多哈反傾銷規(guī)則談判：對(duì)你當(dāng)報(bào)何種期望

余盛興

作為盛行的幾種主要貿(mào)易救濟(jì)措施之一，反傾銷在WTO體系中有著特殊的重要性。根據(jù)多哈《部長(zhǎng)宣言》授權(quán)，各方應(yīng)當(dāng)在維持其基本概念、原則和有效性以及WTO現(xiàn)有制度和目標(biāo)的基礎(chǔ)上，“解釋和澄清”《反傾銷協(xié)定》相關(guān)條款?；诖?，各方展開了激烈的談判和爭(zhēng)論。其中，以“反傾銷之友”為代表的一方力主大力改革《反傾銷協(xié)定》，限制反傾銷濫用。而美國則要求談判不得損害反傾銷法的力度和有效性，同時(shí)力倡提高反傾銷規(guī)則和實(shí)踐的公開性和透明度。

經(jīng)過艱苦而緩慢的談判，2007年11月30日，規(guī)則談判小組主席散發(fā)修改《反傾銷協(xié)定》草案的“主席案文”。對(duì)此，“反傾銷之友”和美國等各方都表示不滿，包括中國在內(nèi)的一些成員甚至提出強(qiáng)烈的批評(píng)。為此，小組主席組織了密集的磋商和談判。在此基礎(chǔ)上，2008年12月19日小組主席再次散發(fā)修改版本的“主席案文”，其中對(duì)一些關(guān)鍵條款作出了修改。從中體現(xiàn)了多哈反傾銷規(guī)則談判的相關(guān)進(jìn)展。

“歸零”方法維持原版

所謂“歸零”，是指調(diào)查當(dāng)局在對(duì)不同規(guī)格型號(hào)或交易的出口價(jià)格與正常價(jià)值進(jìn)行比較后，將出口價(jià)格高于正常價(jià)值的規(guī)格型號(hào)或交易（即負(fù)傾銷）視為零，而不允許其與出口價(jià)格低于正常價(jià)值的其它規(guī)格型號(hào)或交易（即正傾銷）相互抵消。由于“歸零”方法剔除了部分負(fù)傾銷交易，如僅根據(jù)正傾銷計(jì)算傾銷結(jié)果，顯然提高了最終傾銷幅度。對(duì)此，印度等成員針對(duì)歐盟和美國的“歸零”方法訴諸WTO爭(zhēng)端解決，認(rèn)為它不符合WTO《反傾銷協(xié)定》第2.4.2條關(guān)于“應(yīng)在對(duì)加權(quán)平均正常價(jià)值與全部可比出口交易的加權(quán)平均價(jià)格進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上確定”的要求。在一系列案件中，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)裁定“歸零”方法與WTO規(guī)則不符。

此次談判中，“反傾銷之友”以及其他一些成員要求明確禁止“歸零”方法，美國則希望將“歸零”合法化。2007年“主席案文”試圖在二者之間獲得平衡：在禁止反傾銷調(diào)查中采用“歸零”方法的同時(shí)，允許“逐筆對(duì)逐筆”比較和在復(fù)審等程序中使用“歸零”。對(duì)此，包括中國在內(nèi)的20個(gè)成員提出強(qiáng)烈批評(píng)，并要求重新修改相應(yīng)條款，禁止任何情況下一切形式的“歸零”。但是，美國則針鋒相對(duì)地提出，“歸零”是十分必要的。對(duì)于美國來說“歸零”是一個(gè)“十分重要的問題”，美國無法接受不考慮該問題的任何談判結(jié)果。

鑒于各方在“歸零”方法問題上的立場(chǎng)存在根本分歧，規(guī)則談判小組主席不得不放棄其在“歸零”方法方面所做的修改——2008年“主席案文”刪除了此前修改條款，而維持原《反傾銷協(xié)定》不變。

“定量分析”重回條款

對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收反傾銷稅，除了認(rèn)定其構(gòu)成傾銷外，還需要證明傾銷進(jìn)口對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。但是，在產(chǎn)業(yè)損害和因果關(guān)系的調(diào)查和裁定中，調(diào)查當(dāng)局往往出于袒護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的目的而武斷地作出構(gòu)成損害和因果關(guān)系的裁決。為此，一些成員要求明確界定“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)” 、“傾銷進(jìn)口”、“實(shí)質(zhì)性損害”等術(shù)語，嚴(yán)格約束“實(shí)質(zhì)性損害的威脅”的情形，取消“實(shí)質(zhì)性妨礙”條款等。對(duì)于因果關(guān)系，一些成員則提出應(yīng)當(dāng)要求在傾銷進(jìn)口與損害之間建立清晰和實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系，只有在傾銷構(gòu)成損害的“實(shí)質(zhì)性原因”時(shí)才可以采取反傾銷措施。

2007年“主席案文”在這方面并沒有作大幅改動(dòng)。它對(duì)“傾銷進(jìn)口”作出了解釋，要求將被調(diào)查當(dāng)局認(rèn)定零傾銷或者微幅傾銷的出口商或生產(chǎn)商排除在傾銷進(jìn)口之外，要求在對(duì)因“實(shí)質(zhì)性損害威脅”進(jìn)行評(píng)估和調(diào)查時(shí)應(yīng)對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況（包括傾銷進(jìn)口對(duì)其影響）進(jìn)行考慮，并且就如何確定國內(nèi)產(chǎn)業(yè)正處于建立之中以及對(duì)此類產(chǎn)品造成實(shí)質(zhì)性障礙作出了規(guī)定。

不過，“主席案文” 明確規(guī)定調(diào)查當(dāng)局在對(duì)傾銷進(jìn)口和其他因素對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響進(jìn)行比較分析時(shí)無需進(jìn)行定量分析，這一條款可能成為調(diào)查當(dāng)局濫用自由裁量權(quán)的“缺口”。鑒于此，2008年“主席案文”刪除了該條款。此外，由于各方在“實(shí)質(zhì)性妨礙”條款方面存在分歧，小組主席也刪除了2007年版本中的相關(guān)修改條款。

立案“門檻”問題仍未得到解決

反傾銷申請(qǐng)和頻繁的立案不僅對(duì)出口商帶來了很大的負(fù)擔(dān)，其中很重要的一個(gè)原因是《反傾銷協(xié)定》和各國反傾銷法規(guī)定的反傾銷立案“門檻”過低。此外，當(dāng)調(diào)查申請(qǐng)者與反傾銷目標(biāo)國出口企業(yè)有關(guān)聯(lián)或者盡管不存在關(guān)聯(lián)，但從目標(biāo)國大量進(jìn)口被調(diào)查產(chǎn)品時(shí)，該如何看待它們的申請(qǐng)資質(zhì)？

在這方面，“主席案文”并沒有作太多的改動(dòng)。它除了要求調(diào)查當(dāng)局咨詢其他可獲信息外，沒有就審查“申請(qǐng)書中證據(jù)的準(zhǔn)確性和充分性”作出具體的指示或要求。“主席案文”盡管明確“國內(nèi)產(chǎn)業(yè)”應(yīng)指國內(nèi)同類產(chǎn)品生產(chǎn)商整體，但它既沒有接受提高反傾銷申請(qǐng)者產(chǎn)量百分比的要求，也沒有就反傾銷申請(qǐng)者與被調(diào)查國出口企業(yè)關(guān)聯(lián)或者同時(shí)是進(jìn)口商時(shí)如何看待其身份和資質(zhì)作出規(guī)定。因此，不管是2007年“主席案文”還是2008年“主席案文”，都沒有能夠在嚴(yán)格控制反傾銷立案方面作出實(shí)質(zhì)性的修改。

調(diào)查和復(fù)審規(guī)則有所改動(dòng)

對(duì)于反傾銷調(diào)查過程，“主席案文”從以下幾個(gè)方面作了改動(dòng)：（1）要求調(diào)查當(dāng)局至少在發(fā)起調(diào)查15天之前通知出口國政府；（2）增加了確切的實(shí)地核查程序要求，包括規(guī)定嚴(yán)格的時(shí)間程序，以便利害關(guān)系方有足夠的時(shí)間和機(jī)會(huì)進(jìn)行評(píng)論和抗辯；（3）要求調(diào)查當(dāng)局在進(jìn)行抽樣調(diào)查時(shí)征求出口商、生產(chǎn)商或零售商的意見。不過，“主席案文”在這方面的修改并沒有太多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，也沒有在減輕應(yīng)訴企業(yè)負(fù)擔(dān)，尤其是發(fā)展中國家中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)方面作出積極的回應(yīng)。

根據(jù)WTO《反傾銷協(xié)定》，反傾銷稅復(fù)審包括反傾銷退稅復(fù)審、新出口商復(fù)審、反傾銷稅中期復(fù)審和“日落”復(fù)審等四種。在這方面，《反傾銷協(xié)定》也存在著一些問題，包括：與反傾銷調(diào)查相比，復(fù)審程序明確缺乏，由此導(dǎo)致有的成員濫用復(fù)審程序；新出口商復(fù)審條件太苛刻，導(dǎo)致反傾銷措施在有的情況下成為對(duì)目標(biāo)國企業(yè)“永久關(guān)閉的大門”；反傾銷稅實(shí)施期限太長(zhǎng)，應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制性“日落”規(guī)則。對(duì)此，“主席案文”做出了一定的修改。但是，對(duì)于反傾銷稅“日落”的期限，2007年“主席案文”建議反傾銷稅征收時(shí)間最長(zhǎng)不得超過10年，但由于一些成員的反對(duì)，小組主席在2008年“主席案文”中又取消了相關(guān)修改條款。

美國極力主張修訂透明度和可預(yù)見性

在美國的極力主張下，“主席案文”主要從以下幾個(gè)方面改進(jìn)反傾銷調(diào)查程序的透明度和可預(yù)見性：要求調(diào)查當(dāng)局應(yīng)當(dāng)確保其采用的貨幣兌換匯率透明并充分解釋；要求調(diào)查當(dāng)局在收到問卷答復(fù)后的合理期限內(nèi)對(duì)答復(fù)作出初步分析，并就需要澄清或者補(bǔ)充的問題出面通知利害關(guān)系方；要求調(diào)查當(dāng)局應(yīng)當(dāng)提供反傾銷調(diào)查程序的案卷公開資料，并可供任何人查閱和復(fù)印，調(diào)查當(dāng)局應(yīng)當(dāng)在終裁之前向所有利害關(guān)系方提供一份包含裁定所依據(jù)的主要事實(shí)和依據(jù)的書面報(bào)告，并給予他們不少于20天作出評(píng)論；通常在終裁后7天內(nèi)，調(diào)查當(dāng)局應(yīng)當(dāng)向每一個(gè)出口商或者生產(chǎn)商披露裁決結(jié)果和計(jì)算方法等。

發(fā)展中國家特殊和差別待遇無實(shí)質(zhì)修改

“反傾銷之友”等一些成員認(rèn)為，《反傾銷協(xié)定》第15條盡管有針對(duì)發(fā)展中國家特殊和差別待遇的規(guī)定，但缺乏細(xì)化且沒有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。他們提出，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行修改，為發(fā)展中國家提供切實(shí)的“好處”： 發(fā)達(dá)國家針對(duì)發(fā)展中國家產(chǎn)品反傾銷應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制適用“較低稅率規(guī)則”； 提高針對(duì)發(fā)展中國家的“微幅傾銷幅度”和“可忽略進(jìn)口”比例（例如，將調(diào)查或復(fù)審中確定的發(fā)展中國家企業(yè)的“微幅傾銷幅度”從2%提高到5%，將來自發(fā)展中國家的“可忽略進(jìn)口”比例從3%提高到5%，并刪除累計(jì)超過7%的條款）；規(guī)定發(fā)達(dá)國家針對(duì)發(fā)展中國家采取的反傾銷措施最長(zhǎng)不得超過5年等等。

不過，“主席案文”并沒有采納上述建議，而只是在新增加的關(guān)于反傾銷政策和實(shí)踐審議的附件中提出：當(dāng)某成員提出要求時(shí)，WTO秘書處應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)展中國家提供技術(shù)援助，以便它們有效地參與到審議之中。這除了在技術(shù)上存在很大爭(zhēng)議和實(shí)際困難之外，更多的是因?yàn)槊绹瘸蓡T不愿意放棄其一慣常用的反傾銷工具，不愿意對(duì)任何可能實(shí)質(zhì)影響其操縱反傾銷工具的方案作出妥協(xié)。從這個(gè)意義上說，“主席案文”沒有很好地平衡各方利益和要求，距離“發(fā)展”的目標(biāo)更顯遙遠(yuǎn)。

此外，在公共利益、反規(guī)避、第三國反傾銷等問題上，2007年“主席案文”曾經(jīng)試圖作出修改。但是，由于此后各方分歧太大，小組主席在2008年“主席案文”中又撤銷了對(duì)相關(guān)條款的修改。

多哈發(fā)展議程有負(fù)所望

如何看待多哈發(fā)展議程《反傾銷協(xié)定》澄清與改進(jìn)談判呢？首先，我們必須認(rèn)識(shí)到，部長(zhǎng)們就反傾銷規(guī)則方面的談判得到的授權(quán)是有限的。從反傾銷規(guī)則被列入《執(zhí)行工作》的一部分我們就可以看出，多哈發(fā)展議程談判的內(nèi)容僅限于現(xiàn)有規(guī)則的執(zhí)行問題，其范圍僅限于對(duì)《反傾銷協(xié)定》的“解釋和澄清”。正因?yàn)槿绱耍诤芏嗲闆r下，美國等成員以此為盾牌，堅(jiān)決要求維護(hù)《反傾銷協(xié)定》原有的基本概念、原則和有效性，不愿意作出實(shí)質(zhì)性的讓步和修改。

作為各方斗爭(zhēng)與妥協(xié)的產(chǎn)物，“主席案文”一定程度上反應(yīng)了各方的利益和要求。然而，“主席案文”也有不少“硬傷”。首先，它并沒有綜合平衡各方利益，沒有全面考慮各方（尤其是眾多的發(fā)展中成員）的要求，因此被稱為缺乏“平衡”。例如，在程序上，它較多地遵從美國和歐盟的現(xiàn)行規(guī)則和要求，似乎沒有太多考慮發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)困難；在實(shí)體方面，它又很少接受“反傾銷之友”等成員方提出的主張。其次，對(duì)于“反傾銷之友”等成員提出的限制反傾銷濫用的建議沒有作出修改，如強(qiáng)化和提高反傾銷立案標(biāo)準(zhǔn)、提高微幅傾銷幅度、可忽略進(jìn)口等易于操作的技術(shù)問題。第三，在一些關(guān)鍵技術(shù)問題上，“主席案文”不僅沒有應(yīng)多數(shù)成員的要求強(qiáng)化反傾銷紀(jì)律，反而有為《反傾銷協(xié)定》“松綁”的跡象。第四，它很少考慮針對(duì)發(fā)展中成員的“特殊和差別待遇”，至少從條文中我們沒有看到這方面的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

與2007年“主席案文”相比，2008年的“主席案文”似乎是一種“保守療法”。這是各方立場(chǎng)對(duì)立和難以協(xié)調(diào)的情況下的無奈之舉。從這方面來看，我們似乎不應(yīng)當(dāng)對(duì)多哈發(fā)展議程《反傾銷協(xié)定》的修改寄予過高的期待。換言之，多哈回合談判不會(huì)，也無法遏制反傾銷濫用和貿(mào)易保護(hù)的勢(shì)頭。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）