人大代表身份問(wèn)題與人大許可權(quán)制度探討

趙建都　褚建華

我國(guó)《代表法》第三十條明確規(guī)定：縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)許可，在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，非經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)許可不受逮捕或者刑事審判。由于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)人大作出是否許可決定的依據(jù)、許可期限等許多操作性問(wèn)題均未涉及，尤其是不予許可后的救濟(jì)機(jī)制的空缺，給實(shí)踐操作帶來(lái)極大的隨意性和混亂。

2006年12月，偵查機(jī)關(guān)以身為縣人大代表的張某涉嫌犯罪提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)許可對(duì)其刑事拘留，人大常委會(huì)要求偵查機(jī)關(guān)提供本案所有案卷材料，以便審查證據(jù)是否充分，從而決定是否許可。由于對(duì)審查范圍認(rèn)識(shí)不同，該案曾一度陷入僵局。無(wú)獨(dú)有偶，2008年3月，該縣公安機(jī)關(guān)以人大代表劉某涉嫌串通投標(biāo)罪提請(qǐng)縣人大常委會(huì)許可對(duì)其刑事拘留，因人大常委會(huì)成員同意許可未達(dá)半數(shù)以上而未予許可。

人大代表犯罪案件時(shí)有出現(xiàn)，而我國(guó)法律對(duì)人大許可制度的設(shè)定很不完善，如對(duì)審查內(nèi)容、審查期限、救濟(jì)程序等操作性問(wèn)題均作了回避，給實(shí)踐帶來(lái)極大的隨意性和混亂，導(dǎo)致前述案例中的許多程序?qū)擂魏屠Щ?。?jù)統(tǒng)計(jì)，人大常委會(huì)不予許可還是有一定比例的。不久前，網(wǎng)絡(luò)上、報(bào)紙上爭(zhēng)吵得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“梁廣鎮(zhèn)案”為我們?cè)俅吻庙懥送晟屏⒎ǖ木?。身兼廣東省云浮市和廣西壯族自治區(qū)百色市兩地人大代表的富翁梁廣鎮(zhèn)涉嫌犯罪，在是否許可檢察機(jī)關(guān)對(duì)其采取強(qiáng)制措施并移送法院進(jìn)行刑事審判時(shí)，兩地人大常委會(huì)意見(jiàn)相左，百色市人大常委會(huì)認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)雖然犯罪事實(shí)清楚，但情節(jié)輕微且時(shí)間過(guò)久，可以既往不咎，而云浮市人大常委會(huì)認(rèn)為，梁廣鎮(zhèn)犯罪事實(shí)清楚，且較為嚴(yán)重，須立即采取強(qiáng)制措施，結(jié)果檢察機(jī)關(guān)左右為難。

仔細(xì)分析后，我們不難發(fā)現(xiàn)，涉嫌犯罪問(wèn)題、救濟(jì)措施問(wèn)題是以上三個(gè)案例的癥結(jié)所在。

一、人大應(yīng)堅(jiān)持程序性審查原則

張某一案在司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)?jiān)S可時(shí)，人大常委會(huì)曾要求偵查機(jī)關(guān)提供本案所有案卷材料，以便審查證據(jù)是否充分。雖然之后經(jīng)雙方溝通協(xié)商，縣人大常委會(huì)最終予以許可，但是關(guān)于許可案件具體應(yīng)當(dāng)審查什么內(nèi)容，則成為不可忽視的難題。

關(guān)于人大常委會(huì)許可采取強(qiáng)制措施、審判，主要審查什么內(nèi)容，學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為人大應(yīng)進(jìn)行程序性審查?！叭舜髮?duì)于提請(qǐng)逮捕人大代表案件的審查只能是形式上的審查，即審查司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)逮捕的理由是否符合法律，訴訟程序是否合法，而不能從實(shí)質(zhì)上審查該代表是否構(gòu)成犯罪”[1]。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為人大應(yīng)進(jìn)行實(shí)體性審查。理由是“如果人大不審查實(shí)體性?xún)?nèi)容，對(duì)司法機(jī)關(guān)提請(qǐng)的實(shí)體上不符合條件的案件也予許可，甚至造成錯(cuò)案，也是一種明顯的失職”、“不審查實(shí)體性?xún)?nèi)容，只能聽(tīng)命于它的監(jiān)督對(duì)象，那么就達(dá)不到有效保障人大代表執(zhí)行職務(wù)的目的”[2]。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為人大應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以程序性審查為主，以實(shí)體性審查為輔”的原則。如果人大僅進(jìn)行程序性審查，就無(wú)法徹底避免司法機(jī)關(guān)及其工作人員利用訴訟程序?qū)θ舜蟠磉M(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。因此，人大審查時(shí)應(yīng)當(dāng)從許可權(quán)的立法本意出發(fā)， 審查以下三個(gè)方面的內(nèi)容：一是程序是否合法、手續(xù)是否完備；二是是否具有證明該代表犯罪的初步證據(jù)；三是司法機(jī)關(guān)是否存在打擊報(bào)復(fù)的可能。如果司法機(jī)關(guān)不存在不正當(dāng)干涉代表履行職務(wù)、打擊報(bào)復(fù)等情形，則應(yīng)當(dāng)作出許可決定。如果有證據(jù)表明司法機(jī)關(guān)有打擊報(bào)復(fù)人大代表的情形的，則有必要進(jìn)行實(shí)體性審查。

人大的審查究竟是程序性審查還是實(shí)體性審查，主要是追溯《代表法》的立法本意是什么?！洞矸ā分詫?duì)人大代表的人身自由給予特別保護(hù)，主要是為了保障人大代表執(zhí)行職務(wù)不受阻撓，避免其因履行代表職務(wù)而遭受打擊報(bào)復(fù)，并非人大代表享有超越法律的特權(quán)。這從《代表法》第一條“為保證全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表依法行使代表的職權(quán)，履行代表的義務(wù)，發(fā)揮代表作用，根據(jù)憲法，制定本法”就可看出。因此，筆者贊同第一種觀點(diǎn)，即人大應(yīng)堅(jiān)持程序性審查原則。理由有幾點(diǎn)：第一，從我國(guó)現(xiàn)行國(guó)家體制和國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)限劃分來(lái)看，審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)，不得代行審判權(quán)和檢查權(quán)，不直接辦案。人民法院、人民檢察院依法獨(dú)立行使司法權(quán)。人大常委會(huì)在行使許可權(quán)時(shí)，如果進(jìn)行實(shí)體性審查，無(wú)疑與我國(guó)司法獨(dú)立原則相悖逆，有越權(quán)之嫌。第二，認(rèn)定代表是否構(gòu)成犯罪，必須遵循嚴(yán)格的訴訟程序，由具備法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的法官通過(guò)嚴(yán)肅的庭審程序作出決定。人大常委會(huì)成員并不具備這種法律專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)，由他們決定人大代表是否構(gòu)成罪，有點(diǎn)強(qiáng)人所難。第三，“法律面前人人平等”，實(shí)體性審查容易導(dǎo)致許可權(quán)成為人大代表的保護(hù)傘和擋箭牌。不少人大代表也是常委會(huì)成員，由該組織對(duì)其成員作實(shí)體性審查，避免不了受個(gè)人主觀意圖的影響，從而使人大代表身份成為減輕或逃避處罰的砝碼。實(shí)踐中以人大代表身份請(qǐng)求“網(wǎng)開(kāi)一面”的情形，實(shí)際上混淆了職務(wù)行為和非職務(wù)行為的界限。

“程序性審查”具體審查哪些問(wèn)題？由于人大不具備司法功能，當(dāng)司法機(jī)關(guān)就某一案件提請(qǐng)人大作出許可決定時(shí)，人大實(shí)際上很難對(duì)案件的真實(shí)性、適用法律的準(zhǔn)確性作出正確的判斷。審查內(nèi)容過(guò)寬，勢(shì)必使人大介入太深，從而代行司法權(quán)，處理個(gè)案。如果不加審查，只是走過(guò)場(chǎng)，則導(dǎo)致人大許可權(quán)形同虛設(shè)，變得毫無(wú)意義。因此，審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，在實(shí)踐操作中嚴(yán)格把好這道關(guān)。筆者認(rèn)為，人大應(yīng)當(dāng)審查兩項(xiàng)內(nèi)容：一是代表身份。這是代表享有人身特別保護(hù)權(quán)的前提。二是案件背景。即案件是否涉及人大代表依法履行代表職權(quán)，是否存在打擊報(bào)復(fù)、政治陷害等情形。對(duì)于與代表履行職權(quán)無(wú)關(guān)的、司法機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要采取強(qiáng)制措施的違法犯罪行為，人大常委會(huì)即當(dāng)許可，至于犯罪實(shí)施、犯罪證據(jù)，則無(wú)需進(jìn)行實(shí)體性審查。

二、對(duì)人大常委會(huì)不許可，救濟(jì)措施需規(guī)范

“梁廣鎮(zhèn)案”讓檢察機(jī)關(guān)左右為難的原因是百色市人大常委會(huì)對(duì)其作出不許可決定。劉某串通投標(biāo)一案，人大常委會(huì)也作出不予許可決定。由此引發(fā)學(xué)界的另一個(gè)思考：如果人大不許可司法機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)確鑿的涉罪代表采取強(qiáng)制措施，該怎么辦？

有學(xué)者認(rèn)為司法機(jī)關(guān)可以中止訴訟程序，在人大代表任職期滿(mǎn)后再對(duì)其進(jìn)行偵查、審判[3]。該方法在實(shí)踐操作中并不多見(jiàn)，筆者也不贊成。本文的張某在被偵查期間尚能當(dāng)選新一屆代表，誰(shuí)又能保證涉罪代表在任職期滿(mǎn)后不會(huì)又被選為人大代表呢？如果該人大代表連任，案件將長(zhǎng)期擱置，無(wú)形中增加訴訟成本，并造成不良的社會(huì)效果。還有學(xué)者認(rèn)為可以在不采取強(qiáng)制措施的情況下繼續(xù)偵查、起訴。我國(guó)法律雖沒(méi)有明確禁止對(duì)未予許可的人大代表進(jìn)行偵查和起訴，但是實(shí)踐中我們卻沒(méi)有合法有效的辦法來(lái)保證未被采取強(qiáng)制措施的犯罪嫌疑人到案。況且，即使該人大代表很配合，偵查、起訴環(huán)節(jié)都能順利進(jìn)行，起訴后法院向人大常委會(huì)提請(qǐng)審判，人大常委會(huì)仍可能不予許可，此時(shí)，該案又回到原點(diǎn)，訴訟程序又該如何流轉(zhuǎn)？因此，筆者認(rèn)為這種辦法與《代表法》第三十條的立法本意相違背，實(shí)際操作也不具備科學(xué)性。

針對(duì)人大不許可決定，司法機(jī)關(guān)可以通過(guò)以下三個(gè)途徑進(jìn)行救濟(jì)。一是再次提請(qǐng)人大常委會(huì)許可。在人大常委會(huì)再次表決前，辦案機(jī)關(guān)可以向人大常委會(huì)簡(jiǎn)要通報(bào)一下案情，闡述提請(qǐng)?jiān)S可的理由及予以許可的必要性。如本文所舉劉某串通投標(biāo)一案，偵查機(jī)關(guān)可以與人大常委會(huì)委員們溝通協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上再次提請(qǐng)，這樣容易獲準(zhǔn)許可。二是通過(guò)同級(jí)人大進(jìn)行復(fù)議。許可是司法機(jī)關(guān)基于法律特別授權(quán)的議案提請(qǐng)，經(jīng)人大常委會(huì)會(huì)議審議所產(chǎn)生的決定[4] ?！兜胤浇M織法》第八條規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：……（十）改變或者撤銷(xiāo)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。由此可知，提請(qǐng)機(jī)關(guān)不服不許可決定，可以通過(guò)向本級(jí)人大復(fù)議，由人大改變?nèi)舜蟪Ｎ瘯?huì)的決定。該辦法在理論上雖有可能，但實(shí)際操作性不強(qiáng)，因?yàn)槿舜髸?huì)議一般一年召開(kāi)一次，由人大撤銷(xiāo)人大常委會(huì)的決議，許可期限將被拖延，這與刑事案件嚴(yán)格的辦案期限相抵觸。三是提請(qǐng)上一級(jí)司法機(jī)關(guān)向同級(jí)人大常委會(huì)提出糾正意見(jiàn)?！兜胤浇M織法》第四十四條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)：……（七）撤銷(xiāo)下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。因此，提請(qǐng)機(jī)關(guān)如不服不予許可決定的，也可以不經(jīng)過(guò)同級(jí)人大復(fù)議，而通過(guò)上級(jí)司法機(jī)關(guān)向上級(jí)人大常委會(huì)提請(qǐng)復(fù)核。相比于第二種救濟(jì)途徑，該辦法在實(shí)踐中操作性更強(qiáng)。因?yàn)榭h級(jí)人大常委會(huì)對(duì)人大代表涉嫌犯罪許可采取強(qiáng)制措施，一般由常委會(huì)成員以投票表決形式通過(guò)。同一轄區(qū)內(nèi)的人大常委會(huì)成員與人大代表不可避免地存在著千絲萬(wàn)縷的人情關(guān)系，無(wú)形中造成不許可比例的升高。提請(qǐng)上級(jí)人大常委會(huì)復(fù)核可以有效減少這種不利因素的影響。如“梁廣鎮(zhèn)案”，可由百色市檢察院提請(qǐng)廣西壯族自治區(qū)檢察院向人大常委會(huì)申請(qǐng)復(fù)核，撤銷(xiāo)百色市人大常委會(huì)的不適當(dāng)決定。

注釋?zhuān)?/p>

[1]尚愛(ài)國(guó)：《關(guān)鍵是立法上要作出詳細(xì)規(guī)定》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2005年1月3日。

[2]驛林：《實(shí)體性審查還是程序性審查》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2000年9月4日。

[3]莫紀(jì)宏：《縣級(jí)人大不許可逮捕涉嫌犯罪的代表如何處理》，載《人民檢察》2005年第4期。

[4]盛艷春：《許可不許可 操作需規(guī)范》，載《人民代表報(bào)》2007年9月18日第003版。

（作者單位：浙江省天臺(tái)人民檢察院）