對(duì)城市規(guī)劃管理體制改革的思考

王　巖

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)和城市化進(jìn)程的加速發(fā)展，城市規(guī)劃的科學(xué)設(shè)計(jì)及有效實(shí)施愈顯重要，而現(xiàn)今城市規(guī)劃管理體制中存在的幾個(gè)重要問(wèn)題亟待解決。文章在思考這幾個(gè)問(wèn)題的同時(shí)，提出了解決問(wèn)題的意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；規(guī)劃管理體制；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；行政管理

中圖分類號(hào)：TU981文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-2374（2009）02-0109-02

一、現(xiàn)行規(guī)劃體制存在的問(wèn)題及剖析

眾所周知，城市規(guī)劃的最終目的，是通過(guò)一系列科學(xué)而有效的行政管理手段來(lái)實(shí)現(xiàn)城市空間的整體有序發(fā)展。其科學(xué)性主要是通過(guò)對(duì)城市的研究，以完成規(guī)劃的編制做保證；而城市規(guī)劃實(shí)施的有效性，則必須通過(guò)行之有效的行政管理手段來(lái)完成。伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，目前的城市規(guī)劃管理體制存在諸多問(wèn)題，編者歸納總結(jié)為三個(gè)方面：

1．規(guī)劃行政管理權(quán)被肢解、下放問(wèn)題。在我國(guó)城市規(guī)劃管理體制中，制約城市規(guī)劃實(shí)施有效性的最主要癥結(jié)，在于城市規(guī)劃的管理權(quán)限處于被嚴(yán)重肢解、分割的狀態(tài)，尤其是在那些設(shè)區(qū)和各種“開(kāi)發(fā)區(qū)”的城市，其“城中之城”的規(guī)劃管理權(quán)基本都是超脫于城市行政主管部門約束之外，這個(gè)問(wèn)題至今尚未解決。原因在于一個(gè)城市被區(qū)域分割和職能分割后，面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的利益多元化驅(qū)動(dòng)，市屬下轄的各區(qū)政府也設(shè)有規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)行政上隸屬于區(qū)政府或作為區(qū)政府的組成部門，其人、財(cái)、物權(quán)均由區(qū)政府統(tǒng)管，僅業(yè)務(wù)上受市規(guī)劃行政主管部門的指導(dǎo)。應(yīng)該說(shuō)城市規(guī)劃管理權(quán)是政府握有的為數(shù)不多而有效地調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，在政府權(quán)利體系重組過(guò)程中，其往往被作為重要的籌碼。然而為了達(dá)成與各地方政權(quán)的妥協(xié)，規(guī)劃行政管理權(quán)被一再肢解、下發(fā)，這樣使得圖紙上繪于一體的城市規(guī)劃，在實(shí)施過(guò)程中就變成了各個(gè)行政主體的自主行為，城市規(guī)劃主管部門無(wú)實(shí)質(zhì)性的制約和控制，這種分權(quán)體制的格局不能保證城市規(guī)劃的完整實(shí)施。

2．規(guī)劃缺乏公眾參與和監(jiān)督的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，規(guī)劃工作一直不同程度地存在著規(guī)劃編制與實(shí)施管理脫節(jié)的現(xiàn)象，尤其面對(duì)快速發(fā)展的城市化進(jìn)程，規(guī)劃管理上面臨的問(wèn)題更為突出。建設(shè)單位或市民們常常抱怨對(duì)城市規(guī)劃的不清楚或認(rèn)為規(guī)劃內(nèi)容的不切實(shí)際、好看不好用，而規(guī)劃人員則認(rèn)為社會(huì)公眾們只顧眼前利益、忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。這種情況的產(chǎn)生原因主要有以下幾個(gè)方面：（1）規(guī)劃主管部門既是規(guī)劃管理者，又是規(guī)劃單位的主管部門和規(guī)劃的決策者，使得規(guī)劃從編制到實(shí)施始終處于單方運(yùn)作的狀態(tài)，容易形成“一言堂”、“長(zhǎng)官意識(shí)”，這樣既忽視了建設(shè)單位實(shí)施相關(guān)方的利益，又為個(gè)人腐敗的滋生提供了溫床（這方面案例屢見(jiàn)不鮮）。（2）一些規(guī)劃常常注重反映專家思想，而對(duì)規(guī)劃與實(shí)際相結(jié)合重視不夠，欠缺考慮市場(chǎng)需求和城市發(fā)展的實(shí)際需要，使得規(guī)劃因過(guò)于強(qiáng)調(diào)技術(shù)合理性而導(dǎo)致缺乏可操作性。另外，規(guī)劃上的問(wèn)題僅限于政府與專家之間的交流，也使普通百姓對(duì)規(guī)劃缺乏應(yīng)有的了解，進(jìn)而缺少對(duì)規(guī)劃支持和參與的原動(dòng)力，以及監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的一道屏障。（3）規(guī)劃編制的目的多以落實(shí)上級(jí)指令為出發(fā)點(diǎn)（如近遠(yuǎn)期規(guī)劃的編制），機(jī)械地沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，教條而針對(duì)性差難以適應(yīng)多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

3．規(guī)劃管理法制化進(jìn)程滯后的問(wèn)題。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，要求人們必須依法辦事，規(guī)劃管理執(zhí)法部門更應(yīng)該建立、健全法制化的管理體制，但一些地方“以言代法”、“權(quán)大于法”的現(xiàn)象仍然存在，隨意調(diào)整城市規(guī)劃，而不履行程序的現(xiàn)象常有發(fā)生，其主要原因是：過(guò)分強(qiáng)調(diào)規(guī)劃管理的行政手段，忽視法制手段作用，“人治”代替“法治”，體現(xiàn)在主要領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)官意識(shí)、本位主義濃厚，法制觀念淡漠或者知法犯法，在執(zhí)法過(guò)程中，出面講人情、批條子，向規(guī)劃執(zhí)法人員施加壓力，甚至采取強(qiáng)硬干涉措施。“絕對(duì)的權(quán)利”導(dǎo)致“絕對(duì)的腐敗”，一些人在利益的驅(qū)使下，喪失規(guī)劃工作人員職業(yè)道德，貪污、受賄、瀆職，讓國(guó)家和公眾利益蒙受損失。因此，政府很有必要建立相應(yīng)規(guī)劃管理的制約機(jī)制并健全這方面的監(jiān)督，使貪腐者無(wú)機(jī)可乘。

二、推進(jìn)城市規(guī)劃管理體制改革的必要性

城市規(guī)劃作為政府調(diào)控城市資源分配的杠桿之一，是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量的一種調(diào)節(jié)器，它要保證國(guó)家利益、公眾利益和城市的總體利益不受侵害，決定了其管理體制改革必須彌補(bǔ)修正缺陷，向高效、民主、法治方向邁進(jìn)，這因?yàn)椋?/p>

1．是解決舊體制存在問(wèn)題的必然趨勢(shì)，也是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的必然選擇。自上個(gè)世紀(jì)80年代初，城市規(guī)劃管理工作得到迅速恢復(fù)后，城市規(guī)劃在實(shí)踐中不斷摸索前進(jìn)，見(jiàn)證了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展階段，其規(guī)劃內(nèi)容不斷具體豐富，而管理手段亦應(yīng)符合實(shí)際需要，城市規(guī)劃管理從最初的城建部門工作，也轉(zhuǎn)化為政府直屬職能管理部門，來(lái)貫徹執(zhí)行政府的本意和要旨。但面臨急劇膨脹的城市建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展城市規(guī)劃往往顯得力不從心，有時(shí)甚至被誤當(dāng)做經(jīng)濟(jì)發(fā)展的桎梏，招商引資的障礙。所以，規(guī)劃體制的改革勢(shì)在必行，這是事物發(fā)展規(guī)律的必然過(guò)程。

2．城市化進(jìn)程的加快和城市現(xiàn)代化水平的提高，也需要建立高效、民主、法治的規(guī)劃管理體制。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家城市化歷程的理論分析，我國(guó)的城市化正處于一個(gè)加速發(fā)展的時(shí)期，外來(lái)人口大量涌入城市，使許多城市已經(jīng)成為或正在進(jìn)入大城市或特大城市的行列，隨之而來(lái)的諸多問(wèn)題，如市容及配套設(shè)施建設(shè)、城市環(huán)境荷載等等，亟待城市規(guī)劃統(tǒng)籌考慮安排，協(xié)調(diào)各組成部分關(guān)系，而這都離不開(kāi)一個(gè)強(qiáng)有力的整體調(diào)控機(jī)制，即科學(xué)的規(guī)劃管理體制。二十幾年的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)的城市發(fā)展已經(jīng)超越了低水平的簡(jiǎn)單的域外延擴(kuò)張階段，城市的管理者愈發(fā)重視城市的可持續(xù)發(fā)展，高水平的城市規(guī)劃工作應(yīng)運(yùn)而生，它需要一個(gè)完整的城市規(guī)劃編制、管理、實(shí)施和監(jiān)督體系，中間任何環(huán)節(jié)脫節(jié)都將對(duì)整體最優(yōu)產(chǎn)生巨大消極影響，可以說(shuō)建立高效、民主、法治的規(guī)劃管理體制是城市現(xiàn)代化的根本需要。

3．城市規(guī)劃管理的高效性、民主化、法治化是相互聯(lián)系的有機(jī)體。自1990年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》公布實(shí)施以來(lái)，城市規(guī)劃工作逐步走上了法制軌道，但一些地方仍有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，隨意調(diào)整規(guī)劃，擅自設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、招商城，下放規(guī)劃管理權(quán)，破壞規(guī)劃布局，削弱了城市規(guī)劃的調(diào)控作用，對(duì)此《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》（國(guó)發(fā)【1996】18號(hào)）中強(qiáng)調(diào)指出：“城市規(guī)劃應(yīng)由城市人民政府集中統(tǒng)一管理，不得下放規(guī)劃管理權(quán)，要堅(jiān)持執(zhí)行《城市規(guī)劃法》規(guī)定的‘一書兩證制度，使城市的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃協(xié)調(diào)、健康、有序地進(jìn)行”。上述法規(guī)、文件的頒布，為規(guī)劃管理提供了法定支撐，而且統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、尺度也有利于推進(jìn)民主化、法制化進(jìn)程。借助民主和法治，是建立集中、高效的規(guī)劃管理制度的最佳途徑。

三、如何建構(gòu)適應(yīng)現(xiàn)代城市要求的規(guī)劃管理體制

針對(duì)現(xiàn)有體制存在的弊端，總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)行政體制的特點(diǎn)和未來(lái)發(fā)展方向，滿足規(guī)劃管理的客觀要求，筆者提出規(guī)劃管理建構(gòu)的設(shè)想：

1．建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃行政管理體制。就是實(shí)行規(guī)劃“一只筆”審批，確保規(guī)劃管理權(quán)利的集中統(tǒng)一。

2．建立民主的規(guī)劃行政管理體制。一要持續(xù)推進(jìn)公眾參與的決策制度，尤其事關(guān)百姓切身生活的規(guī)劃，必須實(shí)行公示、聽(tīng)證，人大審議和政務(wù)公開(kāi)；二要實(shí)行分層次負(fù)責(zé)決策制，充分發(fā)揮各職能部門的作用。

3．建立法治的規(guī)劃行政管理體制。一要加強(qiáng)立法、執(zhí)法、守法和司法工作，其中尤以立法為重，否則就談不到執(zhí)法、守法和司法，更談不上法治；二要對(duì)涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向等城市規(guī)劃重大問(wèn)題，必須按照法律規(guī)定程序嚴(yán)格控制執(zhí)行，同時(shí)包括土地利用、空間布局、容積率、日照間距、建筑層數(shù)、綠地率等方面也要進(jìn)行嚴(yán)格控制管理。

四、結(jié)語(yǔ)

建立一個(gè)高效、民主、法治的管理模式，在城市規(guī)劃領(lǐng)域有著積極的意義：

1.為規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)部資源的合理分布創(chuàng)造了條件，有利于城市規(guī)劃行政部門集中力量和精力，開(kāi)展對(duì)重大規(guī)劃問(wèn)題的研究；

2.理順了規(guī)劃編制與實(shí)施的關(guān)系，消除了二者之間的障礙，有利于推動(dòng)規(guī)劃意圖的全面貫徹和準(zhǔn)確實(shí)施，保持規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施之間的一致性和連貫性；

3.能夠促進(jìn)與國(guó)際接軌，充分體現(xiàn)公平、公正、公開(kāi)，達(dá)到“以人為本”的管理原則。相信這一模式的建立為我們構(gòu)建和諧的建設(shè)管理秩序，提供堅(jiān)實(shí)的理論與實(shí)踐結(jié)合的良好平臺(tái)。

參考文獻(xiàn)

[1]余穎．城鄉(xiāng)規(guī)劃行政與行業(yè)發(fā)展．

[2]包盛中．城市規(guī)劃?rùn)?quán)分配優(yōu)化問(wèn)題探討．

作者簡(jiǎn)介：王巖（1970- ），男，山東曲阜人，曲阜師范大學(xué)基建處計(jì)劃科高級(jí)工程師，研究方向：城市規(guī)劃。