改革開放以來(lái)黨的制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)

謝忠平

摘 要：注重制度建設(shè)是新時(shí)期黨的建設(shè)理論的一個(gè)鮮明特征。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨在把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)始終的實(shí)踐中，堅(jiān)持把制度建設(shè)放在更加重要的位置，把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持黨規(guī)黨法與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)，根本制度與具體制度相配套，立足現(xiàn)實(shí)與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相統(tǒng)一，堅(jiān)持制定與執(zhí)行并重，積累了加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：改革開放；黨的制度建設(shè)；基本經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2009）01-0015-04

改革開放以來(lái)，我們黨的建設(shè)取得了巨大進(jìn)步，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。作為黨的建設(shè)的一個(gè)重要方面，黨的制度建設(shè)的進(jìn)步尤為明顯，積累的經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。在紀(jì)念改革開放30周年之際，回顧和總結(jié)黨的制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于新的歷史起點(diǎn)上全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程，開創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面，具有重要意義。

一、堅(jiān)持把制度建設(shè)放在更加重要的位置

中國(guó)共產(chǎn)黨始終注重制度建設(shè)。不論是在民主革命時(shí)期，還是在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我們黨都把制度建設(shè)放在重要位置。改革開放以來(lái)，我們黨對(duì)制度建設(shè)在黨的建設(shè)中的地位和作用有了更加清醒和深刻的認(rèn)識(shí)。

我國(guó)自改革開放后進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。為適應(yīng)形勢(shì)，黨的建設(shè)必須探索一條不同于過(guò)去的新途徑?，F(xiàn)代化建設(shè)以及黨和國(guó)家的民主政治建設(shè)是一個(gè)有序的過(guò)程，需要按照一定程序進(jìn)行；黨要成為一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的馬克思主義政黨，成為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這是一個(gè)具有長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性的目標(biāo)，僅靠一般的政治號(hào)召和搞運(yùn)動(dòng)的方式是不能解決問(wèn)題的，必須通過(guò)一系列制度來(lái)保證。通過(guò)加強(qiáng)制度建設(shè)，可以為黨提供一個(gè)穩(wěn)定的、規(guī)范化的活動(dòng)方式和工作方式。黨的制度由黨的權(quán)威機(jī)關(guān)制定，是黨的整體意志的體現(xiàn)，同人的思想具有主觀隨意性相比，它可以使黨的正確的路線、方針、政策不因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。只有解決了制度問(wèn)題，才能切實(shí)保持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，避免類似“文化大革命”那樣的錯(cuò)誤。

黨的十一屆三中全會(huì)后，我們黨更加充分地認(rèn)識(shí)到了制度建設(shè)的重要性，認(rèn)為加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，搞好黨的建設(shè)，必須改革和完善黨的各項(xiàng)制度。這一結(jié)論，是黨經(jīng)過(guò)幾十年的探索，付出高昂的代價(jià)之后得來(lái)的，是黨的自身建設(shè)規(guī)律的客觀反映。鄧小平指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”^{［1］（P333）}?！爸贫仁菦Q定因素”^{［1］（P308）}。鄧小平這些經(jīng)典論述，深刻揭示了制度建設(shè)在執(zhí)政黨自身建設(shè)中的地位和作用，也指出了一條新時(shí)期走制度建黨的新路子。

二、堅(jiān)持把制度建設(shè)同其他建設(shè)結(jié)合起來(lái)

黨的建設(shè)是一個(gè)全面的系統(tǒng)工程，任何一個(gè)方面都不可偏廢，黨的制度建設(shè)是其中的重要組成部分。黨的制度建設(shè)是黨的其他方面建設(shè)的依托和保證，而黨的其他方面的建設(shè)是黨的制度建設(shè)的前提和靈魂。離開黨的思想、組織、政治、作風(fēng)、先進(jìn)性與執(zhí)政能力等，黨的制度也成了一個(gè)空架子，失去了方向和精神指導(dǎo)。因此，必須把黨的制度建設(shè)同黨的思想建設(shè)、政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、先進(jìn)性建設(shè)與執(zhí)政能力建設(shè)等結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)一于黨的整體建設(shè)，這是我們黨改革開放以來(lái)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)最重要、最根本的一條經(jīng)驗(yàn)。比如，在制度建設(shè)與思想教育方面，制度約束和思想教育是相輔相成的，我們不應(yīng)該把它們割裂開來(lái)。離開廣大黨員高度的覺悟和自覺性，黨的制度建設(shè)就失去了基礎(chǔ)，就談不上建立健全黨的制度。但是，正如鄧小平所說(shuō)，“制度問(wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了”^{［1］（P328）}。與此相應(yīng)，思想建設(shè)的鞏固和深入，也有賴于黨的制度建設(shè)來(lái)保證。比如，為了保障思想建設(shè)經(jīng)常、持久并取得預(yù)期效果，我們建立健全了黨委中心組學(xué)習(xí)制度、領(lǐng)導(dǎo)干部在職自學(xué)制度和干部理論學(xué)習(xí)考核制度。再如，建立高素質(zhì)的黨員干部隊(duì)伍是黨的組織建設(shè)的重中之重，為此，我們建立了一些相關(guān)的干部人事制度，2002年7月，中央頒布實(shí)施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，通過(guò)規(guī)范民主推薦、考察、醞釀提名，推進(jìn)了干部選拔工作的科學(xué)化、民主化和制度化。又如，為了提高黨的執(zhí)政能力，相應(yīng)地建立健全了黨委議事決策制度、建立社情民意反映制度、建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)公示制度和社會(huì)聽證制度、專家咨詢制度、決策論證制和責(zé)任制等制度，從而推進(jìn)了決策的科學(xué)化和民主化。

當(dāng)然，制度本身不是目的而是手段，是為了規(guī)范黨內(nèi)政治生活，是為黨的組織、作風(fēng)、思想提供規(guī)范有序的機(jī)制和體制。同時(shí)，制度的貫徹執(zhí)行也需要加強(qiáng)黨的思想、組織、作風(fēng)等其他方面的建設(shè)，增強(qiáng)全黨貫徹黨內(nèi)制度的自覺性和堅(jiān)定性，增加制度的執(zhí)行力。因此，要把制度建設(shè)同其他方面的建設(shè)統(tǒng)一起來(lái)，從整體上共同推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。

三、堅(jiān)持黨規(guī)黨法與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)

我們黨在國(guó)家和社會(huì)的各級(jí)組織中的核心地位，決定著黨的制度好壞直接影響到國(guó)家的法制建設(shè)。黨規(guī)黨法是否健全，是否得到遵守和執(zhí)行，對(duì)于國(guó)法的遵守和執(zhí)行有著決定性的影響。很難設(shè)想，執(zhí)政黨自身不加強(qiáng)制度建設(shè)，會(huì)使社會(huì)主義法制健全起來(lái)；執(zhí)政黨內(nèi)民主生活不健全，會(huì)有社會(huì)主義民主政治的健全和發(fā)展；執(zhí)政黨及其成員凌駕于憲法和法律之上，會(huì)確保社會(huì)主義法制的權(quán)威性。這就要求黨的制度不能是與外界隔絕的封閉的制度，而必須具有合理、有效地處理黨政關(guān)系、黨企關(guān)系、黨事關(guān)系、黨群關(guān)系等的制度。黨的制度它既包括黨組織內(nèi)部或自身的各種制度，也包括黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)(企業(yè)、事業(yè)、群團(tuán)等)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度或體制。正如鄧小平所指出：“國(guó)要有國(guó)法，黨要有黨規(guī)黨法……沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！?sup>［1］（P147）堅(jiān)持黨的制度與國(guó)家法律相協(xié)調(diào)統(tǒng)一的主要根據(jù)在于：一方面，國(guó)家的法律是在黨的直接領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行的，黨內(nèi)制度的混亂與黨內(nèi)生活的無(wú)序化將會(huì)導(dǎo)致國(guó)家法制的紊亂，“文化大革命”就是例證；另一方面，黨的制度又不能凌駕于國(guó)家法律之上，執(zhí)政黨更應(yīng)該以自己的模范行為影響和帶動(dòng)人民遵守和執(zhí)行法律。

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨把加強(qiáng)民主法制建設(shè)作為一項(xiàng)基本國(guó)策。與此相適應(yīng)，黨在加強(qiáng)黨的制度建設(shè)過(guò)程中明確提出，黨的一切活動(dòng)都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行。黨的十一屆六中全會(huì)指出：“黨的各級(jí)組織同其他社會(huì)組織一樣，都必須在憲法和法律的規(guī)范內(nèi)活動(dòng)?！睆奈覀凕h的十二大黨章到十四大黨章，對(duì)此都做了明確的規(guī)定。黨的十五大提出了依法治國(guó)的重要思想，而依法治國(guó)首先要求依法治黨。黨的十六屆四中全會(huì)提出依法執(zhí)政是黨的執(zhí)政方式，同時(shí)指出依法執(zhí)政就是堅(jiān)持依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活的法制化、規(guī)范化。黨內(nèi)制度與國(guó)家法律的銜接的一個(gè)重要方面，就是要善于把黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律法規(guī)。例如，黨內(nèi)反腐倡廉制度不斷取得新進(jìn)展，截止目前，各級(jí)黨委制定的黨風(fēng)廉政建設(shè)法規(guī)和涉及反腐敗內(nèi)容的法律法規(guī)超過(guò)2000部，但上述法規(guī)還只是黨內(nèi)法規(guī)。在依法治國(guó)、依法行政的大背景下，切實(shí)提高反腐倡廉的制度化法制化水平，不僅要及時(shí)制定、調(diào)整和充實(shí)反腐倡廉的黨內(nèi)法規(guī)，而且要通過(guò)法定程序使那些經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、比較成熟的規(guī)定上升為國(guó)家法律法規(guī)，更好地用制度和法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。

四、堅(jiān)持根本制度與具體制度相配套

黨的制度建設(shè)是一個(gè)完整而嚴(yán)密的系統(tǒng)工程，內(nèi)容十分廣泛。同時(shí)，黨的制度本身也是一個(gè)有機(jī)整體，其中每一類制度以至于每一項(xiàng)制度都是這個(gè)有機(jī)整體的不可或缺的一部分，與其他制度有著密切的聯(lián)系，各項(xiàng)制度往往互相制約、互相促進(jìn)。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是黨內(nèi)生活的基本準(zhǔn)則，但我們黨的歷史表明，堅(jiān)持和健全民主集中制，既要靠全體黨員干部的黨性保證，更要靠具體制度的規(guī)范和約束，使其有章可循，有據(jù)可依，同時(shí)便于經(jīng)常監(jiān)督檢查。為把民主集中制的基本原則切實(shí)貫徹和運(yùn)用到黨的生活的各個(gè)領(lǐng)域中去，使黨內(nèi)生活中各種正常關(guān)系和秩序法律化、制度化、規(guī)范化，鄧小平強(qiáng)調(diào)要根據(jù)新時(shí)期黨的建設(shè)面臨的新情況和新問(wèn)題，本著改革的精神，形成一套比較健全的、配套的、操作性強(qiáng)的具體制度。通過(guò)各方面制度的建立、健全和完善并認(rèn)真實(shí)行，推進(jìn)黨的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)生活民主化、規(guī)范化，把黨的建設(shè)提高到一個(gè)新的水平，把黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)提到一個(gè)新的高度。

黨的根本制度與具體制度不配套不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象不是個(gè)別的。例如，各級(jí)地方黨委都按照《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例（試行）》的要求，制訂了相應(yīng)的議事規(guī)則或工作制度，但不少黨委的議事規(guī)則和工作制度不健全，有的彈性過(guò)大，既缺乏具體的實(shí)施程序和操作方法，又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督制約措施，存在過(guò)大的自由裁量空間，執(zhí)行中人為因素過(guò)重、隨意性過(guò)強(qiáng)。再如，雖然黨章明確規(guī)定，凡屬重大問(wèn)題都要由黨的委員會(huì)集體討論，做出決定，但在具體執(zhí)行時(shí)，什么問(wèn)題屬于重大問(wèn)題？黨的委員會(huì)是指全委會(huì)還是常委會(huì)？采取怎樣的方式進(jìn)行決策？對(duì)于這些細(xì)節(jié)問(wèn)題，不少地方黨委會(huì)沒(méi)有做出具體規(guī)定，在實(shí)際工作時(shí)難以把握。又如，民主集中制是我們黨根本的組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的體制，從領(lǐng)導(dǎo)層面上看，“集體領(lǐng)導(dǎo)”提法沒(méi)有問(wèn)題，但在工作規(guī)則和程序的層面上，“集體領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)”的傳統(tǒng)提法就不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)：“集體領(lǐng)導(dǎo)”比較原則、抽象，“領(lǐng)導(dǎo)”是指決策還是執(zhí)行不夠明確，實(shí)際上真正能夠體現(xiàn)“集體領(lǐng)導(dǎo)”涵義的只能是決策；“分工負(fù)責(zé)”中的“負(fù)責(zé)”也不嚴(yán)謹(jǐn)，是負(fù)決策之責(zé)還是執(zhí)行之責(zé)？所以，正如胡錦濤在中紀(jì)委六次全會(huì)上指出，為保證制定的各項(xiàng)法規(guī)制度行得通、做得到，必須使各項(xiàng)法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，真正發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。

五、堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)相統(tǒng)一

黨的制度建設(shè)必須審慎穩(wěn)妥，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行。一方面，現(xiàn)實(shí)生活中的有些問(wèn)題，例如反腐敗，不抓緊建立起有效的懲治和預(yù)防腐敗的制度體系，就很難遏制住腐敗蔓延的勢(shì)頭，我們必須增強(qiáng)緊迫感，把黨的制度建設(shè)抓緊抓好。另一方面，我們正處在一個(gè)社會(huì)大變革時(shí)期，深刻的變革必然影響黨的制度建設(shè)。對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，我們經(jīng)歷了從不深刻到深刻，從不熟悉到逐漸熟悉的過(guò)程，要使我們這樣一個(gè)擁有7000多萬(wàn)黨員的大黨的生活規(guī)范化、條理化和制度化，在短時(shí)期內(nèi)是不可能做到的，這就決定了黨的制度建設(shè)不是在短時(shí)期內(nèi)就能完結(jié)的。加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，改革和完善黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家政治生活的民主化，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的艱巨的任務(wù)。鄧小平就如何搞好黨的制度建設(shè)指出：“有些問(wèn)題，中央在原則上決定以后，還要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)，集中集體智慧，成熟一個(gè)，解決一個(gè)，由中央分別作出正式?jīng)Q定，并制定周密的、切實(shí)可行的，能夠在較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)揮作用的制度和條例，有步驟地實(shí)施?！?sup>［1］（P341）“改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的方針必須堅(jiān)持，但是，方法要細(xì)密，步驟要穩(wěn)妥?！?sup>［1］（P359）

我們要把握好黨的制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性和緊迫性的關(guān)系。在黨的制度建設(shè)中，我們不應(yīng)只看到制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)性而忽視它的緊迫性，從而放松工作節(jié)奏，使應(yīng)該建的制度建不起來(lái)，應(yīng)該遵守的制度得不到遵守。與此同時(shí)，我們也不應(yīng)只考慮制度建設(shè)中緊迫的方面，而忽視它的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，從而缺乏長(zhǎng)期作戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備，試圖“畢其功于一役”，草率從事，不考慮后續(xù)措施和配套措施，致使制度出臺(tái)后不能長(zhǎng)遠(yuǎn)見效，而必須把現(xiàn)實(shí)性與長(zhǎng)遠(yuǎn)性、緊迫性與持久性有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。制度的好壞不應(yīng)根據(jù)設(shè)計(jì)制度的目的來(lái)判斷，而應(yīng)由制度執(zhí)行的實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。堅(jiān)持立足現(xiàn)實(shí)與著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)一，就是立足于當(dāng)前的黨情、國(guó)情和世情，增強(qiáng)制度的現(xiàn)實(shí)可行性與操作性，加強(qiáng)制度建設(shè)的理論研究與探索，避免草率與隨意性，增加預(yù)見性、嚴(yán)密性與科學(xué)性，做到理論與實(shí)踐、繼承與創(chuàng)新的相結(jié)合。

六、堅(jiān)持制定與執(zhí)行并重

對(duì)黨的制度建設(shè)而言，制定制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們黨所建立完善的黨內(nèi)制度，無(wú)論對(duì)比以往戰(zhàn)爭(zhēng)年代和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，還是與其他國(guó)外政黨相比，數(shù)量不可謂不多，成績(jī)不可謂不大，但是制度的貫徹執(zhí)行卻不盡人意。黨內(nèi)制度建設(shè)過(guò)程中，重制定、輕執(zhí)行的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重，一些制度“寫在紙上，貼在墻上，就是落實(shí)不到行動(dòng)”，黨的制度得不到貫徹執(zhí)行，黨的制度功能就不能體現(xiàn)出來(lái)。制度得不到有效貫徹執(zhí)行，有的緣于制度本身的缺陷，抽象籠統(tǒng)，原則多、可供操作的少，在實(shí)踐中很難貫徹；有的缺乏配套制度，沒(méi)有形成制度的運(yùn)行機(jī)制，使制度難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。制度之外的原因在很大程度上來(lái)自于某些傳統(tǒng)和習(xí)慣，例如我們黨根植于封建傳統(tǒng)的土壤，長(zhǎng)期成長(zhǎng)于戰(zhàn)爭(zhēng)年代與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致黨內(nèi)人治色彩仍然很重，部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部自我約束能力差，個(gè)人專斷的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了黨的制度貫徹執(zhí)行。

如何做到制定與執(zhí)行并重，是當(dāng)前與今后黨的制度建設(shè)過(guò)程必須著力解決的問(wèn)題。事實(shí)上，制度的貫徹落實(shí)，不但要求制度本身科學(xué)，還要有科學(xué)的貫徹制度的程序、途徑和辦法。為了使黨的制度真正得到切實(shí)的貫徹執(zhí)行，就必須加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度。一是加強(qiáng)制度自身保障性條文的建立健全工作。制定一項(xiàng)制度，不僅要規(guī)定應(yīng)該怎樣做，還要規(guī)定不執(zhí)行或違反了怎么辦，把制定、執(zhí)行與監(jiān)督部門的職能明確起來(lái)，做到環(huán)環(huán)相扣，減少與防止有令不行、有禁不止的現(xiàn)象。二是制定嚴(yán)密的實(shí)施保障性措施。特別是一些原則性、指導(dǎo)性的基本制度公布后，權(quán)力機(jī)關(guān)要公布檢查、監(jiān)督辦法和獎(jiǎng)懲措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)要拿出貫徹實(shí)施的細(xì)則。三是要建立健全自上而下和自下而上的監(jiān)督制度體系，通過(guò)上下級(jí)的相互監(jiān)督保證制度的真正的貫徹執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

［1］鄧小平文選（第2卷）［M］北本：人民出版社，1994

責(zé)任編輯：陳文杰