發(fā)達(dá)國(guó)家失業(yè)治理經(jīng)驗(yàn)之一

[摘 要]努力實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，這是所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家實(shí)施宏觀調(diào)控所追求的四大目標(biāo)之一。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面已經(jīng)進(jìn)行了幾十年的探索，并且積累了許多值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。本文僅從發(fā)達(dá)國(guó)家宏觀層面的法律、制度、政策角度入手，總結(jié)其治理失業(yè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并從中分析和歸納我們所得到的啟示，從而為實(shí)現(xiàn)我國(guó)“增加就業(yè)”這一宏觀調(diào)控的四大目標(biāo)之一而努力。

[關(guān)鍵詞]就業(yè)制度 勞動(dòng)力市場(chǎng) 政策調(diào)控

發(fā)達(dá)國(guó)家的高失業(yè)率主要由三個(gè)原因造成：國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇迫使發(fā)達(dá)國(guó)家通過降低生產(chǎn)成本來提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，由此造成企業(yè)紛紛大量裁減就業(yè)人員；伴隨新技術(shù)、新設(shè)備的不斷大量投入使用，各國(guó)的勞動(dòng)生產(chǎn)率開始快速提高，因此很多企業(yè)大量解雇非熟練工，而這些人將在日后的經(jīng)濟(jì)周期中沉淀下來成為結(jié)構(gòu)性失業(yè)者；二戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行了廣泛的、較高水平的社會(huì)福利保障制度，此制度在維護(hù)社會(huì)安定方面起到積極作用的同時(shí)也帶來了一些負(fù)面效應(yīng)。一是高稅負(fù)的社會(huì)保障稅政策加重了企業(yè)和從業(yè)者的負(fù)擔(dān)，從而刺激企業(yè)盡可能減少雇員因而限制了就業(yè)量的增加；二是發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)有力的失業(yè)保險(xiǎn)制度使得勞動(dòng)者在失業(yè)時(shí)可以領(lǐng)到較豐厚的失業(yè)津貼，從而造成一些職工心安理得地處于一種畸形的自愿失業(yè)狀態(tài)。

一、發(fā)達(dá)國(guó)家宏觀層面失業(yè)治理的經(jīng)驗(yàn)

（一）建立行之有效的、有法律保障的就業(yè)制度

1．美國(guó)的就業(yè)法律制度

美國(guó)就業(yè)法律制度的特色就是對(duì)就業(yè)歧視有著嚴(yán)格的法律限制。美國(guó)有關(guān)就業(yè)方面的各項(xiàng)法律是在20世紀(jì)中葉開始逐步頒布的：1963年通過了《同酬法》，規(guī)定在技術(shù)、難度、職責(zé)相同，而且在類似的勞動(dòng)條件下履行任務(wù)的工作崗位上從事同樣工作的，雇主必須對(duì)男女雇員按同樣工資率支付報(bào)酬；1964年通過了《民權(quán)法》，該法規(guī)定雇主不得以種族、膚色、宗教、性別或民族出身為理由，對(duì)一個(gè)申請(qǐng)工作者或一個(gè)雇員非法地予以歧視；1967年通過了《消除就業(yè)中的年齡歧視法》；1973年通過了《殘疾人康復(fù)法》，該法禁止以身體缺陷為由而拒絕雇傭殘疾人，以后又頒布了《殘疾人康復(fù)、服務(wù)和發(fā)展法》。

2．德國(guó)的就業(yè)法律制度

這里主要指原聯(lián)邦德國(guó)的就業(yè)法律制度，其最為顯著的特點(diǎn)就是制定了極其詳盡的解雇程序，并且具有獨(dú)特的就業(yè)管理體制。1951年德國(guó)頒布了有關(guān)解雇程序的聯(lián)邦法律和民法總規(guī)則，規(guī)定工人代表參與解雇決策。這些法律對(duì)正常解雇、非正常解雇、定期合同和辭退、對(duì)雇員的保護(hù)等都作了規(guī)定。受這種法律制度的保護(hù)，德國(guó)的就業(yè)一直比較穩(wěn)定。此外，德國(guó)除在勞工和社會(huì)事務(wù)部中設(shè)立有“勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、失業(yè)保險(xiǎn)及外國(guó)人就業(yè)政策局”外，還單獨(dú)設(shè)立了聯(lián)邦勞動(dòng)局。該局是按照德國(guó)《就業(yè)安置和失業(yè)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，于1927年正式設(shè)立的一個(gè)獨(dú)立的、自治性質(zhì)的就業(yè)安置和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。1969年7月1日《就業(yè)促進(jìn)法》頒布，該機(jī)構(gòu)正式定名為“聯(lián)邦勞工局”。這一機(jī)構(gòu)具體的職責(zé)包括：職業(yè)咨詢、職業(yè)培訓(xùn)和學(xué)徒培訓(xùn)的安排、職業(yè)培訓(xùn)制度完善、就業(yè)促進(jìn)和失業(yè)保險(xiǎn)等。

3．日本的就業(yè)法律制度

日本的就業(yè)法律制度的特色就是特別強(qiáng)調(diào)就業(yè)、技能的訓(xùn)練。日本從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)頒布的《技能養(yǎng)成規(guī)定》，到1987年頒布的《職業(yè)能力開發(fā)促進(jìn)法》等等，一直都對(duì)就業(yè)訓(xùn)練、人力資源開發(fā)予以特別的重視。以1969年7月18日頒布、至今已經(jīng)過多次修改的《職業(yè)訓(xùn)練法》為例，該法對(duì)職業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃、從事職業(yè)訓(xùn)練的法人、政府的責(zé)任、職業(yè)技能鑒定等職業(yè)訓(xùn)練涉及的各個(gè)方面都作了詳盡的規(guī)定。此外，日本為樹立“尊重技能”的風(fēng)氣，政府還舉辦各種有意義的活動(dòng)。

（二）建立更加靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)行積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策

建立更加靈活的勞動(dòng)力市場(chǎng)，目的是使工資更富有彈性并改善集體談判機(jī)制，以便鼓勵(lì)雇主多招工人，同時(shí)，還要盡力改進(jìn)社會(huì)保護(hù)措施，變消極的收入保障為積極的就業(yè)保障。

1．降低最低工資標(biāo)準(zhǔn)的限制

英國(guó)于1986年通過立法，允許企業(yè)在雇傭21歲以下的青年人時(shí)，不受最低工資標(biāo)準(zhǔn)的限制；隨后，法國(guó)等國(guó)也采取了類似的做法；美國(guó)則在1981至1989年間沒有調(diào)整過最低工資標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，許多國(guó)家還對(duì)企業(yè)雇傭新工人給予減免繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)惠。

2．通過修改立法改變工會(huì)發(fā)揮作用的法律環(huán)境

英國(guó)撒切爾政府規(guī)定，當(dāng)工會(huì)成員與雇主之間在工資和工作條件等方面發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，一般情況下不準(zhǔn)罷工；只有通過秘密投票、大部分工人同意后，才能進(jìn)行罷工。這種立法極大地限制了工會(huì)的行動(dòng)，削弱了工會(huì)在勞資談判中的地位。

3．用間接控制工資增長(zhǎng)的辦法取代直接干預(yù)工資的做法

為了鼓勵(lì)雇主更多地雇傭工人和促進(jìn)就業(yè)，自20世紀(jì)80年代來，許多發(fā)達(dá)國(guó)家政府紛紛放松了對(duì)工資的種種限制。例如，法國(guó)實(shí)行了工資非指數(shù)化政策；美國(guó)淡化工資指數(shù)化，鼓勵(lì)讓職工分享企業(yè)的利潤(rùn)；西班牙和荷蘭等國(guó)尋求工資談判分散化的辦法以避免集體談判工資。1988年，挪威政府同主要工會(huì)組織達(dá)成協(xié)議，工會(huì)方面同意在工資增長(zhǎng)上接受不超過5％的規(guī)定，而政府則保證將通貨膨脹率維持在規(guī)定的水平下。

4．實(shí)施積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策

為了促進(jìn)就業(yè)，西方國(guó)家在社會(huì)保障制度上也進(jìn)行了改革，強(qiáng)調(diào)保障制度對(duì)促進(jìn)就業(yè)的作用，要求各種保障津貼的提供，應(yīng)有利于鼓勵(lì)雇主提供就業(yè)機(jī)會(huì)和幫助失業(yè)者尋求生產(chǎn)性就業(yè)，即實(shí)行所謂的積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。

（三）運(yùn)用財(cái)政與貨幣政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)以促進(jìn)就業(yè)

上個(gè)世紀(jì)70年代以來，發(fā)達(dá)國(guó)家為增加就業(yè)而不斷刺激投資的做法大都給國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來了通貨膨脹的嚴(yán)重后果，新古典綜合派的膨脹性財(cái)政貨幣政策因此遭到了越來越多的指責(zé)。

（四）建立和完善公共就業(yè)服務(wù)體系

到20世紀(jì)80年代，發(fā)達(dá)國(guó)家都已建立起了遍及全國(guó)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，許多國(guó)家還建立了覆蓋全國(guó)范圍的勞工信息網(wǎng)，尋找工作的人和雇主都可以通過該計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)很方便地獲得有關(guān)勞動(dòng)力供求的信息。

西方國(guó)家的就業(yè)服務(wù)工作有如下特點(diǎn)：一是就業(yè)服務(wù)與積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)相結(jié)合，工作重點(diǎn)不再放在失業(yè)保險(xiǎn)和失業(yè)救濟(jì)上，而是強(qiáng)調(diào)職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)以及創(chuàng)造就業(yè)的功能，在許多西方國(guó)家，職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)以及失業(yè)保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)行了一體化的管理；二是就業(yè)服務(wù)信息化，各國(guó)日益重視發(fā)揮就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)搜集、分析和傳播勞動(dòng)力供求信息的職能，并在這方面投入了大量的人財(cái)物力，建立起了全國(guó)范圍的信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)；三是一般服務(wù)與特殊指導(dǎo)相結(jié)合，就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)特別側(cè)重于解決就業(yè)中的難點(diǎn)問題，如特殊地區(qū)和特殊群體的就業(yè)問題；四是解決失業(yè)的措施多樣化。

（五）積極改進(jìn)失業(yè)保障制度，促進(jìn)就業(yè)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家改革失業(yè)保障制度的重要內(nèi)容：一是從消極保障基本生活轉(zhuǎn)向促進(jìn)失業(yè)者求職。英國(guó)將失業(yè)保險(xiǎn)制度改為“求職津貼”制度，日本、加拿大改為“就業(yè)保險(xiǎn)”制度，經(jīng)合組織國(guó)家規(guī)定，失業(yè)者領(lǐng)取津貼一段時(shí)間后（青年為6個(gè)月，其他為12個(gè)月），如未能就業(yè)則必須參加培訓(xùn)才能繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)津貼。二是嚴(yán)格失業(yè)津貼給付制度。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)保險(xiǎn)制度一直存在因待遇水平過高而影響失業(yè)者就業(yè)的積極性。近年來一些國(guó)家采取了嚴(yán)格享受失業(yè)津貼的條件，如將失業(yè)原因作為決定是否能夠享受失業(yè)保險(xiǎn)的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)；規(guī)定失業(yè)者必須求職登記，接受職業(yè)指導(dǎo)和培訓(xùn)，并同就業(yè)服務(wù)顧問簽訂求職協(xié)議等，否則將停發(fā)失業(yè)保險(xiǎn)金。三是擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)適用范圍。把從事非全日制或臨時(shí)性工作，而每周工作達(dá)到規(guī)定小時(shí)數(shù)的這部分人也納入失業(yè)保險(xiǎn)范圍。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家宏觀層面失業(yè)治理經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示

眾所周知，發(fā)達(dá)國(guó)家的就業(yè)結(jié)構(gòu)雖然經(jīng)歷了以農(nóng)業(yè)就業(yè)為主向工業(yè)就業(yè)、再向服務(wù)業(yè)就業(yè)轉(zhuǎn)變的漫長(zhǎng)的變化過程，但失業(yè)的問題卻始終沒有得到徹底的解決。而且，在進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，非全日制就業(yè)和自營(yíng)就業(yè)的有增無減和不斷發(fā)展又進(jìn)一步說明，解決失業(yè)問題將會(huì)是發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)期面臨的一個(gè)重要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題。雖然如此，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家均是比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家，所以他們擁有著發(fā)達(dá)的勞動(dòng)力市場(chǎng)體系、較為完善的包括失業(yè)保障制度在內(nèi)的社會(huì)保障制度以及政府治理失業(yè)問題的成功經(jīng)驗(yàn)。

正在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的中國(guó)，一方面面臨著巨大的就業(yè)壓力，另一方面我國(guó)的勞動(dòng)力市場(chǎng)、失業(yè)保障制度還處在建立和完善的過程中，而且我國(guó)真正注意到失業(yè)問題的嚴(yán)峻性并切實(shí)將治理失業(yè)問題提高到戰(zhàn)略的高度予以重視，這還僅僅是近一、二十年的事。由于我們?nèi)狈Τ墒斓睦碚撝笇?dǎo)和治理轉(zhuǎn)型國(guó)家失業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，所以，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)理論和成功經(jīng)驗(yàn)，必然會(huì)給我們帶來很多有益的啟示。

發(fā)達(dá)國(guó)家在治理失業(yè)問題上既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。其成功的經(jīng)驗(yàn)在前面已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)的分析，即實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)在各個(gè)時(shí)期都是發(fā)達(dá)國(guó)家政府追求的主要宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo)之一，他們往往通過實(shí)施各種宏觀調(diào)控政策在刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)的同時(shí)，盡可能多地創(chuàng)造就業(yè)崗位或提供就業(yè)保障。探索發(fā)達(dá)國(guó)家在治理失業(yè)問題方面取得一定成功的根源，就在于發(fā)達(dá)國(guó)家的有相對(duì)健全的市場(chǎng)機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家在解決失業(yè)問題方面的教訓(xùn)，主要表現(xiàn)在這些國(guó)家在二戰(zhàn)之后長(zhǎng)期實(shí)行高福利政策，這一政策的實(shí)施意味著對(duì)失業(yè)者存在著特殊的保護(hù)，這使得發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障開支達(dá)到了驚人的地步，如德國(guó)的社會(huì)保障開支占GNP的33％，而法國(guó)則更高達(dá)至40％。這一沉重的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)雖然能維護(hù)較高的失業(yè)率，但同時(shí)卻降低了宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行投資和技術(shù)創(chuàng)新以增加就業(yè)的能力。

我國(guó)有必要在充分研究國(guó)情的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家在解決失業(yè)難題方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在完善各項(xiàng)與促進(jìn)就業(yè)有關(guān)的宏觀調(diào)控政策的同時(shí)，探索和推出多樣化的有利于促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)舉措和具有較強(qiáng)現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性的可操作性的具體辦法，為實(shí)現(xiàn)我國(guó)宏觀調(diào)控目標(biāo)之一的“增加就業(yè)”目標(biāo)而努力奮斗。

參考文獻(xiàn)

[1]莊啟東、李熙錚、鄭周韓：國(guó)際比較與我國(guó)對(duì)策[M]，天津，天津人民出版社，1994年5月

[2] 胡學(xué)勤、秦興方：勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]，北京，高等教育出版社，2004年9月

[3] 宋曉梧、張小建、陳宇：中國(guó)人力資源開發(fā)與管理[M]，北京，中國(guó)勞動(dòng)出版社，1997年12月

[4]逄錦聚等：跨世紀(jì)宏觀經(jīng)濟(jì)難題研究市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府調(diào)控結(jié)合的國(guó)際比較[M]，天津，天津人民出版社，2000年8月

[5] 蔡承榮：宏觀經(jīng)濟(jì)管理概論[M]，天津，天津人民出版社，2000年7月