農(nóng)村基層民主建設(shè)存在的問題及對(duì)策

周育中　顏曉華

［摘 要］ 村民自治是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容。發(fā)展基層民主成為了到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。對(duì)村民自治的復(fù)雜性和艱難性要有足夠的認(rèn)識(shí)，在經(jīng)濟(jì)文化比較落后的廣大農(nóng)村開展民主政治建設(shè)，需要我們長(zhǎng)期探索和努力。村民自治中的問題應(yīng)當(dāng)通過村民自治制度的不斷完善逐步加以解決。

［關(guān)鍵詞］ 村民自治 問題 對(duì)策

《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》1988年6月1日開始正式實(shí)施以來，民主選舉走入正軌，民主決策普遍實(shí)行，民主管理帶來廉潔，民主監(jiān)督使村務(wù)透明，加快了社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)步伐。據(jù)悉，截至2007年底，全國農(nóng)村普遍完成了6至7屆村委會(huì)選舉，平均參選率保持在80%左右。但村民自治這條一度被寄予厚望的民主自治之路，卻存在著復(fù)雜性和艱難性，要在經(jīng)濟(jì)文化比較落后的廣大農(nóng)村開展民主政治建設(shè)，需要我們長(zhǎng)期探索和努力。

一、農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的問題

1、農(nóng)村“兩委”關(guān)系不順，職責(zé)不明，村民自治無“權(quán)”治。

《村民委員會(huì)組織法》第四條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！比欢?，在一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，控制村委會(huì)的人事權(quán)，對(duì)村委會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)。1998年新修訂的《村委會(huì)組織法》雖然明確規(guī)定村黨組織是“領(lǐng)導(dǎo)核心”，但對(duì)村黨組織如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、村書記與村主任如何開展工作等，缺乏可操作性的規(guī)定。有的村黨組織負(fù)責(zé)人把這種“領(lǐng)導(dǎo)核心”簡(jiǎn)單地理解為“黨支部說了算”，仍然沿襲一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式，大小事情都要由書記說了算，不尊重村委會(huì)的法律地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府也有意無意地以村支部書記為中心安排工作，無形中擴(kuò)大了村黨支部的權(quán)力，縮小了村委會(huì)的職權(quán)。部分村委會(huì)主任依仗自己是由多數(shù)村民選舉出來的，而村支書是由少數(shù)黨員選出來的，以自己是村里的法人代表或借貫徹《組織法》為由，不愿意接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。這在一定程度上造成了“兩委”班子關(guān)系緊張、工作互相扯皮。

2、村務(wù)管理不規(guī)范，村民自治無“錢”治。

造成村務(wù)管理不規(guī)范的原因是多方面的：一是制度不健全，工作帶有很大的隨意性；二是制度落實(shí)力度不夠；三是村務(wù)公開不規(guī)范。個(gè)別村由于長(zhǎng)期村務(wù)不公開，累積了很多矛盾，致使群眾不信任村干部，村領(lǐng)導(dǎo)班子缺乏凝聚力，干群關(guān)系形成隔膜?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”。這就要求村民自治組織必須具備一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)，有的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)薄弱，甚至負(fù)債累累。由于缺乏必要的財(cái)力支撐，村民自治組織很難為村民提供良好的社會(huì)服務(wù)，村委會(huì)辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能依靠村民出資出力，村民自治組織缺乏吸引力、凝聚力，村民自治效果不理想。

3、村干部管理不規(guī)范，村民自治無“人”治。

一是偏遠(yuǎn)地區(qū)村干部待遇低。農(nóng)村中有一定技術(shù)和能力的青年大量外出務(wù)工經(jīng)商。部分村將組長(zhǎng)減掉由村干部兼任，致使有能力的村干部選不出來，而勉強(qiáng)選上的村干部能力又不強(qiáng)，不能適應(yīng)農(nóng)村工作。村后備干部也難以物色，條件差的農(nóng)村普遍存在村干部青黃不接的現(xiàn)象。二是缺乏村干部監(jiān)督機(jī)制。有的村干部不是依法依政策辦事，而是依自己的主觀想象辦事。“關(guān)、卡、要、貪”現(xiàn)象在一些村干部中仍時(shí)有發(fā)生。三是缺乏保障激勵(lì)機(jī)制。村干部工資待遇偏低，生病養(yǎng)老無保障，提拔升遷無盼頭，工作積極性不高?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定:“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì),承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作,促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”?！按迕裎瘑T會(huì)應(yīng)當(dāng)宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策,教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)”。這就要求村委會(huì)干部必須具備一定的經(jīng)濟(jì)頭腦、組織能力和政治、文化素質(zhì)。改革開放后，我國農(nóng)村農(nóng)民職業(yè)的分化加速了農(nóng)民內(nèi)部的階層分化。一些年富力強(qiáng)、素質(zhì)較好、能勝任村干部的村民大多外出打工經(jīng)商，即使有一部分青壯年在鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)，但他們大多是走不出去的、能力較低的文盲或半文盲，難以勝任村干部的職責(zé)要求。

4、農(nóng)村宗族勢(shì)力對(duì)村民自治制度構(gòu)成危害，村民自治無“法”治。

《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定:村民委員會(huì)“實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！比欢?，怎樣進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督,《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》只作出了原則性的、抽象的規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏可操作性。目前我國許多農(nóng)村地區(qū)因?yàn)闆]有具體的、完備的、配套的規(guī)章制度和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，民主選舉賄選嚴(yán)重，民主決策流于形式，民主管理舉步維艱，民主監(jiān)督徒有虛名。而且受幾千年來封建宗法制度的影響，我國農(nóng)村宗族勢(shì)力對(duì)村民自治制度的實(shí)施也構(gòu)成了較大危害。在村委會(huì)換屆選舉中，相當(dāng)部分的村莊脫離了民主和法制的軌道，把村委會(huì)選舉變成了宗族派性勢(shì)力爭(zhēng)奪村級(jí)主導(dǎo)權(quán)的角斗場(chǎng)。許多地方的封建宗族組織凌駕于農(nóng)村政權(quán)組織之上，族權(quán)代替了政權(quán)，族規(guī)大于制度，村民自治難以依法自治。

二、加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的對(duì)策思考

農(nóng)村基層民主建設(shè)中存在的問題，是在發(fā)展民主過程中產(chǎn)生的，也只能在逐步發(fā)展和擴(kuò)大民主的過程中加以解決。促進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，當(dāng)前迫切需要采取以下對(duì)策和措施：

1、全面準(zhǔn)確地宣傳黨的擴(kuò)大基層民主的政治主張和《村委會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，提高廣大基層黨員干部推進(jìn)民主政治建設(shè)的自覺性。

首先，要強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。讓各級(jí)黨組織和全體黨員干部明白，只有依靠群眾自我管理、自我約束、自我教育，走村民自治之路，才是一條正確有效的途徑。其次，要明確加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，實(shí)行村民自治不能離開黨的領(lǐng)導(dǎo)。第三，要通過教育，使農(nóng)村基層黨組織成為推進(jìn)民主政治建設(shè)的忠實(shí)實(shí)踐者。農(nóng)村基層黨組織和黨支部書記，要提高執(zhí)行政策和法律的自覺性和農(nóng)村工作水平?；鶎狱h組織不尊重村民的民主權(quán)利和村委會(huì)的職權(quán)、搞包辦代替的現(xiàn)象必須遏制。

2、明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織職責(zé)，理順兩者關(guān)系，充分發(fā)揮各自的職能作用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要加強(qiáng)對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，保證村黨支部在村級(jí)組織中處于強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，確保黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)工作的指導(dǎo)、支持和幫助。對(duì)村民委員會(huì)的決議、決定進(jìn)行監(jiān)督、審查。看其是否符合國家的法律、法規(guī)和黨的方針、政策。這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行指導(dǎo)職責(zé)的重要體現(xiàn)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事情。要讓群眾自己的事情自己辦，大家的事共同辦，實(shí)現(xiàn)“還政于民”。

3、理順村“兩委”關(guān)系，合理構(gòu)建工作協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織運(yùn)行的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

按照科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求，將農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)逐步由二元權(quán)力結(jié)構(gòu)走向一元權(quán)力結(jié)構(gòu)，使村黨組織作為重要因素納入村民自治制度設(shè)計(jì)之中。根據(jù)黨章、《條例》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，合理界定農(nóng)村黨支部的職責(zé)和村民委員會(huì)的職能。村黨支部的職責(zé)應(yīng)側(cè)重于宏觀性、政策性、方向性、全局性的大事，討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重大問題；而村委會(huì)的工作應(yīng)側(cè)重于具體的、事務(wù)性的和執(zhí)行性的要求。一是要依法確立村黨支部和村委會(huì)各自相對(duì)獨(dú)立的法律地位；二是要規(guī)范議事決策程序，完善民主監(jiān)督制度；三是要嚴(yán)格執(zhí)行村民代表的選舉制度，逐步推行重大村務(wù)公決制度。

4、大膽進(jìn)行體制創(chuàng)新，加大工作指導(dǎo)力度，提升村民自治的品位。

農(nóng)村黨支部、村委會(huì)兩套班子的工作著眼點(diǎn)都是村務(wù)管理，為村民做好事、辦實(shí)事，帶領(lǐng)群眾實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化。由于他們的主要職能一致，所以必須對(duì)現(xiàn)有的村級(jí)管理模式與機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革和創(chuàng)新。一是要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行調(diào)整?？h一級(jí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村黨組織和政權(quán)建設(shè)的職能要合并，最好歸口于一個(gè)部門進(jìn)行管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)要把政權(quán)建設(shè)工作明確列入黨委或政府某一領(lǐng)導(dǎo)職位的職責(zé)范圍,加強(qiáng)對(duì)村民自治工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。二是要改革村級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置。村級(jí)設(shè)立黨支部與村委會(huì)兩套領(lǐng)導(dǎo)班子，黨支部實(shí)施宏觀領(lǐng)導(dǎo)，村委會(huì)在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)本村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)工作。這樣既有利于加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，又能體現(xiàn)村民自治是農(nóng)村全方位、多層次的依法自治。三是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。改革戶籍制度，徹底打破區(qū)分城鄉(xiāng)居民的二元人口結(jié)構(gòu)，實(shí)行以居住地為依據(jù)的戶籍管理制度，不再區(qū)分城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的差別。

5、完善農(nóng)村民主制度，實(shí)現(xiàn)依法自治。

完善農(nóng)村民主制度，是推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)的根本。構(gòu)建良好的民主機(jī)制是全面推進(jìn)村民自治的重要保障。《村民委員會(huì)組織法》作為一部法律只是從原則上對(duì)村民自治進(jìn)行規(guī)定，具體如何執(zhí)行還必須制定配套的、細(xì)化的、完備的制度條文，從而約束和規(guī)范干部群眾行為及村級(jí)組織的具體工作。目前我國村民代表議事會(huì)、村民大會(huì)制度還不規(guī)范，有的村民代表會(huì)議的代表還是由“兩委”指派，代表的參政議政水平和素質(zhì)不能適應(yīng)基層民主政治發(fā)展的要求，代表的產(chǎn)生不具備合法性和權(quán)威性；有的對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)、村民民主監(jiān)督、村委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)尚無明確的章法，缺乏制約機(jī)制，或者只規(guī)定抽象的、粗線條的規(guī)章制度，而在實(shí)踐中卻無法執(zhí)行，可操作性差；有的制度規(guī)定不科學(xué)、不合理、缺乏互約性。為此，必須建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項(xiàng)民主制度，落實(shí)“四個(gè)民主”，把村民自治納入制度化、規(guī)范化軌道。○

責(zé)任編輯 劉金旭