公共財(cái)政框架下開展財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的思考

巫繼紅　王德鈞

在公共支出管理制度中引入和突出財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，是我國(guó)財(cái)政支出管理改革和公共財(cái)政框架構(gòu)建過程中的重要內(nèi)容。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政支出管理中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，其核心是強(qiáng)調(diào)公共支出管理中的目標(biāo)與結(jié)果及其結(jié)果有效性的關(guān)系，即通過政府資金投入與辦事效果的比較，估量效果與支出的匹配性，其根本目標(biāo)是評(píng)價(jià)公共資源配置和使用的效率。因此財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，得到越來越多有識(shí)之士的推崇。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的的實(shí)施意義

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為改善公共管理水平的重要工具，具有判斷、預(yù)測(cè)、激勵(lì)、約束等多項(xiàng)功能。建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度和方法，是深化財(cái)政改革的必然，有利于進(jìn)一步完善財(cái)政資金分配的科學(xué)性，緩解財(cái)政收支矛盾。能夠通過對(duì)財(cái)政收支對(duì)比關(guān)系的深入分析，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)用結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)財(cái)政資金供給理念從供給保障向“有效供給”的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變，進(jìn)而更好地滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)力需求。

1.有利于確立以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)的財(cái)政支出取向。財(cái)政支出和管理的全過程應(yīng)該是：從預(yù)算的編制到執(zhí)行再到?jīng)Q算，到最后的追蹤問效。而我們常說的財(cái)政三步曲只是預(yù)算、執(zhí)行、決算，缺少了問效這一環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來受傳統(tǒng)管理模式的影響，財(cái)政資金管理中普遍存在著“重收入輕支出、重分配輕管理、重項(xiàng)目輕效益”的問題，存在著財(cái)政支出規(guī)模與支出效果脫節(jié)的缺陷。財(cái)政預(yù)算支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標(biāo)取向，財(cái)政的主要任務(wù)被誤解為要最大程度地滿足各部門的資金需要，各部門把大量時(shí)間和精力放在爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金上，而投資責(zé)任和支出效果卻往往無人負(fù)責(zé)，造成財(cái)政支出效率較低，導(dǎo)致行政成本加大和公共資源的浪費(fèi)。實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，將支出控制的重點(diǎn)從投入轉(zhuǎn)到了產(chǎn)出或結(jié)果，突出強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的責(zé)任和效益，要求支出機(jī)構(gòu)承擔(dān)起對(duì)于產(chǎn)出或結(jié)果的管理決策的責(zé)任，提高財(cái)政資金的使用效率。

2.突出了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政支出的約束。顧名思義，公共財(cái)政是公眾的財(cái)政，公眾有權(quán)知道財(cái)政的錢都用到哪里去了。同時(shí)，公眾不僅希望有一個(gè)廉潔的政府，更希望有一個(gè)高效的政府。高效使用納稅人的錢，是納稅人對(duì)政府的要求，也是政府自身提高執(zhí)政能力和行政管理水平的需要。通過對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，判斷錢花出去有沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，有沒有取得較好的政治效果、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，發(fā)現(xiàn)并分析資金使用上和管理上存在的問題及其形成原因，將目標(biāo)主要鎖定在提高部門的服務(wù)質(zhì)量和挖掘潛力上，有利于控制預(yù)算規(guī)模，防止預(yù)算支出膨脹。尋求以最低成本最大限度地滿足公共需要，最合理、最有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有效地提高財(cái)政管理水平，完善財(cái)政政策。

3.有利于增加財(cái)政支出的科學(xué)性和透明度，進(jìn)而逐漸推動(dòng)“績(jī)效預(yù)算”模式的建立。通過對(duì)財(cái)政資金投入情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，把評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)，從資金分配源頭上予以規(guī)范，進(jìn)一步管理好財(cái)政資金支出的閘門，體現(xiàn)了以結(jié)果為中心的理財(cái)思想。在政府與財(cái)政的關(guān)系上，財(cái)政不再是過去那種被動(dòng)的出納機(jī)構(gòu)，而真正成為“政府的理財(cái)者”。這對(duì)那些“只想要錢，不想辦事”的機(jī)關(guān)肯定是有壓力的，至少他們先得想想要辦成哪些事，然后才去要錢。部門單位向財(cái)政申請(qǐng)款，不能再像以前那樣，報(bào)一個(gè)文件說要多少錢就行，而是從一開始就要把資金的績(jī)效目標(biāo)以及評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)績(jī)效與預(yù)算的匹配，徹底改變預(yù)算單位申請(qǐng)預(yù)算隨意要價(jià)的做法，硬化預(yù)算的約束。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作面臨的難點(diǎn)分析

目前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作雖然已有初步的基礎(chǔ)，但由于起步較晚，仍然處于理論準(zhǔn)備和試點(diǎn)摸索階段，全面建立和完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度并使評(píng)價(jià)結(jié)果具有科學(xué)性和合理的鑒證性還需要經(jīng)歷較為漫長(zhǎng)的過程。

1.發(fā)展和建立一套成熟而且運(yùn)行成本比較低的績(jī)效測(cè)評(píng)體系，需要較長(zhǎng)過程?？?jī)效評(píng)價(jià)的核心是建立起一套完整的能夠反映政府公共活動(dòng)效能的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)量方法，使項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)能夠量化、具體化，為評(píng)價(jià)各項(xiàng)目的績(jī)效提供技術(shù)支持。由于財(cái)政支出范圍廣泛，具有不同層次、不同領(lǐng)域、不同支出性質(zhì)評(píng)價(jià)的復(fù)雜性。如何采取一種比較準(zhǔn)確的辦法，來對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行衡量，是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中的核心問題和主要難點(diǎn)。制定一套科學(xué)完整的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采集編制一套系統(tǒng)和公正合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值，熟練掌握和應(yīng)用評(píng)價(jià)方法，優(yōu)化評(píng)價(jià)手段等都還需要一個(gè)過程。

2.全社會(huì)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的認(rèn)識(shí)還有一個(gè)過程，缺乏支持財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的氛圍。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作剛剛起步，目前還沒有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作相關(guān)的法律和制度，工作缺乏硬約束。也沒有法律法規(guī)明確財(cái)政部門就是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的執(zhí)行主體，工作起來難免出現(xiàn)個(gè)別部門、單位不積極主動(dòng)配合的現(xiàn)象。同時(shí)傳統(tǒng)的、固有的觀念給績(jī)效評(píng)價(jià)工作帶來相當(dāng)大的阻力。長(zhǎng)期以來人們認(rèn)為財(cái)政資金是“唐僧肉”，不吃白不吃。績(jī)效評(píng)價(jià)工作對(duì)人們固有的思想觀念帶來了巨大的沖擊，要打破長(zhǎng)期形成的管理方式，其難度可想而知。在目前考核機(jī)制下，單位領(lǐng)導(dǎo)最看重的是其在任職期間的發(fā)展業(yè)績(jī)，最重視的是“爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投資、爭(zhēng)規(guī)?！钡取巴庋訑U(kuò)大再生產(chǎn)”方式以求得發(fā)展效應(yīng)，即期望的是眼前或很快能看得到的成績(jī)?？?jī)效評(píng)價(jià)在推動(dòng)發(fā)展效應(yīng)方面更是一種“內(nèi)含擴(kuò)大再生產(chǎn)”方式，而且績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)過去已支出的、現(xiàn)在正在支出的和將來要支出的財(cái)政資金或項(xiàng)目的有效性進(jìn)行更深層次的監(jiān)督，這些矛盾將或多或少限制財(cái)政部門績(jī)效評(píng)價(jià)的開展。此外財(cái)政支出涉及到各個(gè)層面，牽涉到部門、單位甚至是個(gè)人的利益，財(cái)政支出本身錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，也增加了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的難度，這在很大程度上削弱了財(cái)政資金使用部門、單位和項(xiàng)目追求較好支出的動(dòng)力。

三、對(duì)開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

要著力培育支持財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度環(huán)境，不斷建立和完善實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)所需要的各種基礎(chǔ)條件，采取定性與定量相結(jié)合的方法，從多角度看待財(cái)政支出的績(jī)效問題，從而逐步有效地推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的廣度和深度。

1.強(qiáng)化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)宣傳力度，樹立績(jī)效評(píng)價(jià)理念。只有破除傳統(tǒng)觀念束縛，才能從根本上提高對(duì)公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度。一是財(cái)政部門必須積極采取措施，開展對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作重要性的宣傳。通過重要工作會(huì)議加以強(qiáng)調(diào)、通過媒體宣傳等多種形式，讓公共資金績(jī)效評(píng)價(jià)理念深入人心。要運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)成果，積極爭(zhēng)取各部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重視。二是制定并完善相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立領(lǐng)導(dǎo)任用及提拔與財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤的考核機(jī)制，扭轉(zhuǎn)以往注重短期內(nèi)“短、平、快”政績(jī)的做法。

2.充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，努力營(yíng)造支持財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的氛圍。對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行追蹤問效，不僅僅是財(cái)政部門的事情，也是資金使用單位和財(cái)政部門的共同責(zé)任。財(cái)政部門應(yīng)注意調(diào)動(dòng)各方面的積極性，善于利用各方面的力量，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，注意聽取意見，做好解釋、說明工作，達(dá)到相互理解、配合和支持，形成共識(shí)，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展。

3.設(shè)立專門的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)，作為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)行主體。通過成立有權(quán)威性的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的制度建設(shè)和具體評(píng)價(jià)工作的組織落實(shí)，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展提供制度保障。本著“先易后難、先簡(jiǎn)后繁”的原則，選擇部分財(cái)政支出項(xiàng)目，開展試點(diǎn)工作?，F(xiàn)階段財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施范圍主要是重大項(xiàng)目建設(shè)資金、大宗申請(qǐng)款及教育、水利、社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)等財(cái)政支出。逐步有序擴(kuò)展績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施范圍和完善組織管理程序，收集評(píng)價(jià)衡量體系中所需的基礎(chǔ)信息，建立和完善滿足不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面的指標(biāo)體系，保障財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀公正性。

4.增加評(píng)價(jià)結(jié)果的約束力，確立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性。逐步探索績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果公示制度，根據(jù)財(cái)政支出評(píng)價(jià)結(jié)果分析診斷單位和部門的主要政績(jī)水平，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用機(jī)制?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果既作為部門單位后續(xù)撥款的重要依據(jù)，倘若一個(gè)部門經(jīng)過考核，存在績(jī)效或與經(jīng)費(fèi)不配比，將成為預(yù)算主管部門削減預(yù)算的重要依據(jù)。同時(shí)也作為該單位目標(biāo)管理考核的重要內(nèi)容，甚至可以作為干部任用的重要參考。

5.逐步推動(dòng)“績(jī)效預(yù)算”模式的建立?？?jī)效預(yù)算是指根據(jù)確定的績(jī)效目標(biāo)和成本，計(jì)算確定部門或單位使用財(cái)政資金的額度或計(jì)劃，它是財(cái)政績(jī)效管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和基本方式。建立績(jī)效預(yù)算管理的約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，能夠切實(shí)提高政府的管理效能和財(cái)政資金的有效性。其最終目的是將績(jī)效評(píng)價(jià)與預(yù)算編制和預(yù)算管理緊密結(jié)合起來，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財(cái)政資金分配和管理體系，形成效率與支出相匹配的財(cái)政資金供給制度。因此，應(yīng)在繼續(xù)推進(jìn)部門預(yù)算改革的基礎(chǔ)上，初步建立起完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，并嘗試將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門預(yù)算編制相結(jié)合，逐步將績(jī)效預(yù)算的理念引入到財(cái)政支出管理中，使預(yù)算管理模式從投入控制預(yù)算轉(zhuǎn)到效果導(dǎo)向預(yù)算，提升財(cái)政效率。

（作者單位：通州市財(cái)政局、通州市會(huì)計(jì)核算中心）