重塑布雷頓森林體系

王　君

昨日智慧

2008年這場(chǎng)百年一遇的金融危機(jī)爆發(fā)以來，人們很自然地重新審視國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行的作用。不斷有人發(fā)問：這兩個(gè)組織到底是干什么的？為什么沒有事前預(yù)測(cè)危機(jī)？在危機(jī)發(fā)生后，為什么沒有采取有力的措施？關(guān)于重新構(gòu)造布雷頓森林體系的建議，集中代表了人們對(duì)兩組織的失望與不滿。

其實(shí)，要求改革布雷頓森林體系的呼吁，并非自今日始。在過去的20多年時(shí)間里，對(duì)兩組織的批評(píng)不絕于耳。在為數(shù)不少的人看來，兩組織已成雞肋。包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的公眾，甚至認(rèn)為兩組織是以美國為首的發(fā)達(dá)國家掌控的工具。一些有影響的學(xué)者，索性建議撤銷它們。

不過，批評(píng)歸批評(píng)，第二次世界大戰(zhàn)的硝煙未散，布雷頓森林會(huì)議的參與者，能夠高瞻遠(yuǎn)矚地設(shè)計(jì)出一套分工合理、互補(bǔ)互制的國際金融體系和機(jī)構(gòu)，其中的智慧與縝密，至今未見有二。單說把加入IMF作為加入世界銀行的條件，就預(yù)先堵住了逃避IMF監(jiān)督的漏洞。即使有諸多缺點(diǎn)，兩組織的作用仍然不容抹煞。我們無法想象，一個(gè)沒有布雷頓森林體系的世界經(jīng)濟(jì)，會(huì)是什么樣；兩組織如果被取締，誰又能替代它們的作用。

不容否認(rèn)，經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的演變，催生兩組織的背景已經(jīng)不再。世界經(jīng)濟(jì)格局，已發(fā)生了天翻地覆的變化。威脅世界經(jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定的因素，不再僅僅是甚至不是匯率。這次金融危機(jī)就是證明。如果仍然固守60多年前創(chuàng)立時(shí)的老皇歷，兩組織注定會(huì)喪失其相關(guān)性、有用性甚至合法性。

憑心而論，不能說兩組織對(duì)這一切熟視無睹或掉以輕心。它們的確不止一次地探索改革。世界銀行的使命，已經(jīng)由早期的促進(jìn)增長，演變成在發(fā)展中國家消滅貧困?！拔覀兊膲?mèng)想，是建立一個(gè)沒有貧困的世界”，已經(jīng)成為凝聚世界銀行上萬名工作人員的使命宣言。而且，世界銀行的確每隔幾年便進(jìn)行一次機(jī)構(gòu)重組。IMF的主要任務(wù)，仍然是維護(hù)國際匯率制度的穩(wěn)定，但是從康德蘇總裁開始，已經(jīng)在試圖把短期的國際收支調(diào)整方案，與中期結(jié)構(gòu)性重組相結(jié)合。至于結(jié)合的效果，則又當(dāng)別論。

近年來，兩組織還聯(lián)手開展了對(duì)成員國的金融穩(wěn)定評(píng)估。對(duì)美國的金融穩(wěn)定評(píng)估，計(jì)劃在2009年進(jìn)行。設(shè)想一下，如果提前一兩年完成這項(xiàng)評(píng)估，會(huì)是什么情形！雖然有了種種努力，兩組織并未實(shí)現(xiàn)根本性的改革。

何處著手

剛剛開過的20國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，也重申了改革布雷頓森林機(jī)構(gòu)的要求。但是，人們不應(yīng)該對(duì)改革抱不切實(shí)際的幻想。改革的過程注定緩慢甚至充滿摩擦。這是因?yàn)椋祭最D森林體系的設(shè)計(jì)者，為兩組織制定了一系列的制約平衡機(jī)制。凡是涉及國際金融體系變革或者關(guān)乎成員國利益的問題，包括份額與投票權(quán)以及治理結(jié)構(gòu)，都需要絕對(duì)壓倒多數(shù)的投票通過，有的還需要投票權(quán)與成員國數(shù)目雙重多數(shù)通過。這些利害關(guān)系互相交織在一起，牽一發(fā)而動(dòng)全身。改革談何容易？

先看代表權(quán)和投票權(quán)。跟聯(lián)合國“一國一票”的合作制性質(zhì)不同，這兩組織的投票權(quán)跟成員國的份額（即股本金）掛鉤。份額的大小依據(jù)一套公式計(jì)算，每五年重新審查一次。經(jīng)過幾十年的變遷，目前成員國的份額和投票權(quán)已經(jīng)不能反映成員國的相對(duì)地位。以IMF為例，沙特阿拉伯在世界經(jīng)濟(jì)中的比重不到1％，但擁有IMF3.16％的投票權(quán)；作為發(fā)展中的大國，巴西和墨西哥的投票權(quán)（分別為1.38％和1.43％）低于比利時(shí)的投票權(quán)（2.09％）；而中國經(jīng)濟(jì)按購買力平價(jià)計(jì)算，在世界經(jīng)濟(jì)中的比重雖然超過了13％，但投票權(quán)僅有3.66％。發(fā)展中國家作為整體，占成員國的85％以上，但投票權(quán)卻不到40％。此外，投票權(quán)中的基礎(chǔ)部分，即每個(gè)成員國250個(gè)基本投票權(quán)，已經(jīng)從20世紀(jì)70年代中期占總投票權(quán)的10％左右下降到2％以下。世界銀行的情形也大同小異。這種情況在十多年里已經(jīng)引起注意，但得不到糾正。這次的金融危機(jī)，將有助于就解決的方案達(dá)成共識(shí)。G20峰會(huì)公報(bào)，也明確了要提高新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的代表權(quán)和投票權(quán)。

再看決策機(jī)制。各國政府通過財(cái)政部長和央行行長，作為股東代表，組成理事會(huì)；理事會(huì)選舉或直接任命執(zhí)行董事會(huì)，負(fù)責(zé)基金和世界銀行的重大決策，總裁或行長還是執(zhí)行董事會(huì)主席。如同公司治理一樣，兩組織的治理鏈條中，董事會(huì)應(yīng)該具有核心的地位和作用。但實(shí)際情況是，執(zhí)行董事會(huì)的權(quán)威性和有效性非?？梢伞?/p>

發(fā)達(dá)國家的七國首腦會(huì)議（現(xiàn)在擴(kuò)充到八國）、20國集團(tuán)會(huì)議及其副手級(jí)會(huì)議、國際貨幣與金融委員會(huì)，還有金融穩(wěn)定論壇等會(huì)議或組織，客觀上都形成了對(duì)基金董事會(huì)權(quán)威性和有效性的侵蝕。有意見認(rèn)為，這種凌駕于董事會(huì)之上的各種會(huì)議或機(jī)構(gòu)安排，是協(xié)調(diào)統(tǒng)一各國家集團(tuán)的必要手段。問題是，如果執(zhí)董會(huì)不能發(fā)揮協(xié)調(diào)與決策的作用，需要重新審視其功能，而不是另起爐灶。

這種疊床架屋的機(jī)構(gòu)與制度安排，原因或者是對(duì)執(zhí)董會(huì)的期許不高，或者是對(duì)執(zhí)董會(huì)的有效性表示失望，但無論如何，其結(jié)果都是對(duì)執(zhí)董會(huì)的權(quán)威性和有效性的弱化。

IMF執(zhí)董會(huì)的構(gòu)成，1946年時(shí)成員僅有12人，但1964年增加到20人，1992年增加到目前的24人。其中，沙特阿拉伯、中國和俄羅斯屬于單國選區(qū)，有權(quán)選舉獨(dú)立的執(zhí)行董事。很難想象這樣龐大的董事會(huì)，能夠有效率地運(yùn)作。跟任何官僚機(jī)構(gòu)一樣，增加席位容易，減少席位如同與虎謀皮。未來較大的可能，是將歐盟國家的席位從目前的八個(gè)降低到一個(gè)。雖然歐盟主席最近表態(tài)，愿意出讓一部分份額和投票權(quán)，但是能否減少歐盟國家在執(zhí)董會(huì)的席位，仍是未定之?dāng)?shù)。

執(zhí)董會(huì)的人員構(gòu)成，大多由成員國的政府官員擔(dān)任。由于IMF的理事會(huì)由央行行長或財(cái)長出任，于是形成不成文的慣例，即執(zhí)董由司局級(jí)官員出任。這種官僚等級(jí)的安排，使得執(zhí)董會(huì)的地位和權(quán)威性受到影響。1974年，在執(zhí)董會(huì)之上設(shè)立了臨時(shí)委員會(huì)；1999年，將其更名為國際貨幣與金融委員會(huì)。這些安排，等于在執(zhí)董會(huì)和理事會(huì)之間增加了一個(gè)決策層級(jí)。

如果觀察私人部門公司治理的最高境界，可以發(fā)現(xiàn)，董事會(huì)成員一旦被選舉任命，就不應(yīng)僅代表選舉他的股東，而應(yīng)以整個(gè)公司利益大局為重。當(dāng)然，并非在所有的情況下，董事都能夠超脫地發(fā)揚(yáng)獨(dú)立人格，因?yàn)樗麄兓蚨嗷蛏俣家櫦叭蚊蓶|的意志。我們有理由期待兩組織的治理，有更高的水準(zhǔn)和更佳的效果。但實(shí)際情況是，在兩組織的執(zhí)董會(huì)里，執(zhí)董代表的是政府或者選區(qū)的利益和愿望。有的執(zhí)董并無相機(jī)裁量的權(quán)力，絕大多數(shù)問題都需要請(qǐng)示所在選區(qū)的政府，這種現(xiàn)象嚴(yán)重地削弱了執(zhí)董會(huì)的權(quán)威性。兩組織在向成員國提出的改善公司治理的建議中，照例會(huì)關(guān)注董事與董事會(huì)的獨(dú)立性。但在其自身的治理中，卻長期演繹“葉公好龍”的故事。

另一個(gè)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，是兩組織的全日制常駐董事會(huì)。如果算上副執(zhí)行董事、顧問、助理和秘書等，人們看到一個(gè)龐大的執(zhí)行董事團(tuán)。這不僅造成昂貴的運(yùn)作成本，更重要的是模糊了公司治理中的委托-代理關(guān)系。全日制的執(zhí)董難免過多地介入本來屬于管理層的決策和日常運(yùn)作，既影響其對(duì)更為重大問題的注意，也削弱了管理層的執(zhí)行能力。

人所共知，在美國的公司治理結(jié)構(gòu)中，董事長兼首席執(zhí)行官，從而模糊了董事會(huì)與管理層的界限。在1944年召開的布雷頓森林會(huì)議上，英國代表反對(duì)設(shè)立全日制常駐執(zhí)董會(huì)，但最終美國的意見占了上風(fēng)，于是兩組織的治理結(jié)構(gòu)也就成了美國公司治理結(jié)構(gòu)的翻版。迄今為止，各區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)也在效仿全日制現(xiàn)場(chǎng)辦公的執(zhí)董會(huì)模式，包括董事長兼總裁的做法。

人們也關(guān)注IMF總裁和世界銀行行長是怎么煉成的。布雷頓森林機(jī)構(gòu)誕生后，形成了所謂不成文的慣例，世界銀行行長由美國人出任，IMF總裁由歐洲人出任。這種做法，顯然剝奪了大多數(shù)成員國在重大事項(xiàng)上的合法權(quán)利。其次，壟斷和不透明的選人方式，往輕了說是不符合良好的公司治理原則和實(shí)踐。這兩年，IMF總裁和世界銀行行長發(fā)生的故事,雖然屬于個(gè)人行為，但顯然使人們更有理由質(zhì)疑這種選人機(jī)制。相信在不久的將來，即可實(shí)現(xiàn)總裁與行長遴選的全球化。應(yīng)該向私人部門的公司治理實(shí)踐學(xué)習(xí)，由執(zhí)董會(huì)提出選擇標(biāo)準(zhǔn)，由獨(dú)立的提名委員會(huì)提名，在此基礎(chǔ)上形成短名單，提交理事會(huì)審議?？偛煤托虚L的人選，應(yīng)該放眼全球和全社會(huì)。

雖然存在問題，但是這兩組織的優(yōu)勢(shì)是無法否認(rèn)的。IMF在幾十年的時(shí)間里，已經(jīng)建立起一整套的宏觀經(jīng)濟(jì)分析框架，其中包括宏觀經(jīng)濟(jì)賬戶之間的關(guān)系，以及訓(xùn)練有素的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家。世界銀行也集中了一大批以消滅貧困為己任、具有一流知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、富有專業(yè)精神的工作人員，以及一整套的核心價(jià)值和機(jī)構(gòu)文化。這些都是兩組織的優(yōu)勢(shì)，棄之不用未免可惜。2008年11月15日在華盛頓召開的G20峰會(huì)，承認(rèn)了兩組織的全球代表性和機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)。會(huì)議公報(bào)在提出要全面改革兩組織的同時(shí)，也號(hào)召加強(qiáng)其能力和資源。還算明智之舉。實(shí)際上也沒有選擇，因?yàn)楦鞣N游離在兩組織之外的主張和建議，由于沒有機(jī)構(gòu)能力支撐，基本無法得到落實(shí)。

中國作用

中國曾經(jīng)是布雷頓森林體系的創(chuàng)始國。在1946年IMF的成立大會(huì)上，中國是最大的五個(gè)有權(quán)任命執(zhí)董的成員國之一。1970年，德國取代了當(dāng)時(shí)由臺(tái)灣代表的中國在兩組織的席位。1980年，中國恢復(fù)在兩組織的合法席位之后，單獨(dú)組成選區(qū)，并選舉執(zhí)董。

回顧中國改革開放30的歷程，隨處可見兩組織的痕跡。在中國經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的一些重要關(guān)頭，兩組織都發(fā)揮了重要作用，尤其在中國的外匯、財(cái)稅、價(jià)格體制以及金融體系改革的過程中，都得到了兩組織的幫助。與此同時(shí)，中國在兩組織中的作用，也在不斷提升。

這場(chǎng)金融危機(jī)，削弱了美國等發(fā)達(dá)國家在兩組織中的地位，它們今后將理所當(dāng)然地成為IMF“一碗水端平”式監(jiān)督的對(duì)象。由于經(jīng)濟(jì)的相對(duì)穩(wěn)定和高額的國際儲(chǔ)備，中國在兩組織中的地位和話語權(quán)得到快速提升。這讓我回憶起上世紀(jì)90年代末IMF第九次份額總檢查開始之前，中國曾經(jīng)竭盡全力增加在IMF的份額未果。其中有些情形無法為外人道，但至今回想起來仍然驚心動(dòng)魄。今非昔比，中國增加在兩組織的份額和投票權(quán)，已經(jīng)水到渠成，擋都擋不住。在這種情勢(shì)之下，更需要審時(shí)度勢(shì)，清醒地認(rèn)識(shí)自己的優(yōu)勢(shì)與不足。

份額和投票權(quán)的增加，并不自動(dòng)提高成員國在IMF中的影響力。這是因?yàn)?，份額與投票權(quán)固然重要，但并不是在任何情況下都等于話語權(quán)和影響力。兩組織的執(zhí)董會(huì)奉行“共識(shí)決策”。也就是說，雖然執(zhí)董會(huì)在討論重大問題的時(shí)候，持贊同或反對(duì)意見的執(zhí)董所代表的投票權(quán)，是可以隨時(shí)計(jì)算出來的。但是在決策中，極少付諸投票表決。身兼執(zhí)董會(huì)主席的總裁，一個(gè)重要的任務(wù)就是能夠在重要問題的討論中，從大多數(shù)執(zhí)董的發(fā)言中，判斷是否形成了共識(shí)。與私人部門公司治理中的董事會(huì)會(huì)議不同的是，IMF執(zhí)董的發(fā)言沒有時(shí)間限制。其優(yōu)點(diǎn)是執(zhí)董們能夠充分地發(fā)表意見，并且這些意見會(huì)完整地記錄在案。這實(shí)際上為那些雖然沒有大額投票權(quán)，但是有英明見解的執(zhí)董提供了發(fā)揮影響力的機(jī)會(huì)。需要了解的是，兩組織（尤其是IMF）所面對(duì)問題的性質(zhì)決定了，很多問題都需要有高水平的分析能力和深刻的洞察力。因此，簡(jiǎn)單的、僅僅代表國家利益表態(tài)是不夠的。在國際貨幣體系的改革、世界經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)判斷，以及資本市場(chǎng)的發(fā)展等問題上，并不是所有的問題都與某個(gè)成員國的利害直接相關(guān)。在這些具有“全球公共商品”的問題上，經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和智慧，還有想象力與思辯力，往往比投票權(quán)更為重要。在兩組織的執(zhí)董會(huì)上，確有水平高超的執(zhí)董，因豐富的知識(shí)和絲絲入扣的雄辯而令人景仰。同時(shí)，也不難發(fā)現(xiàn)財(cái)力雄厚但是影響力一貫平平的事例。

中國外匯儲(chǔ)備和經(jīng)濟(jì)總量的增長速度，超過了人才成長和知識(shí)儲(chǔ)備增長的速度，從而進(jìn)入一種“高處不勝寒”的境地。在國際金融機(jī)構(gòu)的地位提高之后，如何相應(yīng)地提升干預(yù)能力，從而作出與大國地位相稱的貢獻(xiàn)，將是中國面臨的挑戰(zhàn)。國際上某些觀察兩組織運(yùn)作的學(xué)者曾經(jīng)認(rèn)為，中國在兩組織中追求的是獲得資金援助，而對(duì)于此外的事情不那么關(guān)心。也有的發(fā)達(dá)國家執(zhí)董，威脅要把無所作為的執(zhí)董席位取消。這些都是實(shí)在的壓力。隨著中國地位的提升，國際社會(huì)很自然地會(huì)提高對(duì)中國的預(yù)期，會(huì)指望中國在兩組織的執(zhí)董及其他代表，以全球?yàn)榧喝?，?duì)那些雖然與本國利益沒有直接關(guān)聯(lián)，但是對(duì)于整個(gè)國際金融體系和世界經(jīng)濟(jì)有重要影響的問題，施加影響和作出貢獻(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國需要改革其任命國際金融機(jī)構(gòu)執(zhí)董及其他工作人員的制度，擴(kuò)大候選人員的范圍和渠道，不拘一格、公開透明地選擇人才。

看似布雷頓森林體系之外卻與之密切相關(guān)的，是多如牛毛般的國際組織和會(huì)議，也需要改革?？v觀國際社會(huì)在經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的治理現(xiàn)狀，到處可見重復(fù)、低效、浪費(fèi)的活動(dòng)和職能。在兩組織這樣的全球多邊金融機(jī)構(gòu)之外，還有各類國際和區(qū)域性開發(fā)類金融機(jī)構(gòu)以及雙邊捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)等。人們有理由問：有什么必要設(shè)立這么多重復(fù)的機(jī)構(gòu)？如同國家公共治理中機(jī)構(gòu)膨脹的傾向一樣，國際社會(huì)的官僚機(jī)構(gòu)膨脹傾向，也需要加以遏制。這些機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家的援助活動(dòng)，交叉重復(fù)，有時(shí)候甚至互相沖突。這些來自國際和區(qū)域的經(jīng)濟(jì)金融機(jī)構(gòu)，從它們各自的角度來看，也許各有其獨(dú)立存在的理由。但是，把它們的作用、職能加以梳理，肯定會(huì)發(fā)現(xiàn)有大量的壓縮空間。具體到成員國，要接待這么多的捐贈(zèng)者和援助者，要出席無數(shù)的國際會(huì)議，往往不勝其煩，并且收效甚微。這些組織和會(huì)議消耗的都是全世界納稅人的錢。如果把它們中的交叉重復(fù)部分整頓，本身就可以釋放出大量資源直接用于減輕貧困。中國作為一個(gè)崛起的大國，應(yīng)該考慮對(duì)這些繁雜的機(jī)構(gòu)和會(huì)議加以分析梳理，得出高屋建瓴的分析結(jié)論，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，提出整頓和改革全球金融體系治理的建議。

(作者系世界銀行東亞及太平洋首席金融專家。本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表所在機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn))