防震減災(zāi)立法應(yīng)注意環(huán)境保護(hù)

王文霞

提要汶川“5.12”強(qiáng)烈地震讓我們更進(jìn)一步認(rèn)識了自然災(zāi)害，引發(fā)了人們對于現(xiàn)行相關(guān)法律制度的探討。本文從我國1997年《中華人民共和國防震減災(zāi)法》以及第十一屆全國人大常委會第五次會議審議后，委員長會議決定，全文公布的《中華人民共和國防震減災(zāi)法（修訂草案）》出發(fā)，探討對防震減災(zāi)立法中的環(huán)境保護(hù)問題。

關(guān)鍵詞：防震減災(zāi)；災(zāi)害預(yù)防；災(zāi)害救助；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

地球上的自然變異，包括人類活動(dòng)誘發(fā)的自然變異，無時(shí)無地不在發(fā)生，“5.12”的強(qiáng)烈地震讓我們更進(jìn)一步認(rèn)識了自然災(zāi)害。地震作為一種突發(fā)性自然災(zāi)害是消極的或破壞性的，它給人類的生產(chǎn)和生活帶來了不同程度的損害，它是人類過去、現(xiàn)在、將來所面對的最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)之一。因此，為了防震減災(zāi)，保護(hù)人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，如何完善防震減災(zāi)立法以更好地預(yù)防減輕地震災(zāi)害造成的損失，是我們經(jīng)歷這次汶川地震后需要思考的問題。

一、我國防震減災(zāi)法現(xiàn)狀

在我國1997年防震減災(zāi)法的基礎(chǔ)上通過總結(jié)防震減災(zāi)工作和現(xiàn)行防震減災(zāi)法實(shí)施經(jīng)驗(yàn)、特別是及時(shí)總結(jié)四川汶川地震抗震救災(zāi)成功經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)第十一屆全國人大常委會第五次會議審議后，委員長會議決定，全文公布的《中華人民共和國防震減災(zāi)法（修訂草案）》對現(xiàn)行防震減災(zāi)法作了全面修訂。修訂草案在現(xiàn)行防震減災(zāi)法的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對防震減災(zāi)規(guī)劃、地震監(jiān)測預(yù)報(bào)、地震災(zāi)害預(yù)防、地震應(yīng)急救援、震后恢復(fù)重建等做了修改、完善，新增了地震災(zāi)后過渡性安置和監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容。本次修改使得這樣一部防御和減輕地震災(zāi)害，保護(hù)人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要法律草案，更具科學(xué)性、完整性。但由于我國長期缺乏綜合性的災(zāi)害對策立法，該法在立法思路，地震災(zāi)害預(yù)防、地震災(zāi)害救助過程中的措施選擇與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系等內(nèi)容上的不完整性就凸顯出來，再加上其大多是原則性規(guī)定，因此就無法真正達(dá)到災(zāi)害對策的系統(tǒng)化，從而也就無法實(shí)現(xiàn)其綜合性與計(jì)劃性防災(zāi)的目的。

二、我國防震減災(zāi)法的完善

（一）防震減災(zāi)的立法應(yīng)重視環(huán)境保護(hù)。從立法思路來看，我國防震減災(zāi)法一直以預(yù)防和減輕災(zāi)害帶來的人身和財(cái)產(chǎn)損害為目的，然而對于地震災(zāi)害預(yù)防機(jī)制中的環(huán)境保護(hù)和自然災(zāi)害帶來的次生環(huán)境危險(xiǎn)一直未予重視，對于災(zāi)害發(fā)生后可能誘發(fā)的生態(tài)破壞事故、污染事故都未能從預(yù)防和治理角度作出相關(guān)的法律規(guī)定，僅以該法第21條“對地震可能引起的火災(zāi)、水災(zāi)、山體滑坡、放射性污染、疫情等次生災(zāi)害源，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的有效防范措施?！币还P帶過。由此可見，我國防震減災(zāi)立法一直以來未對地震災(zāi)害預(yù)防機(jī)制中的環(huán)境保護(hù)和自然災(zāi)害帶來的次生環(huán)境危險(xiǎn)予以重視。除此之外，地震后還會引起水體污染，及民用及軍用核設(shè)施、核原料庫、放射性廢物庫以及危險(xiǎn)廢物處理、處置庫（場）引起的核污染和固體廢棄無污染等，這些都是不容忽視的重大次生環(huán)境危險(xiǎn)。因此，我們應(yīng)該擴(kuò)展當(dāng)前的立法思路，通過法律明確具體規(guī)定地震災(zāi)害預(yù)防機(jī)制中的環(huán)境保護(hù)和預(yù)防、應(yīng)對次生環(huán)境危險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容以及災(zāi)后重建過程中的環(huán)境利用和規(guī)劃的問題，從而彌補(bǔ)之前的立法空白和取代原來的原則性規(guī)定，比如災(zāi)害預(yù)防機(jī)制中的環(huán)境影響評價(jià)，各級人民政府、環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門以及諸如化工廠、礦山等特殊主體在預(yù)防和應(yīng)對環(huán)境危險(xiǎn)的具體權(quán)利和義務(wù)等，只有對地震災(zāi)害預(yù)防機(jī)制中的環(huán)境保護(hù)和自然災(zāi)害帶來的次生環(huán)境危險(xiǎn)予以重視才能最終有效地預(yù)防和減輕地震災(zāi)害所帶來的損害。

（二）地震災(zāi)害預(yù)防應(yīng)重視環(huán)境保護(hù)

1、長效預(yù)防機(jī)制的建立。針對我國現(xiàn)行防震減災(zāi)法對于地震災(zāi)害預(yù)防中缺乏對環(huán)境保護(hù)予以重視的問題，我們認(rèn)為應(yīng)通過法律明確規(guī)定地震災(zāi)害預(yù)防中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容來建立長效預(yù)防機(jī)制從而真正預(yù)防和減輕地震災(zāi)害給人類帶來的損害最終達(dá)到防災(zāi)減災(zāi)的目的。我們認(rèn)為，對于重大建設(shè)工程和可能發(fā)生嚴(yán)重次生環(huán)境災(zāi)害的建設(shè)工程以及核電站和核設(shè)施建設(shè)工程等除了應(yīng)該進(jìn)行地震安全性評價(jià)外，為了達(dá)到長效預(yù)防，必須一方面通過環(huán)境影響評價(jià)加強(qiáng)工程建設(shè)與自然的適應(yīng)性，避免誘發(fā)重大地質(zhì)災(zāi)害。因?yàn)樵S多大型工程建筑，必然改變原有自然界的狀態(tài)，所以進(jìn)行大型工程建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意與自然條件和諧并且應(yīng)貫穿于發(fā)展規(guī)劃、具體的工程實(shí)施等各環(huán)節(jié)；另一方面通過對建設(shè)工程在緊急事故中可能引起的次生環(huán)境危險(xiǎn)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，通過對該項(xiàng)工程可能引起的次生環(huán)境災(zāi)害的預(yù)測科學(xué)決策并制定相關(guān)的預(yù)防和應(yīng)對措施，最終從源頭杜絕次生災(zāi)害的發(fā)生。因此，我國的防震減災(zāi)法應(yīng)對這一部分內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定。

2、明確防震減災(zāi)各相關(guān)主體責(zé)任。地震災(zāi)害預(yù)防中的環(huán)境保護(hù)內(nèi)容除了確立長效預(yù)防機(jī)制外，我們還應(yīng)該在防震減災(zāi)法中對于在地震災(zāi)害發(fā)生后行政管理部門及各特殊主體（比如擁有危險(xiǎn)物品的化工廠、礦山、核工廠等）的權(quán)利義務(wù)作出明確規(guī)定，才能在災(zāi)害發(fā)生后更有效地防災(zāi)減災(zāi)。

縱觀地震災(zāi)害發(fā)生頻繁的國家的有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)法律，我們認(rèn)為日本的《災(zāi)害對策基本法》值得借鑒，該部法律的一個(gè)重要特點(diǎn)即在于它明確規(guī)定了行政管理部門的防災(zāi)責(zé)任，它在規(guī)定國家、地方自治團(tuán)體、指定公共機(jī)關(guān)以及指定地方公共機(jī)關(guān)在防災(zāi)中的職責(zé)的同時(shí)，并將災(zāi)害對策區(qū)分為災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急對策及災(zāi)害復(fù)原幾個(gè)階段，并明確前述機(jī)關(guān)在各階段的責(zé)任。他不僅明確規(guī)定了行政管理部門的具體職責(zé)，同時(shí)還將每一位公民都納入到了防災(zāi)減災(zāi)的權(quán)利義務(wù)體系中來，這為防災(zāi)減災(zāi)工作提供了較好的法律保障，是值得我國學(xué)習(xí)和借鑒的重要內(nèi)容，我國防震減災(zāi)法應(yīng)將各級人民政府及相關(guān)部門等的地震災(zāi)害應(yīng)急處置過程中的職責(zé)具體化、法律化，改變已往建立“現(xiàn)場指揮部”等指揮方式，從而避免出現(xiàn)準(zhǔn)備不足、長官意志決定一切、不能顧全大局等弊端，這些需要通過加強(qiáng)立法來予以規(guī)范和完善。比如，對于環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門可明確規(guī)定其具有在地震災(zāi)害發(fā)生后對災(zāi)情進(jìn)行估計(jì)，判斷和調(diào)查義務(wù)，掌握災(zāi)情對環(huán)境的危害程度，做好水體和空氣等污染物的監(jiān)測以及危險(xiǎn)品污染物的防護(hù)等職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定違反職責(zé)的法律責(zé)任。

除了應(yīng)對各級行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利義務(wù)作出明確的規(guī)定外，對各特殊主體，比如擁有危險(xiǎn)物品的化工廠、礦山、核工廠等，以及公民的權(quán)利義務(wù)也應(yīng)予以重視，這與日本《災(zāi)害對策基本法》中將每一位社會成員都納入權(quán)利義務(wù)體系的做法同樣重要。擁有危險(xiǎn)物品的化工廠、礦山、核工廠等特殊主體對于危險(xiǎn)品和危險(xiǎn)設(shè)施本身就應(yīng)具有高于一般主體的注意義務(wù)，他們不僅應(yīng)在工程建設(shè)時(shí)作地震安全評價(jià)和環(huán)境影響評價(jià)，并且應(yīng)在建成后負(fù)有制定遭遇緊急事故（如地震等）的預(yù)防和應(yīng)對措施的義務(wù)，在災(zāi)害發(fā)生后應(yīng)對其所轄的危險(xiǎn)物品和危險(xiǎn)設(shè)施盡到特殊的注意義務(wù)，應(yīng)排除環(huán)境影響，掌握災(zāi)情對環(huán)境的危害程度，盡快使受損的設(shè)施得到恢復(fù)，以防止污染的產(chǎn)生和擴(kuò)大。盡力避免次生災(zāi)害的發(fā)生，防范各類突發(fā)環(huán)境污染事故，最大限度地減輕次生環(huán)境污染危害。

（三）地震災(zāi)害救助過程應(yīng)注意環(huán)境保護(hù)。針對我國現(xiàn)行的防震減災(zāi)法僅對震后的救災(zāi)措施做了原則性規(guī)定，而未對諸如如何進(jìn)行災(zāi)后衛(wèi)生防疫等作出具體規(guī)定的問題，我們應(yīng)該從融雪劑的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中得到解決地震災(zāi)后因衛(wèi)生防疫而大量噴灑消毒劑所可能引發(fā)的環(huán)境污染問題的答案。

我國2008年雪災(zāi)中大量使用的是以“氯鹽”為主要成分的無機(jī)融雪劑，以氯化鈉為主，它價(jià)格便宜，使用方便，但對大型公共基礎(chǔ)設(shè)施的腐蝕作用很嚴(yán)重。高濃度的鹽還可能增加水的酸性，產(chǎn)生類似酸雨的破壞影響。同樣，震災(zāi)區(qū)中使用的消毒劑根據(jù)2008年5月16日衛(wèi)生部頒發(fā)的《抗震救災(zāi)衛(wèi)生防疫工作方案》，從中我們可以看到殺蟲劑敵敵畏位居榜首，直到5月25日，國家衛(wèi)生部、環(huán)境保護(hù)部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部才聯(lián)合緊急通知四川災(zāi)區(qū)，禁止使用敵敵畏，以及國家命令禁止的666農(nóng)藥進(jìn)行殺蟲，防止對環(huán)境和水源進(jìn)行污染。不論是敵敵畏還是666都是人類健康和環(huán)境破壞的大敵，在大量使用后都會對環(huán)境造成嚴(yán)重的污染，如污染土壤和地下水等。由此可見，無論是融雪劑還是消毒劑都恰好體現(xiàn)了我國由于缺乏事前具體的法律規(guī)定而導(dǎo)致災(zāi)害救助過程中具體措施選擇的盲目性和無序性。我們應(yīng)該以史為鑒，把自然災(zāi)害救助措施的選擇與環(huán)境保護(hù)聯(lián)系起來，將其納入到法律調(diào)整的范圍中來，從而更好地起到防災(zāi)減災(zāi)的作用。

三、結(jié)語

綜上，無論是地震災(zāi)害的預(yù)防機(jī)制和地震災(zāi)害帶來的次生環(huán)境危險(xiǎn)還是地震災(zāi)害發(fā)生后行政管理部門及各特殊主體（比如擁有危險(xiǎn)物品的化工廠、礦山、核工廠等）的權(quán)利義務(wù)、地震災(zāi)害救助過程中的措施選擇以及本文未論述的災(zāi)后重建問題，都說明了我們在防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)的過程中一定要考慮環(huán)境保護(hù)的問題，這也正是現(xiàn)行《防震減災(zāi)法》亟待完善的部分，只有這樣才能真正有效長期地做好防震減災(zāi)工作，保護(hù)好人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。在我們不斷完善《防震減災(zāi)法》的同時(shí)，也要做好《防震減災(zāi)法》與相關(guān)環(huán)境立法的分工協(xié)作關(guān)系，通過完善環(huán)境保護(hù)法、污染防治法、自然資源法等相關(guān)法律中關(guān)于地震災(zāi)害所可能引發(fā)的次生環(huán)境危險(xiǎn)的規(guī)定，形成與《防震減災(zāi)法》調(diào)整范疇和功能的互補(bǔ)，最終實(shí)現(xiàn)自然災(zāi)害防御、應(yīng)對與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同發(fā)展。

（作者單位：中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

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