中國政府官員問責(zé)制亟須法制化與程序化

楊　帆

2008年的9月真可謂是一個(gè)黑色的9月，繼“三鹿毒奶粉”事件后，全國各地相繼爆發(fā)了一系列的特大事故，隨后，在政府高層領(lǐng)導(dǎo)中刮起了一陣強(qiáng)烈的行政官員問責(zé)風(fēng)暴。 一時(shí)間，官員問責(zé)制引發(fā)社會各界的廣泛討論。為加強(qiáng)政府官員的責(zé)任心、整肅吏治，維護(hù)社會生產(chǎn)、生活的安全，筆者認(rèn)為我們應(yīng)該以此為契機(jī)，正視中國官員問責(zé)制的不足，加強(qiáng)對我國官員問責(zé)制的制度化建設(shè)。

一、官員問責(zé)制的含義

官員問責(zé)制是指官員出現(xiàn)失職、瀆職并造成不良后果或損失，該官員就會立即公開道歉，甚至辭職，情節(jié)嚴(yán)重的，還將導(dǎo)致其上司公開道歉或辭職。在西方發(fā)達(dá)國家，問責(zé)制是一種追究公職官員責(zé)任的最基本、最常用的制度，也是公共行政的一種有效治理方式,具有一定的普遍性。西方發(fā)達(dá)國家的官員問責(zé)體系由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、利益集團(tuán)、新聞輿論和公眾等多個(gè)主體組成,問責(zé)的形式包括政治問責(zé)、行政問責(zé)、法律問責(zé)和道德問責(zé)等幾個(gè)方面, 其中主要的是政治問責(zé)。一般而言，政府官員的責(zé)任包含以下四個(gè)方面：道德責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任，但官員問責(zé)制主要是從政治和道義的層面，對領(lǐng)導(dǎo)干部在某個(gè)問題或事件中應(yīng)負(fù)的責(zé)任，進(jìn)行紀(jì)律追究和法律追究。

關(guān)于“官員問責(zé)制”的理論來源,學(xué)術(shù)界對此進(jìn)行了多方面的探索。歸納起來有以下幾種學(xué)說：1.源于孟德斯鳩的理論。根據(jù)是孟德斯鳩在其1748年的著作《論法的精神》中指出：建立一個(gè)不同于專制政體的溫和政體的必要條件是要把政府的活動劃分成若干個(gè)獨(dú)立的職能,并把這些職能分給不同的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)。這種對政治權(quán)力的分解,其結(jié)果就是形成一個(gè)相互制衡的民主政體。有了這樣一個(gè)相互監(jiān)督和制衡的良性循環(huán)體制,問責(zé)制政府的建立才有了依托,問責(zé)制的實(shí)施才有了保障。2.源于委托—代理理論。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、公共管理和政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域所廣泛應(yīng)用的委托代理模型（Principal Agent Model），公民將公共權(quán)力委托給政府（在代議制民主制度下表現(xiàn)為公民把權(quán)力委托給民選的政治家并由他們來組成政府），公民在向政府委托授權(quán)的同時(shí),也規(guī)定了政府應(yīng)負(fù)的責(zé)任。政府的責(zé)任源自于公民的授權(quán),作為代表政府各級部門行使職能和權(quán)力的各級政府官員,尤其是各部門的領(lǐng)導(dǎo)者在履行職責(zé)和行使權(quán)力時(shí)必須對人民負(fù)責(zé)。3.源于權(quán)責(zé)對等理論。該理論認(rèn)為，權(quán)力即為責(zé)任，有多大的權(quán)力，就有多大的責(zé)任，根據(jù)權(quán)責(zé)對等理論，官員如果沒有很好地履行職責(zé)，給民眾的權(quán)益造成了損失，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。4.源于盧梭的政權(quán)民授、社會契約論。盧梭在《社會契約論》中指出:“全體公民拿出自己的一部分權(quán)利交由一個(gè)民選的集團(tuán)來統(tǒng)一行使,并與之簽訂契約;如不能很好地服務(wù)公眾,這個(gè)集團(tuán)將承擔(dān)違約的責(zé)任——被人民罷免?！盵1]

二、近年來中國官員問責(zé)制的發(fā)展

官員問責(zé)制在西方國家已經(jīng)發(fā)展成了一種成熟的制度與經(jīng)驗(yàn)，但在中國卻起步較晚。最早使用問責(zé)制并引起關(guān)注是在2003年的非典時(shí)期。2003年前衛(wèi)生部長張文康、前北京市長孟學(xué)農(nóng)因隱瞞疫情或防治不力而被查處，成為內(nèi)地首批被這項(xiàng)制度“質(zhì)問責(zé)備”的高官。 隨后，官員問責(zé)制在中國進(jìn)入摸索與實(shí)踐階段。2003年12月中共中央公布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》中明確寫入了“詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換要求及處理”等內(nèi)容；2004年4月中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中對“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”和“責(zé)令辭職”做出了嚴(yán)格規(guī)范；2005年4月十屆全國人大常委會第十五次會議通過的《公務(wù)員法》，首次從法律高度對此進(jìn)行了再次確定。在中央的強(qiáng)力推動下，自2003年以來不少地方（如長沙、重慶、大連）政府也相繼制定了問責(zé)制度，強(qiáng)化了官員的責(zé)任意識。如2003年8月，長沙市《行政問責(zé)制暫行辦法》頒發(fā)，被公認(rèn)為地方政府問責(zé)制度建設(shè)的開始。五年以來，中國的官員問責(zé)制經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、逐漸深入民心的過程，也取得了一定的成效。在此期間，一大批官員因履行職責(zé)不當(dāng)而紛紛離職，如中石油原總經(jīng)理馬富才、吉林省吉林市原市長剛占標(biāo)、北京密云縣原縣長張文先后引咎辭職。僅2004年，被撤職、查辦、處分和追究刑事責(zé)任的中下層官員，在百人以上。

一方面，我們?yōu)楣賳T問責(zé)制在中國的生根發(fā)芽而拍手叫好，另一方面，我們必須清醒地認(rèn)識到我們的官員問責(zé)制還并不成熟，而且在現(xiàn)實(shí)中遇到了很多困難，長效機(jī)制沒有形成。歸結(jié)起來，其不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.立法層面。關(guān)于問責(zé)制的立法級別低，且內(nèi)容和程序極不完善，影響問責(zé)效率。從全國來看，我國還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)的統(tǒng)一的法律，地方關(guān)于問責(zé)制的立法都是一些效力層次很低的規(guī)章，許多地方甚至連規(guī)章都沒有制定。在現(xiàn)有的關(guān)于問責(zé)制的法律規(guī)定中，立法規(guī)定也存在很大的權(quán)限，其中最顯著的問題有：（1）問責(zé)對象范圍狹窄、不統(tǒng)一。問責(zé)對象，即對何人問責(zé)，目前還只限于政府部門的主要負(fù)責(zé)人（即所謂的“一把手”），而對于擔(dān)負(fù)公共管理職責(zé)的其他官員尚未引入問責(zé)制。實(shí)際上很多事故是由“二把手”、“三把手”或執(zhí)政黨的“一把手”造成的，最終都由“一把手”承擔(dān)責(zé)任，顯然不公平。（2）問責(zé)事由不明確。我國目前的問責(zé)制還僅限于對失職行為特別是重大失誤的責(zé)任追究，而對于那些還沒有顯示失誤或者不知有沒有失職的行為卻沒有去“問”。而一些重大安全事故只有在事故或事件引起了中央高層、媒體的關(guān)注后，才能促成相關(guān)責(zé)任人被動辭職，至于那些隱瞞事故者，是不會引咎辭職的。反之，另外一些地方，問責(zé)事由卻頗有爭議。如由于錯誤地將政府放假通知中的中秋節(jié)寫成“端午節(jié)” ，巴中市人民政府辦公室3名干部丟了官[2]。因?yàn)殄e寫了三個(gè)字而被問責(zé)，不僅這三個(gè)被免職的干部覺得不能接受，社會各界對這一問責(zé)事件的看法也各不相同。（3）責(zé)任方式不統(tǒng)一。在已經(jīng)處理的重大責(zé)任事故案件中，有的責(zé)任人引咎辭職，有的被黨內(nèi)處分，有的被調(diào)離，還有一小部分甚至被追究了刑事責(zé)任。問責(zé)，問什么責(zé)？實(shí)踐中的做法不一。（4）問責(zé)程序不完善。問責(zé)程序包含由誰發(fā)動程序、事實(shí)的調(diào)查、決定的作出、被處理人的申述四個(gè)環(huán)節(jié)。目前，我國的問責(zé)程序在立法上是一片空白，實(shí)踐中的做法五花八門，極不規(guī)范。有的地方由上級黨政機(jī)關(guān)直接決定某個(gè)責(zé)任人的責(zé)任追究，有的地方由人大決定，但一般而言都沒有一個(gè)正式的程序，也沒有給被處理人必要的救濟(jì)權(quán)利。

2.思想文化層面。官本位、家長本位思想以及注重人情、關(guān)系的社會風(fēng)氣阻礙了問責(zé)制的實(shí)施。延綿幾千年的官本位、家長本位文化根植于民族心理之中，官本位實(shí)質(zhì)上是對官職、權(quán)力的崇拜, 是一種以官為本、官貴民賤的社會群體政治心理。在這種官貴民賤思想的影響下，人們的自主意識和參政意識特別薄弱, 而國家意識和服從意識卻特別強(qiáng)。社會民眾普遍具有依附仆從的政治心理, 其主體意識、權(quán)利意識、監(jiān)督意識缺失[3]?，F(xiàn)實(shí)生活中有著權(quán)大于法、權(quán)高于民、權(quán)大于責(zé)的觀念的大有人在，老百姓對官員的錯誤一般持一種寬容的態(tài)度，并沒有想到要去追究權(quán)力者的責(zé)任。此外，中國社會十分注重人情、關(guān)系、面子，幾千年以來，我國社會民眾深受儒家思想的影響。儒家道德哲學(xué)以從血緣親情出發(fā)，將人情主義作為處理一切社會倫理關(guān)系的原則，把血緣親情置于神圣的至上地位，并最終以血緣親情為倫理的歸宿。面子、人情、親情直接影響權(quán)力的行使與運(yùn)作，現(xiàn)代社會，親戚朋友或“熟人”優(yōu)先原則仍是約定俗成、暢通無阻的，沒有“熟人”關(guān)系的人與“有熟人”關(guān)系的人就被置于不平等的地位，這是儒家人情主義以血緣關(guān)系為原則的“愛有差等”的社會異化和世俗化的典型表現(xiàn)。在問責(zé)活動中，官官相衛(wèi)、集體腐敗、相互包庇使得許多重大的責(zé)任事故無法最終問責(zé)。

3． 制度層面。當(dāng)前我國行政體制中權(quán)責(zé)不清是官員問責(zé)制實(shí)施過程中的主要障礙之一。由于體制、歷史等原因，各級政府和政府部門之間的有些職責(zé)不夠清楚、權(quán)限不夠明確，比如黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責(zé)任該如何確定。在一個(gè)單位,是書記負(fù)責(zé)，還是行政首長負(fù)責(zé)? 因此，在追究責(zé)任時(shí)相關(guān)部門互相推諉，就會出現(xiàn)集體負(fù)責(zé)、集體不負(fù)責(zé)的情況。在這種情況下,即便是“問責(zé)”,可到底是什么責(zé)任,是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,還是直接責(zé)任,或者間接責(zé)任、其他責(zé)任,有時(shí)也很難確定?，F(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)許多“拍腦袋工程”、“形象工程”、“豆腐渣工程”、“決策失誤”、“選人失察”等問題,都是“集體討論”、“齊抓共管”的產(chǎn)物,到底追究到哪個(gè)人頭上,實(shí)在難以判定[4]。此外，在權(quán)力的設(shè)置上缺乏必要的監(jiān)督制約措施，權(quán)大于法、權(quán)力不受制約，使得一些領(lǐng)導(dǎo)人犯了錯誤，除了“頂風(fēng)作案”或事件引起了社會媒體的關(guān)注、老百姓的憤怒以及上級領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視外，絕大多數(shù)應(yīng)該問責(zé)的事件最終都不了了之。

三、中國官員問責(zé)制的改革與出路

自2003年以來,官員問責(zé)制越來越清晰地出現(xiàn)在我們的政治與公共生活中,體現(xiàn)出了重要的價(jià)值，成為我國政治文明建設(shè)、政治體制建設(shè)中的一個(gè)亮點(diǎn)。它不僅僅是針對官員失職的一種制度設(shè)計(jì),更是建設(shè)法治政府、責(zé)任政府,推動政治文明的重要一步。從民主價(jià)值角度看，問責(zé)制有利于推動政治文明進(jìn)程。問責(zé)制強(qiáng)調(diào)了人民主權(quán)、權(quán)力監(jiān)督和制約等民主價(jià)值，有利于深化我國政治體制改革。從公共行政角度看，問責(zé)制有利于轉(zhuǎn)變政府職能，建立責(zé)任政府。從官員個(gè)體角度看，問責(zé)制有助于官員提升自身素質(zhì)，規(guī)范自身行為。從行政文化角度看，問責(zé)制有助于打破傳統(tǒng)的為官之道，構(gòu)建新的行政文化。在黨政建設(shè)方面，官員問責(zé)制是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭反腐敗的制度保障。最后，隨著國際交流與合作的進(jìn)一步深入，官員問責(zé)制也是加快行政國際化，與國際慣例接軌的需要[5]。 2008年3月召開的十一屆全國人民代表大會第一次會議產(chǎn)生了新一屆中央人民政府，隨后，國務(wù)院第一次全體會議通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》。新規(guī)則明確提出，國務(wù)院及各部門要推行行政問責(zé)制度和績效管理制度，并明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴(yán)格責(zé)任追究，提高政府執(zhí)行力和公信力。這是行政問責(zé)制第一次寫進(jìn)《國務(wù)院工作規(guī)則》，顯示了國家對官員問責(zé)制建設(shè)的重視。

如何完善我國的官員問責(zé)制，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用，筆者認(rèn)為，我們必須充分考慮中國的實(shí)際情況，并借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

1. 轉(zhuǎn)換觀念，強(qiáng)化官員權(quán)責(zé)對等、服務(wù)民眾的意識，構(gòu)建與官員問責(zé)制相適應(yīng)的新型的政治文化。就政府而言，應(yīng)建設(shè)服務(wù)型政府。在十屆全國人大三次會議《政府工作報(bào)告》中，溫家寶同志提出：“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。所謂服務(wù)型政府，就是創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務(wù)之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務(wù)。整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。政府各部門要各司其職，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。健全社會公示、社會聽證等制度，讓人民群眾更廣泛地參與公共事務(wù)管理。就官員而言，應(yīng)該根除傳統(tǒng)的觀念，實(shí)現(xiàn)從“官”到“仆”、從“權(quán)”到“責(zé)”的轉(zhuǎn)變。毛澤東同志曾經(jīng)指出，我們一切工作干部，不論職位高低，都是人民的勤務(wù)員。由此可見，干部是人民的公仆。所有官員必須先轉(zhuǎn)變“官”念，端正態(tài)度，正確處理主仆關(guān)系，放下“官”架子，實(shí)現(xiàn)由“官”到“仆”角色的回歸，官員手中的權(quán)力是人民給的，只能用來為人民服務(wù)。權(quán)與責(zé)密不可分，有權(quán)力就意味著要擔(dān)責(zé)任，權(quán)力越大，責(zé)任越大。因此，要建設(shè)服務(wù)型政府，必須轉(zhuǎn)變權(quán)責(zé)觀念，增強(qiáng)責(zé)任意識，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。此外，民主社會還必須提高民眾參與社會政治生活的熱情，引導(dǎo)公民正確地認(rèn)識自身的權(quán)利和自由, 提高公民的政治文化素質(zhì)，從“官”、“民”兩個(gè)角度出發(fā)，構(gòu)建民主、自由的問責(zé)氛圍。

2. 加強(qiáng)官員問責(zé)制的法制化、程序化建設(shè)。官員問責(zé)制的法制化、程序化是發(fā)揮官員問責(zé)制長效機(jī)制的關(guān)鍵。依法治國、依法行政作為一項(xiàng)基本國策，2004年被寫進(jìn)了中國憲法。要建立健全官員問責(zé)制度,不能依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)人的意志,也不能僅憑簡單的行政文件或臨時(shí)性的行政決策、低效力的法律來實(shí)施,必須有明確的、充分的法律依據(jù)來確定官員需要承擔(dān)的責(zé)任。迄今為止,一些地方被追究責(zé)任的官員, 無論是被免職的, 還是引咎辭職的, 大都是在行政層面進(jìn)行的, 而不是依據(jù)專門的問責(zé)法律。這些做法顯然已經(jīng)不符合中國建設(shè)法治國家的需要?；诖?，筆者認(rèn)為，首先，提高立法層次，制定一部全國統(tǒng)一的、專門的“行政官員問責(zé)法”。目前我國行政問責(zé)還沒有專門的、完善的成文法。問責(zé)的主要法理依據(jù)是《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十二條、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》。這三種規(guī)范性文件中只有《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律，其他兩種規(guī)范文件雖有一定的約束力，但只能算是執(zhí)政黨的內(nèi)部紀(jì)律規(guī)范。即使是《公務(wù)員法》，其中關(guān)于問責(zé)制度的規(guī)定也過于簡單，不便于操作。其次，在內(nèi)容設(shè)計(jì)上，應(yīng)包含：問責(zé)主體、問責(zé)事由、問責(zé)對象、問責(zé)方式、問責(zé)程序、問責(zé)對象的救濟(jì)權(quán)利。需要指出的是，在設(shè)計(jì)我國的問責(zé)制度時(shí)，除了可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家成熟的做法外，更應(yīng)該立足于中國的國情，充分發(fā)揮紀(jì)委、人大、監(jiān)察部門、信訪部門的作用?！靶姓賳T問責(zé)法”的頒布有助于統(tǒng)一問責(zé)尺度，明確問責(zé)依據(jù)，強(qiáng)化官員的責(zé)任心。

3. 構(gòu)建成熟的官員問責(zé)制配套保障體制。官員問責(zé)制的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，除了應(yīng)頒布《行政官員問責(zé)法》以外，還必須建立相應(yīng)的配套制度。（1）在權(quán)力的設(shè)置上，應(yīng)明確各級主體的職責(zé)，權(quán)力主體之間分工負(fù)責(zé)、相互制約?？茖W(xué)的問責(zé)制的前提是在各級政府之間、政府的各個(gè)職能部門之間、黨政機(jī)關(guān)之間有著明確、合理、嚴(yán)格的職責(zé)分工,并以憲法和法律的形式加以確定,即所謂的職、權(quán)、責(zé)法定，防止在問責(zé)過程中出現(xiàn)以黨代政、以黨紀(jì)代替法律、以行政命令代替司法程序、以領(lǐng)導(dǎo)意志代替科學(xué)的決策的現(xiàn)象。（2）深化人事制度的改革。官員問責(zé)制的實(shí)施對于干部人事制度的改革具有重要的作用,而干部人事制度改革的深入又能進(jìn)一步加快問責(zé)制建設(shè)的進(jìn)程。改革開放30年來，我國的干部人事制度改革取得了很大的成績，尤其突出的是在領(lǐng)導(dǎo)干部“能上”方面進(jìn)行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。以官員問責(zé)制的建立為契機(jī)，在官員的選任、晉升方面，實(shí)行嚴(yán)格的考核制度，官員的任職失誤必須記入檔案，成為考核的一個(gè)關(guān)鍵依據(jù)。通過對領(lǐng)導(dǎo)干部失職失誤行為的問責(zé)，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下臺，有作為者上臺，形成“能者上，庸者下”的用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨政干部選拔與任用的程序的公正。（3）建立多元化的行政監(jiān)督機(jī)制。政務(wù)信息公開，保障老百姓的知情權(quán)是建立多元化的監(jiān)督機(jī)制的前提。自2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》規(guī)定，四類政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。陽光是最好的反腐劑，要保證公權(quán)力的行使合法、合理離不開對權(quán)力的監(jiān)督。我國已經(jīng)形成了包含國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、社會輿論和公民在內(nèi)比較完備的監(jiān)督體系，但在實(shí)踐中這些監(jiān)督方式都顯得軟弱無力，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。為進(jìn)一步強(qiáng)化和完善行政監(jiān)督體制,必須整合各個(gè)監(jiān)督主體的力量，增強(qiáng)行政監(jiān)督的獨(dú)立性、公開性、權(quán)威性,實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督的法治化、程序化，拓寬渠道，充分發(fā)揮來自行政體系外部的司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督等等異體監(jiān)督作用。

注釋：

[1]盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館2003年出版，第125頁。

[2]http://www.sina.com.cn，2008年9月10日。

[3]朱衛(wèi)兵：《加強(qiáng)與政府官員問責(zé)制相適應(yīng)的政治文化建設(shè)》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期。

[4]肖光榮：《近年來國內(nèi)政府官員問責(zé)制研究的回顧與思考》，載《政治學(xué)研究》2007年第3期。

[5]李自立、李曉燕：《關(guān)于行政官員問責(zé)制的三個(gè)問題》載《黨政論壇》2006年第3期。

（作者系廣東外語外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院副教授）