經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下的官僚制理論解析

蔡　嵐

摘要：從經(jīng)濟(jì)學(xué)的途徑剖析官僚制可以進(jìn)一步透視官僚組織的運(yùn)行機(jī)理。官僚組織的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展、控制、僵化、變革和消亡在經(jīng)濟(jì)學(xué)的視域下有著合乎理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的運(yùn)行邏輯，官僚的動(dòng)機(jī)、目標(biāo)、行為、信息溝通也遵循著追求最大化收益的經(jīng)濟(jì)理性。官僚制研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑啟示了對官僚制的認(rèn)識(shí)需進(jìn)一步改進(jìn)行為假設(shè)和注重激勵(lì)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)學(xué)；官僚制；理論

中圖分類號(hào)：F0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ

馬克斯·韋伯提出的官僚制的理想形態(tài)是一個(gè)目標(biāo)明確、分工專業(yè)、指揮統(tǒng)一、層級節(jié)制、幅度適中、權(quán)責(zé)相稱、協(xié)調(diào)一致、法規(guī)完備、高效合理的組織體系，與早期行政模式相比具有不可比擬的進(jìn)步性，早期行政常常是專制的，而以韋伯的原則為基礎(chǔ)的非人格化的制度可以完全削除專制——至少在理想情況下如此。[1]但是隨著人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡，依據(jù)韋伯官僚制構(gòu)建起來的傳統(tǒng)公共行政組織因其制造惰性、缺乏進(jìn)取精神、官僚作風(fēng)、中庸和無效率而遭到批判。特別是20世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家普遍步入后工業(yè)社會(huì)，面對科學(xué)技術(shù)發(fā)展變化、全球化和國際競爭加劇，西方各國政府部門遭遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，市場化模式順理成章地走上了公共行政的前臺(tái)，官僚制首當(dāng)其沖地成為新公共管理運(yùn)動(dòng)抨擊的核心。

一、官僚制研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑

在眾多對官僚制的批評和挑戰(zhàn)中，絕大部分研究主要集中在社會(huì)學(xué)以及政治學(xué)領(lǐng)域，鮮有將其納入經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架， 深入官僚制內(nèi)部對官僚組織和官僚行為進(jìn)行全面分析的， 正如尼斯坎南所言：“戴維·席爾斯編輯的《國際社會(huì)科學(xué)百科全書》中‘官僚制詞條說明了關(guān)于這個(gè)主題的社會(huì)學(xué)家研究范圍?！蠹s2/3的參考書是社會(huì)學(xué)家寫的，1/3是政治學(xué)家寫的，沒有引用一項(xiàng)對于官僚制的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。”[2]社會(huì)學(xué)和政治學(xué)的研究角度因其能提供最基礎(chǔ)的框架體系而具有研究的合理性和可能性，但官僚制同時(shí)也是一種組織結(jié)構(gòu)與制度安排，在組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)與組織目標(biāo)之間客觀存在著矛盾與沖突。因此，無論是官僚組織本身還是其中的官僚都不僅僅有著社會(huì)學(xué)意義上的“社會(huì)角色”，其同時(shí)也具備經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中的“利益最大化者”角色，具備使用經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑分析的基礎(chǔ)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑對官僚制的研究開始于20世紀(jì)50年代末期，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家和官僚制理論家唐斯是最早也是最具影響力的利用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來分析官僚制的公共選擇理論家之一。其初版于1957年的《民主的經(jīng)濟(jì)理論》假定，政治當(dāng)事人包括選民、政黨與政府，也像經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人如消費(fèi)者和生產(chǎn)者一樣，服從基本的理性人假設(shè)，即他們總是在給定的制度和非制度的約束下，最大限度地追求自己的私利。在這一基本的理性人假設(shè)下，理性的政治當(dāng)事人會(huì)怎樣行為，以及這些行為會(huì)產(chǎn)生什么后果等問題得到重點(diǎn)探討。其中，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“理性人”假定首次被引入政府行為的實(shí)證分析，代表了將現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)分析方法——一般均衡方法論應(yīng)用于政治科學(xué)的第一次系統(tǒng)的嘗試，也正是在此研究的基礎(chǔ)上，布坎南、塔洛克用統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法架通了傳統(tǒng)的被隔離的經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的橋梁。

繼經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)首次被引入到用于實(shí)證分析政黨、政府與選民的最優(yōu)化行為之后，經(jīng)濟(jì)學(xué)工具于1966年再次被運(yùn)用于剖析官僚組織和官僚動(dòng)機(jī)以預(yù)測官僚行為?！豆倭胖苾?nèi)幕》通過對官僚組織和官僚行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析匯集成公共選擇的官僚制經(jīng)濟(jì)理論。官僚制經(jīng)濟(jì)理論的基本內(nèi)核是：政府的任何政策行為，不管是最大化全社會(huì)的福利或僅僅為某一部分社會(huì)成員謀福利，都取決于將政府成員的自利及與這種自利相聯(lián)系的制度安排。因此，官僚制經(jīng)濟(jì)理論主張，對政府行為的經(jīng)濟(jì)分析，必須置于一個(gè)特定的政治制度中，而且經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析必須與政治學(xué)的分析結(jié)合起來。

二、經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下官僚組織的運(yùn)作機(jī)制

1. 官僚組織的創(chuàng)設(shè)和發(fā)展。官僚制經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，官僚組織的發(fā)展遵循著某種規(guī)律。一般而言，新官僚組織為了生存下去， 必須能夠不斷地向那些能夠影響其有效資源的團(tuán)體展現(xiàn)其所提供服務(wù)的價(jià)值。因此，新生官僚組織創(chuàng)設(shè)伊始，與達(dá)到其生存基準(zhǔn)之間存在一個(gè)特定的時(shí)間間隔。通常新官僚組織在其規(guī)模和職能的相對社會(huì)地位快速發(fā)展一段時(shí)間后達(dá)到這個(gè)基準(zhǔn)。在其發(fā)展過程中存在加速效應(yīng)，因?yàn)槿魏握w快速成長的組織因能產(chǎn)生更多的晉升機(jī)會(huì)而吸引權(quán)力攀登者。當(dāng)新生官僚組織發(fā)展到一定階段之后就會(huì)因社會(huì)職能的相對重要性降低而減速發(fā)展。當(dāng)官僚組織在快速發(fā)展后，總體規(guī)模在一定時(shí)期內(nèi)依然相對穩(wěn)定，那么它的組織成員的平均年齡將隨著官僚組織的發(fā)展而上升，于是產(chǎn)生官僚組織的漸進(jìn)保守主義定律[3]21，即一個(gè)官僚組織變得越成熟，它就越不可能死亡，因?yàn)樗念I(lǐng)導(dǎo)人會(huì)改變組織的主要目的。這也是官僚組織在其組織職能消失后仍然能夠存在的主要原因。

2. 官僚組織的控制。由于個(gè)體官員有不同的目標(biāo)，且每個(gè)官員在把來自上級的命令向下傳達(dá)的時(shí)候都具有自由裁量權(quán)，所以上司頭腦中的意圖不可能精確地貫徹到下層官員的命令中，這種權(quán)威不斷流失的累積使得大型多層次官僚組織中有很大部分執(zhí)行行動(dòng)是與官僚組織的目標(biāo)完全不相關(guān)。官僚組織內(nèi)部控制存在著三大定律，其一為不完全控制定律[3]151，即在監(jiān)控他人行為時(shí)，任何個(gè)人都必然只有有限的控制范圍，因而控制大型組織要求延伸的、多層次的層級結(jié)構(gòu)。但在溝通流向運(yùn)動(dòng)的每個(gè)階段上，官員都會(huì)過濾向上傳遞的信息從而維護(hù)自我利益；其二為控制遞減規(guī)律，組織規(guī)模越大，頂層官員對組織行為的控制力就越弱；其三為協(xié)調(diào)遞減規(guī)律。在等級結(jié)構(gòu)的機(jī)構(gòu)中，個(gè)體官員或整個(gè)部門之間的沖突不能得到和平的解決，而是沿著命令鏈向上推進(jìn)，經(jīng)由某個(gè)權(quán)威行動(dòng)者的仲裁來解決。因?yàn)榭刂齐S著規(guī)模的增加而減少，所以這些想法就意味著“組織變得越大，就越難協(xié)調(diào)諸多的行為”。為了克服上述困難，官僚組織中的控制手段主要有：發(fā)布的命令盡可能減少模糊性，實(shí)現(xiàn)最大限度的明確和具體；創(chuàng)造用以發(fā)現(xiàn)下屬實(shí)時(shí)行動(dòng)的必要信息；挑選所有行動(dòng)中的小部分進(jìn)行審查；運(yùn)用反信息扭曲機(jī)制以獲得遵從；設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)；設(shè)置參謀部門來協(xié)助控制一線職員；以及任人唯親等控制手段。

3. 官僚組織的僵化和變革。組織僵化的產(chǎn)生是因?yàn)闉樵鰪?qiáng)對組織的控制而設(shè)立的獨(dú)立監(jiān)控機(jī)構(gòu)往往會(huì)加重執(zhí)行部門的僵化程度、日益加深的專業(yè)分工增加了協(xié)調(diào)的難度、決策權(quán)的升級使得低層官員與他們的決策獲得最終批準(zhǔn)的層級距離增大。由于上述趨勢的影響，組織的執(zhí)行行為逐漸僵化，但是官僚組織很少完全僵化。組織績效差距的產(chǎn)生是因?yàn)閮?nèi)部人員調(diào)整、內(nèi)部技術(shù)變革、外部變化以及對官僚組織履行職能的反應(yīng)等，當(dāng)官員受到的影響越大，其拒絕重大變革的意愿會(huì)越強(qiáng)；自利的官員反對任何會(huì)導(dǎo)致純粹削弱他們自身價(jià)值的變革；而希望把工作做好、渴望擴(kuò)張、自我防衛(wèi)等則是推動(dòng)組織走向變革的主要?jiǎng)恿?。這些內(nèi)在動(dòng)機(jī)的差異會(huì)導(dǎo)致官僚組織針對績效差距采取不同的行動(dòng)方案。

4. 官僚組織的消亡。官僚組織的消亡進(jìn)度是緩慢的，其原因在于不論是在市場經(jīng)濟(jì)的民主社會(huì)中還是在非民主社會(huì)中，一些關(guān)鍵的社會(huì)職責(zé)如巨大的外部收益或成本、不可分割性收益、收入的再分配、壟斷的管制、保護(hù)無知或弱勢消費(fèi)者、市場經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性與缺陷等必須由非市場導(dǎo)向的組織來執(zhí)行。對官僚組織效率的討論通常有兩個(gè)截然相反的觀點(diǎn)，其一是以馬克斯.韋伯為代表的認(rèn)為官僚組織非常有效率的觀點(diǎn)，另一個(gè)極端的觀點(diǎn)批評官僚組織的總體無效率。之所以對官僚組織有著如此看似矛盾的觀點(diǎn)，是因?yàn)檫@兩種觀點(diǎn)都建立在將官僚組織與兩個(gè)不同的替代物相比較之上，贊揚(yáng)官僚組織有效率的觀點(diǎn)是將其與魅力型組織與傳統(tǒng)型組織相比， 持批評意見的則是將其與現(xiàn)代自由市場組織相比，特別是營利性公司。因此，對官僚組織進(jìn)行贊揚(yáng)或譴責(zé)都必須建立在具體論證的基礎(chǔ)之上。

三、經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下的官僚行為

1. 官僚的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)。盡管官僚組織各不相同，但官僚都處于一種由上級、同級和下級所組成的組織網(wǎng)絡(luò)中，他除了必須處理好這三者的關(guān)系外，還需要協(xié)調(diào)與不同部門經(jīng)常來往的人員的關(guān)系。因?yàn)楣倭沤M織的產(chǎn)出無法直接衡量，官員的功績很大程度取決于他的直接上級對他工作的評價(jià)，所以保持良好的上下級關(guān)系非常重要，在這種情況下，官員都會(huì)致力于發(fā)展這種與上級的良好關(guān)系。官員的一般動(dòng)機(jī)包括五個(gè)純個(gè)人動(dòng)機(jī)即權(quán)力、金錢收入、聲望、便利、安全，以及四個(gè)混合動(dòng)機(jī)即忠誠、精通工作的自豪感、為公共利益服務(wù)的愿望和對特定行動(dòng)計(jì)劃的承諾。

2. 官僚的行為類型。按照官員的目的和動(dòng)機(jī)，官員可以分為兩個(gè)大類五種類型，即完全自私的官員包括權(quán)力攀登者、保守者和混合動(dòng)機(jī)的官員包括狂熱者、倡導(dǎo)者、政治家。權(quán)力攀登者希望通過晉升、擴(kuò)張、跳槽來實(shí)現(xiàn)權(quán)力、收入和威望最大化；保守者則把便利和安全最大化，設(shè)法保持目前已擁有的利益，幾乎抵制所有激進(jìn)的組織變革；狂熱者與攀升者一樣，樂于擁護(hù)激進(jìn)的變革，常以貌似尋求公共利益的方式行事，實(shí)質(zhì)是源于他們對權(quán)力的追求；倡導(dǎo)者有著更一般、更理想化的傾向，力圖使個(gè)人福利與組織福利相一致。對于外部世界，他們是積極尋求更廣泛的角色和更多資源的組織同黨。他們有進(jìn)取心，對其認(rèn)為適宜其組織的任何事物鍥而不舍。由于各種因素，官員常傾向于采取倡導(dǎo)者行為，他們尋求權(quán)力就是為了實(shí)現(xiàn)共同福利，有大局觀但不喜歡沖突，樂于通過一種基于其廣泛忠誠的妥協(xié)來調(diào)和不同觀點(diǎn)的沖突。

3. 官僚的信息溝通。大型組織的固有本性妨礙了組織的有效協(xié)調(diào)和溝通，而等級結(jié)構(gòu)又非常需要溝通。官僚組織中的信息溝通網(wǎng)絡(luò)可分為三種類型，即用來傳遞官僚組織明確認(rèn)定為官方消息的正式信息溝通；專門傳遞那些在非正式權(quán)力結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的信息的半正式信息溝通；以及官員以個(gè)人身份傳遞傳聞的個(gè)人信息溝通。根據(jù)塔洛克的觀點(diǎn)，在信息的垂直流動(dòng)中，每個(gè)信息的平均歪曲程度，要比水平傳播中的歪曲程度大得多。[3]124因此，官僚常常會(huì)采取一些行為來降低信息歪曲程度，如使用官僚組織外部的信息資源、在一個(gè)部門內(nèi)設(shè)置重疊的職責(zé)、在不同部門之間設(shè)置重疊職責(zé)等多種方法進(jìn)行信息備份，使用反偏見機(jī)制，維持扁平型組織或通過迂回機(jī)制來減少信息中間傳遞環(huán)節(jié)等。

4. 官僚的局限性。官員投入決策的時(shí)間有限，進(jìn)行決策權(quán)衡時(shí)所使用的信息有限，獲得更多信息的成本高昂導(dǎo)致的信息量的有限，以及每個(gè)官員各自的職能使得他們都只注意自己關(guān)心的部分，很多重要信息尤其是關(guān)于未來事件的動(dòng)態(tài)的信息的缺乏，以致決策的制定面臨著不可避免的不確定性。官僚組織中的每一個(gè)官員都有一套關(guān)于他自己利益的特殊目標(biāo)。每一個(gè)成員的目標(biāo)都與其他人的目標(biāo)至少有某種程度上的不同，這使得官僚中常常有“偏見”，這里的“偏見”沒有任何不道德的含義。官員中有四種共同的偏見[3]77：每個(gè)官員向上層傳遞的信息都傾向于扭曲信息的真實(shí)度，即都會(huì)夸大對自己有利的信息，盡量減少或隱藏對自己有害的信息；每個(gè)官員都對特定的政策和行動(dòng)抱有偏見，即使他職責(zé)要求他執(zhí)行這些政策或行動(dòng)，他仍舊會(huì)努力推行那些于己有利的政策或行動(dòng)，反對或不履行損害自己利益的政策或行動(dòng)；每個(gè)官員在他遵守上級指示時(shí)都會(huì)有不同程度的改變，遵守程度取決于這些指示是否有利于自身利益；在執(zhí)行組織職能的過程中，官員在尋找增強(qiáng)責(zé)任和接受有風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)方面存在很大差異，這主要取決于是否有助于其實(shí)現(xiàn)其自身的特定目標(biāo)。

四、理論比較與啟示

官僚制理論自提出后就一直是公共行政研究的熱點(diǎn)問題。相比于同類別對官僚組織和官僚行為進(jìn)行分析的研究，經(jīng)濟(jì)學(xué)視域下的官僚制理論有著獨(dú)特的視角和貢獻(xiàn)。

1. 相比于尼斯坎南的預(yù)算最大化模型，唐斯的官僚經(jīng)濟(jì)理論更加注重尋找官僚組織和官僚個(gè)體的內(nèi)在行為動(dòng)機(jī)。雖然都是用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法分析官僚組織，但二者的關(guān)注點(diǎn)不同，尼斯坎南以經(jīng)濟(jì)學(xué)上的效率為核心關(guān)注點(diǎn)，以公共預(yù)算和公共服務(wù)供給關(guān)系為邏輯起點(diǎn)，通過分析官僚機(jī)構(gòu)供給理論的關(guān)鍵因素、比較各種公共服務(wù)供給模型，力圖闡述公共服務(wù)供給存在的困境，并提出若干解決官僚制公共服務(wù)供給問題的方案與建議，而唐斯的官僚經(jīng)濟(jì)理論重在分析官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行為，尋找官僚組織和官僚個(gè)體的內(nèi)在行為動(dòng)機(jī)，發(fā)展了官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理過程的整體理論。

2. 相比于韋伯的純粹理性官僚制，唐斯的官僚經(jīng)濟(jì)理論更加注重對現(xiàn)實(shí)的解釋。韋伯提出官僚組織理論以來，因其官僚非人格化假設(shè)與現(xiàn)實(shí)脫離較遠(yuǎn)，一直被視為一種僵化教條而受到理論及實(shí)踐界的批評。而采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法對官員及官僚組織的行為進(jìn)行深刻分析，契合了人們對官僚制的觀察和了解，很快得到了人們的認(rèn)同。而且經(jīng)濟(jì)學(xué)視域的解析并沒有停留在對官僚組織運(yùn)行的淺表現(xiàn)象的觀察上，而是深入官僚制內(nèi)部，通過分析官員行為及動(dòng)機(jī)，尋找一些看似不合理現(xiàn)象的內(nèi)在原因。如分析多余行為、任人唯親、官僚組織中的個(gè)人忠誠等等，為我們從理論上理解官僚組織的行為方式提供了全新的路徑，并且這其中還暗含著解決問題的出路。與傳統(tǒng)行政學(xué)致力于改革完善政府本身不同，這種以經(jīng)濟(jì)學(xué)的方式透視官僚制所關(guān)注的中心是政府與社會(huì)的關(guān)系,認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”。既然政府內(nèi)部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭，從而使公眾得到自由選擇的機(jī)會(huì)。

3. 經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析啟示著我們對官僚制的研究需進(jìn)一步改進(jìn)行為假設(shè)。早期官僚制理論中的官僚非人格化假設(shè)與現(xiàn)實(shí)脫離較遠(yuǎn)，使得官僚制研究的理論和實(shí)際相脫節(jié)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析中我們得知無論是管理組織本身還是其中的官僚個(gè)體，都有著不可避免的自身利益追求，完全忽視這種客觀存在的行為動(dòng)機(jī)是無法對官僚制做出合乎實(shí)際的認(rèn)識(shí)和分析。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的逐漸接近現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，即官僚有著個(gè)人的利益，官僚的效用由包括經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)聲望等因素在內(nèi)所決定，我們可以更深層次的認(rèn)識(shí)到，追求預(yù)算最大化的官僚會(huì)根據(jù)其效用函數(shù)，有篩選的進(jìn)行公共品的供給，通過使各種公共品供給中自身效用的邊際替代率相等從而最大化其效用，這種假設(shè)更接近于官僚組織中行為人的行為特征，也可以進(jìn)一步解釋有效公共品供給不足的問題。

4. 經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的分析啟示我們對官僚制的研究需更加注重激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來剖析官員的動(dòng)機(jī)和目標(biāo)、局限和偏見、心理和行為可以更為深刻的揭示官僚組織中行為運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理，官僚組織的有效運(yùn)作必須考慮組織中官僚的個(gè)體激勵(lì)問題。在我國，長期以來，政府體系內(nèi)的人員都被假定為只有著單一的政治追求的公仆，因此正統(tǒng)行政學(xué)研究中，大多直接針對政府組織及其環(huán)境進(jìn)行研究，而忽略了對人的行為和心理的研究。而現(xiàn)實(shí)官僚組織中又大量存在著能激勵(lì)官僚追求效益最大化的種種激勵(lì)機(jī)制。因此，對官僚組織的研究，應(yīng)進(jìn)一步考慮如何把激勵(lì)官僚追求個(gè)體效益最大化的因素和激勵(lì)官僚追求公共利益效益最大化的因素有效整合起來， 使官僚個(gè)體和組織的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)一致，如何激勵(lì)、協(xié)調(diào)與促進(jìn)這種復(fù)雜關(guān)系，并由此使得官僚制的研究動(dòng)態(tài)化以反映公共管理變革的真實(shí)情況。

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(責(zé)任編輯 吳曉妹)