我國(guó)農(nóng)村土地整理中土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題研究

胡昱東　吳次芳

摘 要： 從分析我國(guó)當(dāng)前土地整理及其權(quán)屬調(diào)整立法與運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)狀入手,分別就農(nóng)村土地整理中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整、農(nóng)村宅基地權(quán)屬的調(diào)整以及整理后新增土地的發(fā)展權(quán)配置等問(wèn)題進(jìn)行了探討,并從完善土地整理立法、健全土地權(quán)屬調(diào)整運(yùn)行機(jī)制以及注重土地權(quán)屬調(diào)整中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)等方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地整理；土地權(quán)屬調(diào)整；農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009－9107（2009）01－0006－05

隨著農(nóng)村土地整理的深入開(kāi)展，土地權(quán)屬調(diào)整作為土地整理過(guò)程中的核心內(nèi)容，也愈來(lái)愈受到人們的關(guān)注。土地整理權(quán)屬調(diào)整的實(shí)質(zhì)是各土地權(quán)利人利用整理前在整理區(qū)土地上所擁有的權(quán)利，通過(guò)土地整理參與者公認(rèn)的權(quán)屬調(diào)整轉(zhuǎn)換機(jī)制，按照土地整理參與者公認(rèn)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，合法地?fù)Q回整理后土地上的相應(yīng)權(quán)利的過(guò)程。［1］

一、土地整理中土地權(quán)屬調(diào)整問(wèn)題概述

（一）土地整理及其權(quán)屬調(diào)整立法現(xiàn)狀

土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的相關(guān)立法，在現(xiàn)行法律和行政法規(guī)中呈分散規(guī)定狀態(tài)，沒(méi)有形成完整的法律制度體系。而土地整理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，權(quán)屬調(diào)整更是牽涉到各方的利益，因此完整的土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的法律制度體系應(yīng)該包括民事法律制度、經(jīng)濟(jì)法律制度和行政法律制度。［2］

1.土地整理及其權(quán)屬調(diào)整民事法律制度立法現(xiàn)狀。土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的民事法律制度主要體現(xiàn)為民法中的土地物權(quán)法律制度，包括土地所有權(quán)制度和土地他物權(quán)制度。雖然《物權(quán)法》和《民法通則》等法律規(guī)定了土地所有權(quán)、使用權(quán)以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等一系列土地權(quán)利，但土地物權(quán)體系并不完善，農(nóng)村集體土地權(quán)利設(shè)定過(guò)于簡(jiǎn)單，對(duì)于在農(nóng)村集體土地使用權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的空間權(quán)、建筑權(quán)、耕作權(quán)等土地權(quán)利均未涉及，而且對(duì)于農(nóng)村集體土地使用權(quán)的抵押、流轉(zhuǎn)限制過(guò)多。

2.土地整理及其權(quán)屬調(diào)整經(jīng)濟(jì)法律制度立法現(xiàn)狀。隨著土地整理由私人為主的自發(fā)行為逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐哉疄橹鞯纳鐣?huì)化活動(dòng)以來(lái)，作為在經(jīng)濟(jì)法體系中起主導(dǎo)作用的宏觀調(diào)控法，也不斷地介入到土地整理過(guò)程中，二戰(zhàn)以后土地整理的宏觀調(diào)控法在西方國(guó)家紛紛出臺(tái)。［3］而我國(guó)目前尚未頒布完整統(tǒng)一的土地整理法，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地整理過(guò)程中諸多方面缺乏明確規(guī)定。首先，國(guó)家在土地整理中的義務(wù)和責(zé)任沒(méi)有得到明確；其次，對(duì)于土地整理規(guī)劃、土地權(quán)屬調(diào)整規(guī)劃如何與土地利用總體規(guī)劃相銜接等問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定；第三，對(duì)于參與土地整理的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確規(guī)定，土地整理的公眾參與性較差。

3.土地整理及其權(quán)屬調(diào)整行政法律制度立法現(xiàn)狀。完善的地籍管理、統(tǒng)一的土地權(quán)屬登記是土地權(quán)屬調(diào)整工作得以順利開(kāi)展的重要基礎(chǔ)。但由于受部門(mén)管理體制等多種因素的影響，我國(guó)至今未建立起專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、屬地化的農(nóng)用地權(quán)屬統(tǒng)一登記管理制度，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然沒(méi)有得到具有國(guó)家統(tǒng)一法律效力的嚴(yán)格登記，土地登記缺乏應(yīng)有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立的公示功能，許多權(quán)屬糾紛并未通過(guò)權(quán)屬登記管理予以有效地解決。

（二）土地整理權(quán)屬調(diào)整運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)存問(wèn)題

在當(dāng)前土地整理主要由政府推進(jìn)，整理資金基本由政府投入的情況下，國(guó)家和各級(jí)行政機(jī)構(gòu)必然在土地整理及其權(quán)屬調(diào)整中起主導(dǎo)作用。同時(shí)在相關(guān)法律、制度環(huán)境尚未健全的情況下，土地整理權(quán)屬調(diào)整運(yùn)行機(jī)制存在著以下問(wèn)題：

1.參與實(shí)施土地整理權(quán)屬調(diào)整的機(jī)構(gòu)職責(zé)分工不明確。根據(jù)《土地管理法》以及國(guó)土資源部有關(guān)文件規(guī)定，政府土地行政主管部門(mén)在土地整理中的定位是指導(dǎo)部門(mén)，具體實(shí)施土地整理的是“土地整理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)”。在實(shí)踐中“土地整理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)”主要指各省、市國(guó)土資源廳（局）下屬的“土地整理中心”，其性質(zhì)是“國(guó)土資源廳（局）負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理工作的直屬事業(yè)單位”，兩者之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，造成了土地整理的指導(dǎo)部門(mén)與執(zhí)行部門(mén)之間分工不明、職責(zé)不清。此外，在土地整理項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，還包括項(xiàng)目可行性研究編制機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目權(quán)屬調(diào)整的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、工程施工和監(jiān)理機(jī)構(gòu)等土地整理從業(yè)機(jī)構(gòu)的參與，法律對(duì)于它們的職責(zé)也沒(méi)有做出明確規(guī)定。

2.土地整理中權(quán)屬爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)設(shè)置不明確。2002年12月修訂的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第四條規(guī)定：“縣級(jí)以上國(guó)土資源行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件”，同時(shí)該辦法第十四條又規(guī)定“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件”應(yīng)適用《農(nóng)村土地承包法》第五十一條的規(guī)定，即當(dāng)事人可以向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁。雖然《農(nóng)村土地承包法》提出了“土地承包仲裁機(jī)構(gòu)”的概念，但對(duì)其職責(zé)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置，仲裁程序等涉及實(shí)際操作的重要內(nèi)容都沒(méi)有做出具體規(guī)定。

3.土地整理中權(quán)屬調(diào)整爭(zhēng)議缺乏司法救濟(jì)途徑。根據(jù)物權(quán)法精神，物權(quán)糾紛只能通過(guò)法律途徑，不能通過(guò)行政裁決或行政處理的方式。［4］而國(guó)土資源部在《關(guān)于做好土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見(jiàn)》中規(guī)定：“對(duì)權(quán)屬調(diào)整方案有異議的土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，經(jīng)協(xié)商不能解決的……爭(zhēng)議由當(dāng)?shù)厝嗣裾{(diào)處”。可見(jiàn)我國(guó)目前對(duì)于土地整理中土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理，采取的仍然是使之納入到行政處理和行政復(fù)議的救濟(jì)途徑，實(shí)行行政復(fù)議前置的做法，土地權(quán)屬爭(zhēng)議的解決尚未完全司法化。

4.公眾參與制定土地整理權(quán)屬調(diào)整方案缺乏法定程序保障。土地權(quán)屬調(diào)整方案的產(chǎn)生是一個(gè)民主、開(kāi)放的過(guò)程，應(yīng)該通過(guò)公眾參與、咨詢與聽(tīng)證等公開(kāi)、民主的決策程序來(lái)予以保障。而現(xiàn)行法律法規(guī)只是對(duì)公眾參與制定土地整理權(quán)屬調(diào)整方案作了原則性規(guī)定，如“土地權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)征得2/3以上土地權(quán)利人的同意，土地權(quán)屬調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)在有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村進(jìn)行公告”等，而至于那些對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整方案有異議的土地所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)如何行使其申訴權(quán)利，土地整理機(jī)構(gòu)如何聽(tīng)取公眾意見(jiàn),修改并完善土地權(quán)屬調(diào)整方案等方面缺乏具體可操作的程序性規(guī)定。

二、農(nóng)用地整理中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整

（一）多部門(mén)管理：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理現(xiàn)狀

由于現(xiàn)行的《土地管理法》、《土地登記辦法》等法律、法規(guī)均未對(duì)農(nóng)村土地中面積占主導(dǎo)地位和土地權(quán)利人眾多的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記發(fā)證工作做出具體規(guī)定，在實(shí)踐中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記是根據(jù)行政管理的歸屬來(lái)劃分的，按照耕地、林地、牧草地、水域等不同的土地利用類(lèi)型來(lái)選擇不同的登記機(jī)關(guān)。登記機(jī)關(guān)的不統(tǒng)一，必然造成過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地登記在行政管理方面功能，弱化了其對(duì)于物權(quán)公示作用，同時(shí)土地登記簿和土地權(quán)屬證書(shū)的不統(tǒng)一，也必然導(dǎo)致土地登記的標(biāo)準(zhǔn)、口徑、效力等不統(tǒng)一，造成土地權(quán)屬關(guān)系的混亂。

（二）多元化發(fā)展：我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度安排現(xiàn)狀

20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，隨著國(guó)家從農(nóng)村基層制度建設(shè)領(lǐng)域的逐步退出以及鄉(xiāng)村社區(qū)權(quán)利的加強(qiáng)，我國(guó)農(nóng)村土地自發(fā)性的制度創(chuàng)新帶來(lái)了千差萬(wàn)別的農(nóng)地制度。［5］作為典型農(nóng)地使用制度創(chuàng)新的土地承包經(jīng)營(yíng)制度，也不可避免地在此過(guò)程中逐步走向多元化。“均田承包”雖然滿足了“公平”的需要，但卻始終面臨著人口增減帶來(lái)的土地再次分配的壓力以及由于制度預(yù)期不足而帶來(lái)的土地利用效率不高的問(wèn)題。同時(shí)由于我國(guó)農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，各地客觀存在的區(qū)域經(jīng)濟(jì)和歷史文化背景差異，都成為了土地承包經(jīng)營(yíng)制度多樣化創(chuàng)新的動(dòng)力與誘因。當(dāng)前我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)制度主要有均田承包制模式、貴州湄潭模式、規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式、土地股份合作制模式、土地租賃模式以及土地反租倒包模式等六種┠Ｊ健

（三）簡(jiǎn)單化規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整規(guī)則┫腫

相對(duì)于現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度安排的多元化，現(xiàn)行農(nóng)地整理中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的規(guī)則顯得過(guò)于簡(jiǎn)單劃一。根據(jù)國(guó)土資源部《關(guān)于做好土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理工作的意見(jiàn)》的規(guī)定：對(duì)需要調(diào)整的土地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，位置應(yīng)盡量與開(kāi)發(fā)整理前保持一致或大致相當(dāng)。相應(yīng)地，各地在制定土地開(kāi)發(fā)整理權(quán)屬管理具體辦法時(shí)也紛紛體現(xiàn)了這一原則。此外，雖然土地承包人能夠根據(jù)自身的意愿進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整，但仍需要通過(guò)鄉(xiāng)人民政府和縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為過(guò)于簡(jiǎn)單化的調(diào)整原則以及附加的限制性規(guī)定不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r普遍存在較大差異的現(xiàn)狀。

三、農(nóng)村建設(shè)用地土地權(quán)屬調(diào)整中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

現(xiàn)階段農(nóng)村建設(shè)用地整理可分為農(nóng)村居民點(diǎn)整理和農(nóng)村工礦廢棄地整理，而目前主要開(kāi)展的是農(nóng)村居民點(diǎn)整理。農(nóng)村居民點(diǎn)整理過(guò)程中的土地權(quán)屬問(wèn)題，主要涉及農(nóng)村宅基地的調(diào)整以及在調(diào)整過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)。

（一）“宅基地的可繼承性”與“一戶一宅政策”的矛盾

根據(jù)繼承法的規(guī)定，農(nóng)村住宅能夠被合法地繼承。由于我國(guó)實(shí)行“地隨房走”的原則，在住宅被繼承的同時(shí)，宅基地的使用權(quán)也自然地被繼承了，因此就客觀存在著一戶可能擁有多處宅基地的情況。由于土地資源的有限性以及新增人口對(duì)宅基地需求的壓力，《土地管理法》和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中都明確了農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的原則。因此“宅基地的可繼承性”與“一戶一宅政策”之間產(chǎn)生了矛盾。

（二）農(nóng)居點(diǎn)整理的特例——“城中村”改造中土地權(quán)屬的調(diào)整

在當(dāng)前“城中村”改造過(guò)程中，不可避免地要涉及到土地權(quán)屬的調(diào)整，包括宅基地權(quán)屬調(diào)整和其他集體建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)整，且該土地權(quán)屬調(diào)整是單向的、不可逆的過(guò)程，即土地由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有。而對(duì)“城中村”的改造的原因是“城中村”的土地利用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃不符合城市總體規(guī)劃的要求，這并不能成為土地權(quán)屬調(diào)整的理由。因此在“城中村”改造過(guò)程中，集體土地權(quán)屬的調(diào)整模式值得┕刈ⅰ

四、新增土地權(quán)屬調(diào)整中農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的配置

土地發(fā)展權(quán)的基本觀念就是發(fā)展土地的權(quán)利，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)。［6］我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)應(yīng)該包括農(nóng)用地發(fā)展權(quán)，農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)以及未利用土地的發(fā)展權(quán)。當(dāng)前在農(nóng)村土地整理的實(shí)施過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注農(nóng)用地整理中和農(nóng)村建設(shè)用地整理中新增土地的發(fā)展權(quán)問(wèn)題。

（一）農(nóng)用地整理中關(guān)于新增土地相關(guān)規(guī)定┓治

根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第十八條以及國(guó)土資源部在關(guān)于貫徹執(zhí)行《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》若干問(wèn)題的意見(jiàn)等相關(guān)規(guī)定，“土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設(shè)占用耕地的補(bǔ)償指標(biāo)……有償轉(zhuǎn)讓給其他需要履行占補(bǔ)平衡義務(wù)的用地單位”，其核心內(nèi)容就是農(nóng)用地的土地發(fā)展權(quán)向建設(shè)用地使用者的有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)質(zhì)上就是年度許可的土地發(fā)展權(quán)配額指標(biāo)在不同土地使用者之間和不同地區(qū)之間的轉(zhuǎn)讓。我們認(rèn)為對(duì)《土地管理法》中所規(guī)定的土地整理“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”的原則，應(yīng)該作廣義理解。所謂“投資”不僅是指資金的投入，也應(yīng)該包括農(nóng)村土地的投入。因此農(nóng)用地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用也應(yīng)該在新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的分配中有所體現(xiàn)，否則將會(huì)損害農(nóng)村集體的合法權(quán)益。

（二）農(nóng)村建設(shè)用地整理中關(guān)于新增土地相關(guān)規(guī)定分析

2004年10月頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中提出了“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的要求。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地整理產(chǎn)生的新增土地，只能作為耕地用途，這對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展權(quán)造成一定的限制與影響。首先，“掛鉤”政策限制了新增人口宅基地使用權(quán)的獲得機(jī)會(huì)。由于宅基地是基于成員權(quán)而取得的，帶有福利性質(zhì)的“份地”，未來(lái)新增的農(nóng)村人口完全有理由和資格申請(qǐng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。其次，在一定程度上占用了農(nóng)村集體建設(shè)用地的指標(biāo)，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

五、農(nóng)村土地整理中土地權(quán)屬調(diào)整的對(duì)策與建議

（一）完善土地整理及其權(quán)屬調(diào)整法律體系，加強(qiáng)土地整理權(quán)屬調(diào)整機(jī)制建設(shè)

1.制定以“授權(quán)性法律規(guī)則”為主的土地整理及權(quán)屬調(diào)整法律、法規(guī)體系。［7］首先任何部門(mén)的法律規(guī)則都兼有義務(wù)性規(guī)則和授權(quán)性規(guī)則，而且在現(xiàn)代法律中，授權(quán)性規(guī)則占居首要地位［8］；其次由于土地整理權(quán)屬調(diào)整直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，如果過(guò)多地強(qiáng)調(diào)義務(wù)性規(guī)范，在集體土地所有權(quán)主體虛位的情況下會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)的過(guò)度膨脹與濫用，從而損害農(nóng)民的合法權(quán)益。因此土地整理及其權(quán)屬調(diào)整的法律、法規(guī)應(yīng)采用以授權(quán)性規(guī)則為主的立法方式，以激發(fā)民眾參加土地整理的主動(dòng)性。

2.進(jìn)一步完善土地物權(quán)體系。雖然物權(quán)法已經(jīng)頒布并實(shí)施，但物權(quán)法只是規(guī)范物權(quán)的基本法律，并非物權(quán)法律體系的全部。因此我國(guó)物權(quán)體系的完善，仍然需要通過(guò)在實(shí)踐中制定和修改相關(guān)配套法律法規(guī)來(lái)完成。同樣地，土地物權(quán)體系也需要在發(fā)展中逐漸完善，以期對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)范圍的界定、集體土地所有權(quán)的內(nèi)涵以及集體土地流轉(zhuǎn)等重大問(wèn)題做出明確的規(guī)定。

3.加強(qiáng)登記立法，統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)。雖然《物權(quán)法》已經(jīng)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記做出了規(guī)定，但是大量的具體規(guī)則仍需要專(zhuān)門(mén)的不動(dòng)產(chǎn)登記法來(lái)明確，此外現(xiàn)行《土地登記辦法》只是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，法律效力層級(jí)較低，因此急需制定《土地登記法》以結(jié)束現(xiàn)行土地登記“政出多門(mén)”的局面。此外，在當(dāng)前土地登記技術(shù)和方法不成為主要障礙的前提下，應(yīng)該以土地行政管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，建立統(tǒng)一的土地登記機(jī)構(gòu)。

4.明確土地整理權(quán)屬調(diào)整與權(quán)屬爭(zhēng)議處理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。通過(guò)立法明確土地整理實(shí)施過(guò)程中各個(gè)相關(guān)部門(mén)及機(jī)構(gòu)的運(yùn)行章程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)規(guī)范，同時(shí)通過(guò)修法，改變現(xiàn)行立法中不同法規(guī)對(duì)土地權(quán)屬糾紛處理的模糊與矛盾之處。

5.加強(qiáng)公眾參與的組織機(jī)構(gòu)和制度保障建設(shè)。土地整理中公眾參與的組織機(jī)構(gòu)除了有土地行政主管部門(mén)主導(dǎo)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)（如土地整理規(guī)劃公眾隨訪中心、熱線電話等）以外，還應(yīng)該包括“民間組織”。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村實(shí)際，“民間組織”的構(gòu)建要和村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)等靈活地結(jié)合起來(lái)。此外還要通過(guò)建立民意調(diào)查制度、信息公開(kāi)制度、聽(tīng)證會(huì)制度、公民請(qǐng)?jiān)钢贫鹊纫幌盗谐绦蛐灾贫?，保障土地整理及其?quán)屬調(diào)整中公眾的有效參與。

（二）建立因地制宜的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整┠Ｊ

正確處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)穩(wěn)定與流轉(zhuǎn)的關(guān)系，根據(jù)各地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜地制定不同的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整模式。在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可按自愿原則，將分戶承包的土地適度集中，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng),加快農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。此外建議取消鄉(xiāng)人民政府和縣級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)調(diào)整的批準(zhǔn)限制，改“批準(zhǔn)制”為“備案制”，給予農(nóng)民更多的自主權(quán)。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村居民點(diǎn)整理中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)

1.實(shí)行“一戶一宅、合理補(bǔ)償”政策。公民只能擁有一處宅基地，只是就申請(qǐng)而言，法律不應(yīng)當(dāng)禁止公民通過(guò)繼承等方式取得兩處以上宅基地使用權(quán)的行為。出于對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)，宅基地在被繼承房屋的存續(xù)期間，可以保留；但如果出現(xiàn)房屋損毀或發(fā)生土地整理項(xiàng)目的情況下，應(yīng)該執(zhí)行“一戶一宅”的政策，并且對(duì)于現(xiàn)存房屋的價(jià)值進(jìn)行合理地補(bǔ)償。

2.“城中村”改造中集體土地權(quán)屬調(diào)整的兩種模式。在“城中村”改造過(guò)程中，除因公共利益而需要對(duì)集體土地進(jìn)行征用以外，不應(yīng)該改變土地集體所有的性質(zhì)，以保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。否則國(guó)家應(yīng)該從土地所有制改變而產(chǎn)生的土地增值收益中留出合理的部分，用于建立村民社會(huì)保障體系與職業(yè)培訓(xùn)┨逑怠

（四）建立土地整理中新增土地發(fā)展權(quán)的合理配置模式

筆者對(duì)新增土地發(fā)展權(quán)的配置作如下建議：首先，將新增耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用在國(guó)家、土地整理投資者以及農(nóng)村集體之間進(jìn)行合理分配，真正體現(xiàn)“誰(shuí)投資，誰(shuí)收益”的原則。其次，將農(nóng)村建設(shè)用地整理中新增土地的用途按比例劃分：部分新增土地必須作為耕地，以保障耕地總量動(dòng)態(tài)平衡；其余土地則由農(nóng)村集體自行確定其用途，如果作為耕地的，還可以參照農(nóng)用地整理的做法，折抵一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)，并將指標(biāo)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用再進(jìn)行合理分配。

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