(fā)揮最大的效益，進(jìn)而擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)總量，提高城市的承載能力，增強(qiáng)城市對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，已成為地方各級(jí)政府思考的重要內(nèi)容之一。本文從我國(guó)目前城市土地資源利用和管理的現(xiàn)狀出發(fā)，重點(diǎn)探討其目前存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：城市土地資源管理 城市土地市場(chǎng) 土地資源

一、引言

城市土地資源是指城市市區(qū)內(nèi)的土地資源。城市土地資源是城市建設(shè)的空間載體，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)提供必要的場(chǎng)所和空間，是城市可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市土地資源作為一種有限的、不可再生的自然資源，在城市可持續(xù)發(fā)展和保持競(jìng)爭(zhēng)力方面具有重要意義。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，如何加強(qiáng)城市土地資源管理，使其發(fā)揮最大的效益，進(jìn)而擴(kuò)大城市經(jīng)濟(jì)總量，提高城市的承載能力，增強(qiáng)城市對(duì)勞動(dòng)力的吸納能力，提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，已成為地方各級(jí)政府思考的重要內(nèi)容之一。

二、我國(guó)城市土地資源管理的現(xiàn)狀

根據(jù)美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆城市化進(jìn)程的劃分方法，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的城市化水平超過(guò)30%后，其城市化進(jìn)程進(jìn)入加速發(fā)展的階段。2000年底我國(guó)城市化水平就超過(guò)30%，我國(guó)目前正處于城市化加速發(fā)展的階段，在人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷向城市聚集，城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，應(yīng)該看到我國(guó)目前城市土地資源管理體系尚不完善，各級(jí)政府經(jīng)常為短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)忽視從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)規(guī)劃和利用現(xiàn)有城市土地資源，從而造成城市內(nèi)部土地利用效率低下，用地結(jié)構(gòu)嚴(yán)重不合理，致使城市土地資源極大浪費(fèi)，不利于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到土地既是一種不可再生的稀缺資源, 又是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的基本條件。它關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。隨著人口增加和經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 土地稀缺性日益加劇，人地矛盾日益尖銳?，F(xiàn)階段我國(guó)城市土地資源管理的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)一方面社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資源合理配置關(guān)系日益密切；另一方面又出現(xiàn)了土地資源配置市場(chǎng)機(jī)制失靈和政府宏觀機(jī)制失控現(xiàn)象同時(shí)發(fā)生的怪圈。目前我國(guó)城市土地資源的矛盾主要體現(xiàn)在以下方面。

（一）城市定位不準(zhǔn)確，城市發(fā)展缺少科學(xué)規(guī)劃

隨著我國(guó)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，城市處在急劇的發(fā)展變化之中，由于體制的問(wèn)題，短期內(nèi)土地資源配置還無(wú)法完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。在原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下形成的一套適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的城市規(guī)劃方法及其內(nèi)容，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的自身內(nèi)在要求必然出現(xiàn)不一致、不配套的地方，使得城市規(guī)劃跟不上城市發(fā)展的需求，出現(xiàn)了城市重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，造成土地資源浪費(fèi)。加之社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及人為的某些因素，城市規(guī)劃已經(jīng)成為城市土地資源合理利用的最大障礙。

（二）城市用地緊張與土地浪費(fèi)并存

在我國(guó)城市化發(fā)展快速推進(jìn)的過(guò)程中，有的城市政府加強(qiáng)了對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)度，城市土地資源被過(guò)度的利用，城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到了破壞。盡管我國(guó)城市用地面積增長(zhǎng)的速度比較快，但城市人均占地面積仍低于世界平均水平。人地矛盾十分突出。目前城市地皮緊張、住宅擁擠、道路堵塞、交通不便、教育文化體育等基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)法滿(mǎn)足市民實(shí)際需求。同時(shí)城市土地使用過(guò)程中的浪費(fèi)現(xiàn)象十分突出，由于長(zhǎng)期以來(lái)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源無(wú)償劃撥或無(wú)償使用，造成了很多城市土地出現(xiàn)了多征少用、早征遲用，甚至征而不用的奇怪現(xiàn)象，一些城市不顧中央和上級(jí)政府的要求和國(guó)家有關(guān)政策法規(guī)的規(guī)定, 擅自亂征亂批土地, 很多城市盲目發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)，出現(xiàn)“開(kāi)而不發(fā)，圍而不用”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量土地資源浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)建設(shè)用地當(dāng)中閑置土地、空閑土地、批而未供土地大約有400萬(wàn)畝，各種廢棄地2億畝，未利用地39億畝。[1] 土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

（三）地方政府的目標(biāo)和城市長(zhǎng)期發(fā)展的目標(biāo)不一致

在城市發(fā)展的過(guò)程中，地方政府往往充當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)“保護(hù)神”的角色，他們以地方經(jīng)濟(jì)的業(yè)績(jī)作為自己的政績(jī)，追求地方利益在任期內(nèi)的最大化。有些城市發(fā)展新的開(kāi)發(fā)區(qū)、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、大學(xué)園區(qū)、物流中心，甚至度假區(qū)，雖然“短視經(jīng)濟(jì)”在短期內(nèi)促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)在某一時(shí)期的快速發(fā)展，但卻造成了社會(huì)資源包括土地資源的巨大浪費(fèi)，其付出的代價(jià)相當(dāng)昂貴。同時(shí)近年來(lái)隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的不斷擴(kuò)張，城市土地資源儲(chǔ)備出現(xiàn)了透支情況，土地資源浪費(fèi)的情況更是觸目驚心。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2008年8月公布的7月份國(guó)房景氣指數(shù)顯示，截止到2008年7月末，全國(guó)商品房空置面積為1.29億平方米，同比增長(zhǎng)6.1％。其中，空置商品住宅6538萬(wàn)平方米，增長(zhǎng)4.6％。城市地方政府往往為了眼前利益，而對(duì)整個(gè)城市的發(fā)展布局和土地綜合利用的考慮欠缺。這在一定程度上不但對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成了“過(guò)熱現(xiàn)象”，也對(duì)土地資源的合理利用造成了很大的破壞。

（四）城市土地市場(chǎng)不健全，規(guī)范管理缺乏依據(jù)

目前,我國(guó)城市的土地市場(chǎng)為三級(jí)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模式。土地的一級(jí)市場(chǎng)即由國(guó)家以土地所有者的身份,通過(guò)批租將土地的使用權(quán)投放市場(chǎng)運(yùn)行。國(guó)家可通過(guò)協(xié)議、招標(biāo)和拍賣(mài)等方式將土地的使用權(quán)在一定的年限內(nèi)讓予土地使用者,并由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金，具有壟斷性質(zhì)。土地的二級(jí)市場(chǎng)即由獲得土地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)者,直接將土地或通過(guò)建商品房間接的將土地投入市場(chǎng)流通,具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。土地的三級(jí)市場(chǎng)是由土地的使用者通過(guò)房產(chǎn)交易而使土地間接進(jìn)入市場(chǎng)流通,具有消費(fèi)性質(zhì)。[2]我國(guó)對(duì)于城市土地市場(chǎng)的基本政策是:壟斷和控制一級(jí)市場(chǎng),規(guī)范和搞活二、三級(jí)市場(chǎng)。但目前城市土地一、二級(jí)市場(chǎng)卻并不協(xié)調(diào)，隱形交易大量存在。主要由于我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)的發(fā)育遠(yuǎn)未成熟，出讓的土地?cái)?shù)量較少，而相比之下，二級(jí)市場(chǎng)上交易卻相當(dāng)活躍，交易者眾多、交易頻率高、涉及金額大、競(jìng)爭(zhēng)較為激烈。這種市場(chǎng)之間的不協(xié)調(diào)促使隱形交易大量存在，劃撥土地在利益驅(qū)動(dòng)下違規(guī)進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行“隱形交易”，造成國(guó)家土地收益的大量流失。同時(shí)，由于取得劃撥土地的成本很低，更增加了現(xiàn)實(shí)中竭力爭(zhēng)取劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地隱形交易愈演愈烈，城市土地價(jià)格很難顯化，國(guó)有土地收益流失，土地資源得不到最佳利用。另外，在二、三級(jí)市場(chǎng)上，一些土地使用者在利益的驅(qū)使下,在向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)了一定年限的土地使用權(quán)后,將國(guó)家的土地投放到那些獲利較大、見(jiàn)效較快的領(lǐng)域中去，致使城市的綠地及城郊的大量農(nóng)業(yè)用地紛紛被大量高密度的鋼筋水泥的建筑物所充斥,從而進(jìn)一步導(dǎo)致了城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及城市土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力遭到破壞。如果這種情況不能盡快得到改善和控制，將會(huì)極大的阻礙城市的可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，從而影響整個(gè)城市化發(fā)展的進(jìn)程。

三、城市土地資源可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

土地是一個(gè)城市空間和城市功能的載體，土地供應(yīng)狀況直接關(guān)系到一個(gè)城市的發(fā)展空間、發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展方向。因此，要使有限的城市空間發(fā)揮最大的效用，必須高度重視對(duì)城市土地資源的管理，努力提高土地資本的利用效率和地域空間的生態(tài)環(huán)境效益及經(jīng)濟(jì)效益。2007年國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》中明確指出要盡快建立有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。而土地資源作為城市最大的資源尤其重要，城市管理者應(yīng)該認(rèn)識(shí)到“土地是最大的國(guó)有資產(chǎn)，經(jīng)營(yíng)土地是經(jīng)營(yíng)城市的核心和關(guān)鍵”，必須加強(qiáng)城市土地資源經(jīng)營(yíng)和管理，實(shí)現(xiàn)城市土地資源“投入——產(chǎn)出——再投入”的良性循環(huán)。完善城市土地資源管理，要堅(jiān)決落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)城市土地資源可持續(xù)發(fā)展，為整個(gè)城市的發(fā)展預(yù)留良好的發(fā)展空間和資源。

（一）制定科學(xué)的城市土地資源的規(guī)劃管理，確立合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略

城市土地規(guī)劃必須超前，應(yīng)起到先行指導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)管理土地的作用，使用地者事先知道各地塊在城市規(guī)劃中可以做什么，怎樣做以及不可以做什么。只有這樣，才能保證開(kāi)發(fā)管理土地在城市規(guī)劃的約束下進(jìn)行。雖然我國(guó)已頒布《城市規(guī)劃法》，但在實(shí)踐工作中違背城市土地規(guī)劃的情況時(shí)有發(fā)生，特別是政府自己在批租土地時(shí)無(wú)視城市土地規(guī)劃。這種權(quán)大于法的情況一定要改變，以增強(qiáng)城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性，確保城市規(guī)劃的貫徹實(shí)施。城市政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力、各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地的需求以及上一級(jí)政府的土地利用總體規(guī)劃，組織編制城市土地利用總體規(guī)劃。城市土地利用總體規(guī)劃要對(duì)用地規(guī)模、各類(lèi)用地的比重、空間控制標(biāo)準(zhǔn)、建筑密度控制標(biāo)準(zhǔn)、人口密度控制標(biāo)準(zhǔn)予以科學(xué)化和規(guī)范化，同時(shí)城市土地規(guī)劃必須適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的要求，必須重視城市規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)發(fā)展性，要按照級(jí)差地租原理，合理安排利用城市土地。政府在嚴(yán)格執(zhí)行城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃時(shí),要注意兩項(xiàng)規(guī)劃的銜接,確保土地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的有效發(fā)揮，進(jìn)一步增強(qiáng)城市的輻射力和凝聚力，促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）挖掘城市土地的內(nèi)部潛力，提高城市土地的利用率

提高城市土地的利用率，集約和節(jié)約開(kāi)發(fā)利用土地，關(guān)鍵應(yīng)從以下方面著手：第一，提高土地利用的集約程度，通過(guò)摸清城區(qū)內(nèi)閑置土地的數(shù)量，籌集資金開(kāi)發(fā)利用存量土地，走內(nèi)涵式的發(fā)展道路；第二，合理布局城市土地，做到地盡其力，優(yōu)地優(yōu)用；第三，綜合開(kāi)發(fā)城市土地，提高土地容積率，充分利用地上、地下空間；第四，組織科技力量，針對(duì)城市存量土地潛力進(jìn)行分析研究，挖掘城市土地的內(nèi)部潛力。第五，建立和諧的人地關(guān)系，維護(hù)土地資源可更新能力。要在對(duì)現(xiàn)有土地保護(hù)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制土地開(kāi)發(fā)利用的強(qiáng)度，要對(duì)用地單位的容積率和綠化率、公共用地面積等嚴(yán)格控制，以維護(hù)土地生態(tài)系統(tǒng)的自我更新能力，確保城市土地資源不會(huì)遭受新的破壞。

（三）轉(zhuǎn)變城市地方政府觀念，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展是硬道理，可持續(xù)發(fā)展的前提是發(fā)展。國(guó)家是土地所有者，根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論應(yīng)壟斷土地的出讓權(quán)。在客觀上要求制定合理的土地供應(yīng)計(jì)劃，通過(guò)土地供應(yīng)促使供求平衡，調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，發(fā)揮市場(chǎng)作用，合理配置土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值，提高城市土地利用率的前提。政府應(yīng)該科學(xué)合理制定開(kāi)發(fā)整理土地供應(yīng)計(jì)劃，并綜合考慮經(jīng)濟(jì)、人口、城市化、環(huán)境保護(hù)、文化教育等因素。開(kāi)發(fā)管理土地供應(yīng)計(jì)劃應(yīng)該是公開(kāi)的、透明的、操作性強(qiáng)，避免盲目競(jìng)爭(zhēng)。政府要實(shí)行土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的整體思路，確保土地的永續(xù)利用，從而促進(jìn)城市的健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

（四）建立和完善城市土地市場(chǎng)，規(guī)范城市土地市場(chǎng)管理

經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯認(rèn)為,自由競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下的自由資本主義既不會(huì)帶來(lái)高效,也不會(huì)帶來(lái)資源的充分利用。認(rèn)為“自由市場(chǎng)只有在政府的積極干預(yù)下才是可行的”,而“國(guó)家必須用改變租稅體系,限定利率以及其他方法指導(dǎo)消費(fèi)傾向”，[3]因此國(guó)家應(yīng)該對(duì)土地市場(chǎng)嚴(yán)加控制。政府要高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng),按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)配置土地，政府通過(guò)土地利用計(jì)劃壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的供給,控制一級(jí)土地市場(chǎng)的出讓總量,運(yùn)用政策影響土地供給價(jià)格。城市二級(jí)市場(chǎng)作為對(duì)城市土地資源的再配置,其管理的重點(diǎn)應(yīng)放在以下方面:第一，嚴(yán)格審驗(yàn)土地使用者的土地用途及土地規(guī)劃,在確認(rèn)其不與城市環(huán)境、城市總體規(guī)劃相悖的前提下,才能獲準(zhǔn)得到土地使用權(quán)；第二，把住產(chǎn)權(quán)登記關(guān)。通過(guò)土地使用權(quán)變更登記, 審查土地轉(zhuǎn)讓是否符合土地出讓合同規(guī)定；第三，充分利用優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。土地轉(zhuǎn)讓價(jià)明顯偏低時(shí), 政府要利用優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán), 以防止轉(zhuǎn)讓中隱報(bào)地價(jià), 偷漏稅費(fèi)等行為；第四，加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督檢查, 及時(shí)制止和糾正土地交易中的違法行為, 保障土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平和公正。而對(duì)于土地的三級(jí)市場(chǎng)及房地產(chǎn)交易與消費(fèi)市場(chǎng),國(guó)家應(yīng)建立一整套規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制,以確保消費(fèi)者的利益，從而健全土地管理制度，保障土地的可持續(xù)利用。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，資源需求增大，環(huán)境壓力越來(lái)越大，作為地球上的動(dòng)植物與人類(lèi)共同的家園及主要的物質(zhì)來(lái)源，土地資源的可持續(xù)利用對(duì)協(xié)調(diào)人口、資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境之間的關(guān)系，緩解人地矛盾，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。要堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)土地市場(chǎng)的科學(xué)、有效地管理，進(jìn)一步規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行秩序，加快城市土地經(jīng)營(yíng)管理的進(jìn)程，充分發(fā)揮城市土地的效益，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地資產(chǎn)收益的良性互動(dòng)和相互促進(jìn)，加快城市化建設(shè)步伐。

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