從“三鹿丑聞”探討政府監(jiān)管

摘要：08年9月引爆的“三鹿丑聞”令國人痛心疾首，極大損害了政府公信力和國家形象，政府的監(jiān)管能力受到質疑。筆者認為，“三鹿丑聞”歸根到底是一場體制悲劇，僅僅靠“問責風暴”遠不能扼止食品安全事故再度發(fā)生，必須以深化行政管理體制改革為切入口，通過重構中央與地方政府的權力義務關系；合理設置監(jiān)管部門的機構體系；大力推進政務信息陽光工程，調動社會監(jiān)督力量等途徑，最終實現(xiàn)政府監(jiān)管能力的根本提高。

關鍵詞：三鹿丑聞 政府監(jiān)管

08年9月份引爆的“三鹿丑聞”，震驚國內外，上萬名病兒，至少四人死亡的慘痛代價令人痛心疾首，更為震撼的事實是“三鹿不過是擠破了中國奶粉業(yè)內的膿包”，據(jù)對109家嬰幼兒奶粉企業(yè)三聚氰胺含量專項檢查結果顯示，蒙牛、伊利、光明、圣元等22家嬰幼兒奶粉都含有三聚氰胺。三鹿推倒的多米諾骨牌，砸出的是整個國產(chǎn)奶粉企業(yè)不可告人的潛規(guī)則！問題遠非止于三聚氰胺，我們把眼光投向整個食品行業(yè)，“蘇丹紅”事件，阜陽“大頭娃奶粉”事件，“金龍魚色拉油酸價超標”事件，這些發(fā)生在食品行業(yè)的重大事故，無不揭示出在中國這個食品大市場上，有多少人在昧著良心賺黑心錢。走出食品行業(yè)領域，“齊二藥假藥”事件，“山西潰壩”事件，“黑心棉”事件等等，在各個行業(yè)領域，質量問題都顯而易見地存在著。這系列事件暴露出一部分企業(yè)無視人民健康和生命安全，社會公德嚴重淪喪；另一方面，也反映出從各部委到各級地方政府的監(jiān)管職能的缺失，一些地方政府處理日常事務的能力嚴重不足。一波未平一波又起的惡性事件屢次沖擊著人們對政府的信任，政府公信力、國家形象受到極大損害，政府的監(jiān)管能力受到質疑。

近幾年來，官員“問責”“免職”的制度的建設從無到有，從初步運作到不斷完善，正逐步走向常態(tài)。自密云燈會踩踏、開縣井噴、海寧火災、吉林中百商廈大火、阜陽劣質奶粉事件、嘉禾違法拆遷等一系列失職官員相繼被問責起，直到今年的山西襄汾的潰壩事故、三鹿奶粉事件、深圳舞王俱樂部大火事件，政府“問責風暴”一波緊接一波，問責制懲罰了那些不負責、不作為的官員，一定程度上增強了為官者的責任心。但是，僅僅依靠事后問責制度并不能從根本上扼止類似“三鹿丑聞”這樣的事件的再度發(fā)生。冰凍三尺，非一日之寒，“三鹿丑聞”不是人不可抗拒的“天災”，而是積重難返的體制上的漏洞最終釀成的“人禍”，“三鹿丑聞”歸根到底是一場體制悲劇。筆者認為，從根源上防范末然，切實提升政府監(jiān)管能力，必須以深化行政管理體制改革為切入口。

一、合理配置中央政府、地方政府的行政職能，理順兩者間的權力與義務，促使地方政府行政活動得以從目前的準企業(yè)運作困局中解放出來

政府行政職能是指國家行政機關在社會公共事務管理中依法承擔的職責和功能，與公共利益和公共需求直接相關的公共產(chǎn)品的存在是政府職能的基本依據(jù)，政府履行職能是否到位，并不直接在于GDP的增長、財政收入增加，而在于公共產(chǎn)品的提供是否及時到位。然而，現(xiàn)行行政體制、財政體制的模式把地方政府推進了準企業(yè)運作的困局：一方面，地方政府應積極及時地提供公共產(chǎn)品，另一方面，提供公共產(chǎn)品的大部分財力需要地方政府自己承擔。市場經(jīng)濟條件下，如果沒有雄厚的財力支持，許多的行政活動將寸步難行，有些地方甚至連公務人員的工資福利都無法正常保證，為此，追求經(jīng)濟增長、謀求地方收入增加成了地方政府本能的經(jīng)濟沖動。“三鹿丑聞”的背后隱藏著利益怪圈，而其中，政府與企業(yè)是利益局中的共同體，由此分析，企業(yè)和地方政府唯企業(yè)創(chuàng)收、經(jīng)濟增長為目標的行為也就不難理解了。

行政管理體制改革的關鍵就是要破局，理順中央政府與地方政府之間的權力與義務關系。徹底結束地方政府獨立的經(jīng)濟利益，把地方政府從目前的準企業(yè)狀態(tài)還原為真正意義上的政府，從根本上把資源配置的權力真正交給市場，同時，賦予地方政府更寬松的行政管理權。一方面，把目前分灶吃飯的財政體制，轉變成“先集中、后返還”、“收支兩條線”的體制。在這種體制中，各地方政府的支出水平以及當?shù)馗刹康氖杖胨脚c當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有直接聯(lián)系，就不易形成獨立的經(jīng)濟利益，從而抑制了地方政府唯經(jīng)濟增長的沖動，也不易形成各地方政府之間的攀比機制。另一方面，適度擴大地方的管理權限和司法權限，使地方政府能夠根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的實際需要，制定出更符合地方經(jīng)濟與社會發(fā)展情況的策略方針和法律條規(guī)。中央政府在制定短期宏觀調控與中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃時，往往靈活性、針對性不強，一刀切的現(xiàn)象比較普遍，難免會出現(xiàn)明顯脫離實際的各種失誤，在中國這樣的大國，實行適度的分權治理是必要的。

二、以大部制機構改革為契機，理清地方政府各行政機構職責，徹底改變由于職能界定不清、機構體系設置不合理所導致的地方政府行政監(jiān)管功能性缺失狀況

政府機構是履行行政職能、實施行政管理的主體，只有建立起科學合理的政府組織機構體系，才能保證政府有效履行職能。因此，行政職能的轉變、行政管理體制的改革無不反映在政府機構的存廢去留和職能變化之上，機構改革成為行政管理改革重要的甚至是主要的內容。改革開放以來，我國相繼進行了五次大規(guī)模的行政機構改革，機構數(shù)量正逐漸減少，行政職能由微觀控制向宏觀調控轉變，日益與社會主義市場經(jīng)濟相適應。但是，多頭管理、職責交叉、權責脫節(jié)、各職能部門推諉扯皮的現(xiàn)象仍然存在，導致政府辦事效率低下，政府執(zhí)行力功能性缺失。

2004年，中國食品監(jiān)管體制進行了一次重要調整，農業(yè)、衛(wèi)生、質檢、工商各管一段，而食品藥品監(jiān)督部門負責綜合協(xié)調。但職能交叉、監(jiān)管空白的問題仍然存在，對于效益好的食品企業(yè)，往往多個監(jiān)管部門重復檢查；而對公眾反映的食品安全難點問題，例如農村食品衛(wèi)生，各部門又互相推諉。“三鹿丑聞”中，倘若相關職能部門能恪盡職守，三聚氰胺的危害無疑將大大減少。然而情況完全不同，據(jù)質檢總局官方網(wǎng)站顯示，今年6月，已有受害孩子家長和醫(yī)生投訴，而質檢總局食品監(jiān)管司對投訴的回答分別是：“請你提供問題奶粉的詳細信息，以便我們調查處理”，“請你向衛(wèi)生部門反映此類問題”。“多頭管理”的問題由來已久，可是，即使是在爆發(fā)了“阜陽奶粉”這樣慘痛的食品安全事件之后，國家仍舊沒有能夠建立起負責到底的監(jiān)管體系，如此緩慢的機構改革令人擔憂。

負責任地講，“三鹿丑聞”中質檢局存在的監(jiān)管不力的問題不能簡單歸結為一群官員的草菅人命、玩忽職守。由于機構設置的不科學，質檢局的功能早就在機構設置之初就已經(jīng)基本喪失。可以說，我們國家實質上并不存在對公眾負責的統(tǒng)一的國家監(jiān)管機構，雖然質檢局的職能定位是食品安全的檢驗監(jiān)督機關，但由于存在機構設置的非專業(yè)化、嚴重地方化等問題，質檢局的實際職能并不能正常發(fā)揮。以美國食品藥品管理局為例，他們的員工三分之一以上是科學家，全國的主要工作場所是各類實驗室。而我國質檢總局專業(yè)人士很少，省級以下質監(jiān)部門更是如此，食品安全檢驗常常是走過場；美國的食品藥品管理局主要員工和辦公室都在總部，全國各地分支機構人員很少，而且分支機構和行政區(qū)劃無關。我國質檢總局下設層層地方分支機構，按行政區(qū)劃劃分，雖然直屬上級領導，但同時也受地方政府領導，由于質檢機構設置依附地方，在保護地方利益的大背景下，就有可能麻痹對人民健康負責的責任意識。

總之，食品安全監(jiān)管的“多頭管理”問題以及食品監(jiān)管機構設置存在的非專業(yè)化、嚴重地方化問題，致使質檢局、食品藥品監(jiān)督局等機構的監(jiān)管能力相對他們應該承擔的責任而言差距甚遠、形同虛設，如此，這些機構的監(jiān)管執(zhí)行力差就在情理之中。倘若機構運作機制不變，僅僅依靠罷免、問責相關負責人，只能是“揚湯止沸”而不能“釜底抽薪”，換誰上來，一樣是會“照方抓藥”，這正是相同的惡性事件屢屢發(fā)生的根源。今年初，第6次國務院機構改革拉開帷幕，此次改革將建立起“大部制”機構體制?！按蟛恐啤本褪窃谡牟块T設置中，將那些職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。結構決定功能，“大部制”機構改革為提升政府監(jiān)管能力提供了有利契機，應該借鑒其他國家科學合理的監(jiān)管經(jīng)驗，根據(jù)各級政府機構的職能定位，大刀闊斧的進行機構設置改革，行之有效的機構體系是政府監(jiān)管到位的根本保障。

三、進一步推進政務信息公開，積極創(chuàng)新民主監(jiān)督機制，正直做到“眾人之事”眾人幫，最終走出規(guī)則與現(xiàn)實脫節(jié)、監(jiān)管與市場脫節(jié)的怪圈，實現(xiàn)監(jiān)管力度的根本提高

在食品安全事件中，“三鹿丑聞”在奶源中添加三聚氰胺的卑劣行徑僅僅是冰山一角，事實上，不法分子造假采用的手段往往花樣百出。比如在食品中添加仿色素或漂白劑、仿香或仿甜劑、防腐劑或殺蟲劑，添加假碳源，假氮源和假脂等制造高營養(yǎng)值的假象，以迎合消費者所追逐“色、香、味”俱全的要求，最終達到提高食品的銷量，騙取錢財?shù)哪康?。一方面是防不勝防的造假技倆，另一方面則是有限的檢驗項目和檢測手段，這對矛盾嚴峻地考驗著相關部門的行政能力，質檢部門成為高風險部門，用“如履薄冰、如座針氈”來形容一點也不過分。筆者認為，提高行政部門的監(jiān)管能力，還需要在監(jiān)管機制上有創(chuàng)新、有突破，要調動群眾力量。孫中山先生把政治定義為“眾人之事”，這里的眾人不僅僅是被管制的對象，更是政治的參與者。同樣的，只有當眾人成為食品監(jiān)管的有機組成部分的時候，食品安全問題才可能跳出規(guī)則與現(xiàn)實脫節(jié)、監(jiān)管與市場脫節(jié)的怪圈。

首先，要大力推進政務信息陽光化，還知情權于公眾。2007年“機制設計理論”榮獲諾貝爾經(jīng)濟學獎，該理論假設人們的行為是按照博弈論所刻畫的方式，并且按照社會選擇理論對各種情形都設定一個社會目標，那么機制設計就是考慮構造什么樣的博弈形式，使得這個博弈的解最接近那個社會目標。機制設計理論指出：人們總是隱瞞自己的私人消息為自己獲得利益，表現(xiàn)在食品安全問題上，就是違法經(jīng)營者總是隱瞞自己產(chǎn)品與服務的真實質量品質信息，以獲取最大利益。對癥下藥，監(jiān)管部門應該在第一時間采集到企業(yè)產(chǎn)品的真實質量信息，并第一時間將其公布向社會。美國的食品藥品管理局之所以有很高的聲望，和它的工作透明度有關。它的工作信息隨時公布，接受媒體和公眾的監(jiān)督，在某種程度上直接對公眾負責。我國的食品安全監(jiān)管部門雖然也在逐步開放，但總體上還遠沒做到對公眾負責。

其次，要建立懲罰性賠償制度，調動社會監(jiān)督力量。任何國家的食品安全都不可能只靠政府監(jiān)管，來自民間社會的監(jiān)督很重要。我國消費者權益保護法規(guī)定，消費者受到欺詐可獲得雙倍賠償，這個雙倍賠償一般很少，而消費者在取證索賠時要付出更多的時間和成本，大部分人都選擇放棄。另外，根據(jù)現(xiàn)有的民法制度和司法制度，公益訴訟的原告即使贏了訴訟，得到的賠償也只是一點點，甚至連消費者權益保護法中的雙倍賠償都拿不到，在這樣的制度環(huán)境下，曾經(jīng)的“打假英雄”王海后來得不到法院的支持不得不轉行。由于缺乏懲罰性賠償制度，無形中放縱了企業(yè)的不負責任。不是消費者軟弱，即使走訴訟途徑贏了官司得到的賠償也是寥寥無幾，正因如此，諸多的奶粉企業(yè)才會如此不重視中國的消費者，22家企業(yè)生產(chǎn)的奶粉含有三聚氰胺，與此同時，所有供應奧運的國產(chǎn)奶粉、所有出口的國產(chǎn)奶粉都不含三聚氰胺，這一事實說明這樣的道理：企業(yè)總是要在食品安全的成本與風險進行考量做出選擇，如果改進安全的成本低于消費者賠償，就會傾向于改進產(chǎn)品安全，相反則可能放任產(chǎn)品瑕疵，出口到歐美的產(chǎn)品不僅檢測嚴格，而且一旦侵犯消費者權益，企業(yè)將付出巨額賠償，在高風險高成本面前，企業(yè)被迫自行提高安全標準。

總之，當正式制度虛設時，潛規(guī)則就會乘虛而入，當潛規(guī)則盛行時，其危害之大顯而易見，競爭對手都在按潛規(guī)則行事，“劣幣驅逐良幣”市場規(guī)律就會大行其道，對于有社會良知的企業(yè)來講，唯有兩條路可走：不是同流合污，就是面臨隨時被市場吞沒的風險。由此可見，正確引導和規(guī)范市場，提高行政監(jiān)管能力刻不容緩，深化行政管理體制改革是行政監(jiān)管能力提高的根本出路?！?/p>

參考資料：

①《地方政府辨》王建《學習時報》第352期

②《中國如何跳出自我擊敗的治理模式》鄭永年

③《以懲罰性賠償激勵民間監(jiān)督》許志永《南方周末》

④《三鹿問題與食品安全監(jiān)管體制》（網(wǎng)絡資源）

⑤《我國行政體制改革30年》（網(wǎng)絡資源）

作者簡介：謝利文，女，中共福建泉州市委黨校管理學教研室副教授。