構(gòu)建公共財政框架下預算績效評價體系的設想

郁文霞

摘 要：預算績效是指政府在履職過程中而進行資源分配與取得社會效益之間的比較關(guān)系，從而體現(xiàn)出政府資源分配的合理性和政府資源運用的有效性。隨著公共財政的逐步完善和科學發(fā)展觀的提出，財政預算效率與公平由何體現(xiàn)及如何體現(xiàn)來等諸如此類的問題越來越引起社會公眾的關(guān)注。因此，建立公共財政框架下的預算績效評價體系，對預算管理實施科學的評價和有效的控制。

關(guān)鍵詞：公共財政 預算 績效 評價

公共財政框架的確立，標志著我國的財政管理改革已進入以支出管理改革為重點的新階段。當前，隨著預算支出規(guī)模不斷擴大，預算支出效率對社會事業(yè)發(fā)展的影響日趨擴大，預算支出的管理水平直接決定著財政管理的效率以及財政對國民經(jīng)濟的影響度。在此背景下，建立起“規(guī)范、安全、高效”的預算管理機制，加快由“規(guī)模型”、“投入型”財政向“質(zhì)量型”、“效益型”財政的轉(zhuǎn)變，迫切需要構(gòu)建一套科學的預算評價體系，將科學發(fā)展觀的原則要求變成可以量化的目標體系，準確地評估和考核政府部門，提升各級政府部門的績效意識。

預算績效評價，又被人稱為績效預算。從政府資源配置、耗用兩個層面來看，一方面，預算績效評價將市場經(jīng)濟的基本理念融入公共管理之中，它要求編制預算時要以部門或項目績效作為依據(jù)，使政府資源滿足各種不同社會階層的需要；另一方面，預算績效評價從強調(diào)政府提供公共服務和公共產(chǎn)品的角度，在預算管理中融入了成本核算的理念，強化政府內(nèi)控機制，使在所支持的社會公共事務對社會共同需要的滿足既定目標的前提下，所耗用的資源、成本最小化。

一、預算績效評價的起源與發(fā)展

預算績效評價，是美國在1949年首次提出的一種預算方法，1951年美國聯(lián)邦預算局據(jù)此方法編制了聯(lián)邦政府預算。1982年，英國首相撒切爾夫人主持的政府公布了著名的“財務管理新方案”，由此開創(chuàng)了績效評估實踐的新篇章。1993年，美國國會通過的“政府績效和結(jié)果法案”，提高政府的服務質(zhì)量和理性程度，增強政府內(nèi)部管理效率。經(jīng)過實踐，美國預算績效評價取得了相當?shù)某尚А?/p>

在當今市場經(jīng)濟發(fā)達國家，預算績效評價是成熟的市場經(jīng)濟國家預算管理的重要手段，其主要評價內(nèi)容包括公共部門的績效考核和公共支出的效果評價兩個方面。如英國、德國、澳大利亞、新西蘭等國家都設立了預算績效評價與分析機構(gòu)，負責制定評價的制度、標準和方法，組織對政府投資進行效益預測和比較，對投資金額、完成時限、質(zhì)量和效果進行考核，對未達要求的部門或項目追究責任。

二、在公共財政框架下構(gòu)建預算績效體系的必要性

公共財政是一種不同于“建設性財政”、“經(jīng)營性財政”的財政運行模式，它作為市場經(jīng)濟條件下政府為解決公共問題、提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要、服務社會公眾利益的財政運行機制。在市場經(jīng)濟條件下，衡量公共財政框架是否建立起來。既有賴于構(gòu)建一整套民主化、科學化的政府資金運行機制，又有賴于科學、規(guī)范的預算績效評價體系。

（一）構(gòu)建預算績效評價體系有利于強化預算支出管理。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟和公共財政框架體系的建立和發(fā)展，財政逐步由政府包辦型財政向市場型財政和效益型財政轉(zhuǎn)變，預算支出管理也由原來的預算資金分配，拓展到通過科學的指標和方法，對預算執(zhí)行效益、效率進行追蹤考評。

（二）構(gòu)建預算績效評價體系有利于提升公共財政改革的實際效果。在現(xiàn)行政府資金分配模式下，預算單位和財政更多地關(guān)注錢要投到哪里，怎么投入，預算一經(jīng)批復即成定局。對于預算執(zhí)行過程要完成什么、要達到什么效果，卻掌握得很少。

（三）構(gòu)建預算績效評價體系可以滿足對財政資金有效監(jiān)督的需要。通過對政府預算進行績效評價，可以及時有效地削減公共管理過程中“人為”或“人情”因素，提高預算安排與執(zhí)行的透明度，較好地控制預算資金的公正性。以便于工作及時發(fā)現(xiàn)問題，采取措施，避免或減少實際工作中可能出現(xiàn)的偏差，保證政府預算的圓滿實現(xiàn)。

（四）構(gòu)建預算績效評價體系是提高公共決策水平的重要基礎。通過借助評價特定的方法、模型，對政府資金的管理水平、使用效益、投入風險等方面的綜合評價，可以客觀地反映預算管理的有效性、經(jīng)濟性和效率性，使政府資金管理和使用部門形成自我評價、自我監(jiān)督和外部評價、外部監(jiān)督相結(jié)合的有效機制，有利于各級政府和職能部門的決策水平。

開展預算績效評價工作，已成為政府加強宏觀管理，降低政府運行成本，提高政府資金運行效率，增強政府公共支出效果的關(guān)鍵手段。

三、建立績效評價體系的總體設想

預算績效評價體系應由預算、績、效三個要素構(gòu)成?！邦A算”是指財政為實現(xiàn)目標提供的政府資金安排額；“績”是指預算單位或政府項目設定要達到的目標；“效”是指用通過具體考核指標評估完成目標的情況和取得的業(yè)績。評價體系框架設計思路應主要包括績效評價對象、方法、指標、標準、制度等方面。

（一）對評價對象進行分類

根據(jù)開展預算績效評價工作的主體和客體的不同，可以考慮將預算績效評價工作分為三個層次，即：綜合預算績效評價、單位預算績效評價、預算項目績效評價。綜合預算績效評價的主體通常有各級人民代表大會及其常委會、政府審計等部門，評價對象是預算支出的整體效益，是一個地區(qū)或單位預算支出效益的綜合反映。單位預算績效評價的主體通常是財政部門和財務主管部門，評價對象是使用財政經(jīng)費的一級預算單位及所屬二級和基層預算單位的預算支出效益。項目預算績效評價的主體通常是政府監(jiān)督機構(gòu)、財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是預算支出項目的效益。由于預算支出項目是部門(單位)預算支出的重要方面之一，而且項目支出內(nèi)容十分廣泛，因此，對預算支出項目開展績效評價，對合理安排財政經(jīng)費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。

（二）確定預算績效評價方法。預算績效評價方法的制訂既是預算績效評價體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是預算績效評價具體工作面臨的重要工作步驟。

鑒于公共支出項目的多樣性和復雜性，若要科學衡量和判斷公共支出的績效應選擇與之相適配的評價方法?？蛇x擇的評價方法主要有以下幾種：一是成本效益分析法。是根據(jù)政府實現(xiàn)公共支出目標提出的若干實施方案，比較分析各種方案的預期成本和預期效益，選擇出最優(yōu)的公共支出方案的方法。廣泛適用于成本和收益是經(jīng)濟的、有形的、能夠用貨幣準確計量的支出項目評價，如公共工程項目等。二是費用職能比較法。這是用來評價公共管理部門和單位的一種方法，即將公共管理部門及單位所擔負的社會職能與所花的費用進行比較分析，從而評估其工作質(zhì)量和效率。在公共管理部門及單位職能定位明確的情況下，行使其自身職能所需要的政府資源應有一定的數(shù)量約束。三是公眾評判法。采取社會統(tǒng)計調(diào)查問卷、測評等方式向公眾進行對政府部門所提供的公共產(chǎn)品和公共服務的滿意度調(diào)查，以評判政府機關(guān)工作效率和效果。

（三）建立科學的預算績效評價指標體系

根據(jù)前述的預算績效評價層次，在支出分類的基礎上，分門別類地建立相應的績效評價指標庫，反映評價對象的經(jīng)濟發(fā)展、基礎教育、科技、社會治安以及人們健康的心態(tài)、理念等具體內(nèi)容。如經(jīng)濟績效指標可以設定有：投資回收期（率）、內(nèi)部收益率、對財政經(jīng)濟的貢獻率等；教育事業(yè)績效指標應包括義務教育率、師生比率、教職工比率等。

（四）構(gòu)建預算績效的標準值

由于績效指標一般是數(shù)量化的，其評估標準通常是一個數(shù)值范圍，如果被評估者的績效恰好在標準范圍之內(nèi)，說明它完成了預定的職責；如果被評估者的績效表現(xiàn)超出標準的上限，則說明被評估者做出了超常的努力，績效卓越；如果被評估者的績效表現(xiàn)低于標準的下限，則表明被評估者存在績效不佳的問題，需要進一步改進。

（五）建立預算績效評價的有關(guān)工作制度。預算績效評價是一項涉及范圍廣、內(nèi)容復雜的系統(tǒng)工程，無論是評價工作的組織實施，還是評價結(jié)果的具體應用都必須遵循一定的制度規(guī)范。

首先，建立預算績效評價體系的基礎是要研究制定《預算績效評價辦法》、《預算績效評價指標設置及標準選擇》《預算績效評價結(jié)果應用》等一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，對預算績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應用等進行明確。其次，做好財政部門、預算部門(單位)、審計和財政監(jiān)督機構(gòu)、社會中介機構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責和業(yè)務分工的劃分等制度建設，從多方面強化和推進財政支出績效評價工作。

近年來，中國一些地方的政府部門已經(jīng)開始在公共服務中這樣做，如青島等城市，把街道清掃服務通過競爭招標的方式，承包給個人負責。北京市把公共廁所的清潔服務承包出租給個人。這些實踐都為政府提供低成本高質(zhì)量的公共服務提供了有益的經(jīng)驗。

盡管我們離建立真正意義上的預算績效評價體系還有較長的距離，但隨著預算績效評價工作的深入，必將為促進我國政府進一步走向民主化，提高行政效率做出重要的貢獻。從根本上解決政府資源配置不合理、預算約束性差、資金使用效率低等問題，滿足公共財政和科學發(fā)展觀的要求，準確、清晰地對政府資金的效能、效益進行分析評價，實現(xiàn)運行成本最小化。

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