開展立法后評估的幾個問題

馬發(fā)明　趙遵國

立法后評估，就是在法律法規(guī)和規(guī)章制定出來并運行一段時間之后，由立法部門、執(zhí)法部門以及社會公眾、專家學者等，采用社會調(diào)查、定量分析、成本效益計算等多種方式，對法律法規(guī)和規(guī)章在實施中的效果進行分析評價，針對法律法規(guī)和規(guī)章自身的缺陷及時加以矯正和修繕的一個過程。它既是對立法的效益評估，也是根據(jù)實際情況對立法的再次調(diào)試。

一、立法后評估的主導權

根據(jù)我國目前社會發(fā)展狀況，我們認為，我國的立法后評估的主體應為立法機關。一般由有立法權的人大牽頭（其常委會、負責統(tǒng)一審議的專門委員會、與需要評估的法規(guī)相關的專門委員會、常委會的工作機構等均可），法規(guī)的執(zhí)行部門、其行政相對人、專家學者參與。這樣做的理由為：

1. 我國目前的政治體制決定了權力機關、立法機關作為評估主體有利于提高評估的效率和評估效果。隨著立法背景時過境遷和法律實施外部條件不斷嬗變，不少問題與不足在長期的法治實踐中必然會暴露出來。立法后評估以實證調(diào)查為基礎，可以為法律規(guī)則的立、改、廢提供實踐依據(jù)。立法后評估能夠?qū)χT如法律制度是否合法合理、是否產(chǎn)生了應有效益、是否已經(jīng)過時失效、是否需要廢除抑或繼續(xù)保留完善之類問題作出回答。立法機關在此基礎上有針對性地改進地方立法工作。

2. 政府各部門往往是法律法規(guī)的執(zhí)行機關或者說直接受益者，如果讓其作為評估的主體，則評估的公正性可能會大打折扣。目前很多的地方性法規(guī)的制定，大多由該規(guī)范事項涉及的政府行政主管部門選題立項，并由這些部門領導和業(yè)務人員直接承擔起草、修改、論證及協(xié)調(diào)等項工作。這樣做的結果，容易導致立法中出現(xiàn)一些部門痕跡，在一定程度上影響了地方性法規(guī)的質(zhì)量。對這些問題的評價、檢查、監(jiān)督、改正等，只能是由相對超脫的權力機關和立法部門來做為好。

3. 我國目前正處于政治體制以及行政機構改革的關鍵時期，設置專門機構作為立法后評估的主體，對于本來就機構臃腫的中國來說也不太現(xiàn)實。

4. 當然，委托獨立機構開展評估，是一種比較靈活的工作手段，而且一般獨立機構作出的評估會比較客觀、中立，是一種比較好的選擇。我們的《甘肅省消費者權益保護條例》等四個法規(guī)、規(guī)章就是委托設在高校的地方性法規(guī)評估中心進行的。但其委托的主體仍然還是權力機關和立法部門。

二、立法后評估關注的對象

1. 一般來講，凡是涉及經(jīng)濟、社會和公共管理類的法律法規(guī)和規(guī)章在其頒布實施兩到三年后，都應當對其進行立法后評估。我國未來的立法工作主要面臨的將不是新法的制定，而是大量法律法規(guī)和規(guī)章的廢、改工作。立法后評估作為“二次立法”，理應提到立法工作的重心。遺憾的是，由于《立法法》等并沒有對此作出制度性規(guī)范，“立法后評估”在我國至今還是一個法律空白。實踐中也就有許多早已過時的法律法規(guī)和規(guī)章仍然繼續(xù)有效而“無人問津”。立法并非是“一勞永逸”的工作，任何一部法律法規(guī)和規(guī)章都不可能做到天衣無縫。隨著環(huán)境的不斷改變，客觀上需要對靜態(tài)性的法律規(guī)范進行糾偏矯正，及時彌補立法上的漏洞。我國目前立法的開放程度相對較弱，社會參與也相對不足，還沒有形成立法機關和社會互動的格局，從而造成了有些立法脫離社會實踐，不具有可操作性和可接受性，難以被遵守和執(zhí)行。而立法后評估通過對相對人，尤其是相關的利害關系人的調(diào)查、對法律法規(guī)和規(guī)章實施的評價以及對評估結果的公開，可以促使更多的人關注立法，積極參與立法，從而得以在立法機關和社會之間形成良性互動。一個行政區(qū)域的各個地方的發(fā)展不是一致的，其地理環(huán)境也千差萬別，如我們甘肅，有河東農(nóng)業(yè)區(qū)，有甘南的草原和林區(qū)，還有河西的荒漠、戈壁、冰川地區(qū)等，我們的一些綜合性法規(guī)規(guī)章在實施中在不同地區(qū)存在的不同問題，只能通過科學的立法后評估才能反映出來。

2. 在實施過程中產(chǎn)生了矛盾和沖突的法規(guī)和規(guī)章應該優(yōu)先進行立法后評估。一些地方性法規(guī)和規(guī)章在制定、頒布過程中看似完美無缺，但在實施過程中一經(jīng)時間和實踐的檢驗，隨著法律文件的不斷增多，新舊法律文件之間、不同部門制定的法律文件之間，經(jīng)常性地出現(xiàn)摩擦和碰撞。其法律、法規(guī)之間的銜接性不夠甚至“撞車”、規(guī)范的內(nèi)容缺乏科學性和可執(zhí)行性等毛病和漏洞就會凸顯出來，就會在執(zhí)法、司法活動中產(chǎn)生矛盾和沖突，給現(xiàn)實生活帶來很多困擾，降低了法律的權威。這種現(xiàn)象一經(jīng)發(fā)生，就應該立即通過立法后評估這個有效渠道，對其進行可操作性、適應性、相互銜接性以及規(guī)避執(zhí)行的原因等進行全方位的檢測，以及時找到和發(fā)現(xiàn)毛病和漏洞及其產(chǎn)生的根源，并及時進行修訂完善，從而實現(xiàn)法律價值的最大化。我們對《甘肅省農(nóng)業(yè)機械管理條例》的立法后評估及其修訂就屬于這種情況。

3. 在制定過程中意見分歧比較大，表決時低票通過的法規(guī)要予以高度關注，重點評估，看其是否適合當前經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，檢視它的規(guī)范是否科學合理，評估它的實施是否達到預期的效果。如果立法的膨脹化使立法在追求數(shù)量與速度的同時，忽視了法律法規(guī)之間內(nèi)容上的相互銜接和立法程序的嚴格性，倉促出臺，則應該通過立法后評估進行補救。

三、立法后評估的內(nèi)容

主要涉及兩個方面，一是法律法規(guī)和規(guī)章實施的宏觀效果。評估的核心內(nèi)容是法律法規(guī)和規(guī)章是否實現(xiàn)了立法機關預期的目標，實施的社會經(jīng)濟效益如何。二是微觀上法律法規(guī)和規(guī)章中各項制度的設計和程序規(guī)定是否符合人民群眾的利益，是否需要進一步完善。具體地講，有以下幾個方面：

1.實施績效，主要包括實施的基本情況（宣傳貫徹情況、配套性規(guī)范文件制定情況等）；制度的執(zhí)行情況和行政執(zhí)法情況；法律法規(guī)和規(guī)章施行以來所取得的社會和經(jīng)濟效益；法律法規(guī)和規(guī)章的立法、執(zhí)法成本是否合理等。

2. 立法內(nèi)容，即法律法規(guī)和規(guī)章的各項制度設計和程序規(guī)定是否具有合理性、可操作性，有關法律責任的規(guī)定是否合理、得當、可行，是否需要進一步完善等。

3. 立法盲點，即法律法規(guī)和規(guī)章自施行以來，有無出現(xiàn)立法規(guī)制的空白，需要作補充規(guī)定的情況。

4. 立法技術，主要包括法律法規(guī)和規(guī)章相關概念的界定是否明確、條文表述是否簡潔、執(zhí)法中有無歧義等。

5. 評估主體認為其他與法律法規(guī)和規(guī)章評估有關的內(nèi)容。

四、立法后評估的標準

我們在2005年7月制定了一個《甘肅省人大常委會地方性法規(guī)質(zhì)量標準及其保障措施（試行）》，其中就評價法規(guī)質(zhì)量好壞的標準有四個方面：

1.法理標準：（1）充分體現(xiàn)社會主義法的公平與正義，從人民群眾的根本利益和全局利益出發(fā)，兼顧各方利益，保護弱勢群體的利益，照顧少數(shù)人的利益。（2）充分尊重和保障人權，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任。正確處理公共權力與公民權利之間、公共權力之間、公民權利之間的關系，做到實體權利與程序權利的統(tǒng)一。不得對憲法、法律規(guī)定的公民權利加以限制和剝奪，不得對公民增加憲法、法律規(guī)定之外的義務。（3）正確處理公平與效率的關系，要把公平作為優(yōu)先考慮的價值取向，使公平與效率有機結合。（4）符合憲法和相關法律、行政法規(guī)的立法宗旨和精神；不對應當由上位法規(guī)定的事項作出規(guī)定；不與上位法的具體規(guī)定相沖突；不超越法律規(guī)定的設定行政處罰、行政許可、行政強制、行政收費的范圍。省內(nèi)法規(guī)之間、同一法規(guī)條款之間協(xié)調(diào)一致。

2.實踐標準：（1）符合社會發(fā)展規(guī)律和社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，符合黨的現(xiàn)行方針、政策，具有時代特征和一定的前瞻性。（2）符合地方立法的適度要求，調(diào)整的事項適合用法律手段規(guī)范。防止立法對社會生活干預過度，避免法繁擾民。（3）符合本省的具體情況和實際需要，針對性強，地方特色鮮明，不照抄照搬上位法條文，不搞多部法律、行政法規(guī)條款的匯編。（4）調(diào)整社會關系的規(guī)范成熟、可行、具體，實現(xiàn)法規(guī)規(guī)范的程序明確，具有可操作性。（5）行政管理部門的職責規(guī)定清楚、得當，不違反法律和行政法規(guī)規(guī)定，不擴大部門行政權力和地方利益。

3.技術標準：（1）法規(guī)體例結構合理，邏輯關系清楚，行為模式和法律責任配套，用語恰當、準確、規(guī)范、嚴謹，簡明易懂。（2）法規(guī)形式不求“大而全”、“小而全”，根據(jù)法規(guī)規(guī)范的內(nèi)容有幾條寫幾條。

4.實效標準：（1）起到了推動本省經(jīng)濟、政治、文化和社會建設以及構建和諧社會的作用。（2）基本滿足了該法規(guī)所調(diào)整范圍的社會需求。

一般情況下，頒布實施后的法律法規(guī)和規(guī)章只要能在法理、實踐、技術、實效方面達到上述標準，是能經(jīng)得起嚴格評估的。

五、立法后評估的方法

立法后評估既是一項嚴肅的工作，又是一項技術性很強的工作，其內(nèi)容涉及立法技術、法規(guī)執(zhí)行、法規(guī)實施的制度背景和社會環(huán)境等多個層面，需要采用科學的評估方法。我們一般采用了以下幾種方法：

1.公眾問卷調(diào)查法。這是最為普遍采用的一種方法，雖然工作量較大，調(diào)查周期較長，但其可信度較高，能基本上真實反映法律、法規(guī)和規(guī)章實施的效果。

2.專家組評估法。這種評估方法也是較為普遍采用的一種方法，具有較高的理論深度和專業(yè)水平。此方法要求評估主體廣泛正確地遴選高校、研究機構、行業(yè)組織、社會團體中的有關專家組成專家組，開展專題研究并作出評估報告。

3.座談會調(diào)查法。這種方法目前在立法機關運用得相對較多，它是由立法機關組成人員分別到各基層執(zhí)法部門、企事業(yè)單位、社會團體和各典型社區(qū)進行專題調(diào)研，召開座談會。

4.典型個案分析法。這種方法是對法律、法規(guī)和規(guī)章實施后出現(xiàn)的典型個案進行分析，由個別到一般的了解整個法律、法規(guī)和規(guī)章的實施情況。

六、立法后評估的程序

立法后評估作為一項重要的立法制度理應受到法律的調(diào)控和制約。其基本程序是：

1.評估的啟動和準備。這一階段首先要確定評估的目標和標準；其次是確定評估的方法和評估方案；再次是確定評估的內(nèi)容并制作評估問卷和調(diào)查圖表；最后是確定參加評估或者數(shù)據(jù)采集的對象。

2.評估的實施。根據(jù)評估方案具體實施評估，進行數(shù)據(jù)采集和開展有關調(diào)查，召開有關專家、執(zhí)法機關、群眾代表參加的座談會、研討會。

3.對采集的數(shù)據(jù)進行綜合整理。運用科學的分析方法對調(diào)查數(shù)據(jù)進行比較分析和評價，形成評估結論。根據(jù)評估結論進一步建議設置新的立法項目、修改或廢止現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章。

（作者分別系甘肅省人大法制委副主任委員，甘肅省人大常委會法工委調(diào)研員）