地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作模式探析

鄭 華 石志紅

一、當(dāng)前推行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理面臨的困難

(一)地方財(cái)政預(yù)算編制與執(zhí)行不夠合理,影響國(guó)庫(kù)庫(kù)存優(yōu)化管理的前瞻性和穩(wěn)定性

在預(yù)算編制方面:首先,地方財(cái)政部門(mén)預(yù)算不夠科學(xué),許多地方財(cái)政尤其是基層財(cái)政還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完全意義上的部門(mén)預(yù)算,較多依靠歷史經(jīng)驗(yàn)和政府部門(mén)的指導(dǎo)性意見(jiàn)制定本年財(cái)政收支數(shù),不能運(yùn)用數(shù)理模型來(lái)對(duì)本年財(cái)政收支進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè);其次,預(yù)算編制時(shí)間的滯后性較強(qiáng),預(yù)算計(jì)劃往往要當(dāng)年的第二季度發(fā)到各個(gè)部門(mén)手中,國(guó)庫(kù)部門(mén)在此期間無(wú)法根據(jù)預(yù)算計(jì)劃對(duì)庫(kù)款支撥業(yè)務(wù)進(jìn)行審核,僅依據(jù)財(cái)政部門(mén)的“臨時(shí)計(jì)劃”執(zhí)行,其財(cái)政安排的隨意性較大;再次,地方預(yù)算編制中的專項(xiàng)資金安排較多,項(xiàng)目進(jìn)度也較模糊,在一定程度上造成了地方財(cái)政安排的隨意性。在預(yù)算執(zhí)行方面,預(yù)算收支項(xiàng)目進(jìn)度不均衡。由于預(yù)算收支項(xiàng)目多,在執(zhí)行時(shí)間和進(jìn)度上不可能完全一致,導(dǎo)致預(yù)算實(shí)際執(zhí)行數(shù)和計(jì)劃數(shù)存在一定差異,進(jìn)而使庫(kù)存資金大幅波動(dòng)。

(二)地方政府融資活動(dòng)不規(guī)范,影響著國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)范性

我國(guó)一直不允許地方政府直接進(jìn)行融資活動(dòng),但目前的實(shí)際狀況是各級(jí)地方政府都通過(guò)不同渠道進(jìn)行了融資,如通過(guò)成立政府控制的企業(yè)進(jìn)行融資、承諾支出以及直接借款等。這些融資活動(dòng)是在沒(méi)有明確規(guī)范的情況下進(jìn)行的,形成了地方政府的實(shí)際債務(wù),而且債務(wù)收入的現(xiàn)金流量沒(méi)有納入政府財(cái)政的管理,更沒(méi)有納入國(guó)庫(kù)管理,使地方政府的財(cái)政狀況處于不確定的狀況,很容易導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

(三)地方政府具有較強(qiáng)的投機(jī)動(dòng)機(jī),影響著國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的收益性與安全性

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理是將市場(chǎng)性原則引入非市場(chǎng)性的公共財(cái)政領(lǐng)域的一項(xiàng)活動(dòng),如果運(yùn)用不當(dāng),其結(jié)果可能導(dǎo)致政府行為的異化。地方政府在現(xiàn)金管理中,往往只追求單一的效益目標(biāo),具有較強(qiáng)的投機(jī)動(dòng)機(jī),再加上地方政府控制和抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱,很容易發(fā)生投資失敗、出現(xiàn)巨額損失的現(xiàn)象。

(四)地方政府開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)條件不夠完善,影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的有效性

首先是國(guó)庫(kù)單一賬戶體系建立問(wèn)題。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看,完善的國(guó)庫(kù)單一賬戶制度是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要基礎(chǔ)之一。但是目前這項(xiàng)制度的改革在一定程度上、在部分地區(qū)還浮于表層,多重設(shè)置賬戶、財(cái)政資金分散收付、大量資金沉淀在眾多賬戶上等現(xiàn)象大量存在,真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的形成還有待時(shí)日,勢(shì)必會(huì)影響國(guó)庫(kù)資金的高效運(yùn)作。其次是電子技術(shù)手段不足,影響國(guó)庫(kù)庫(kù)存優(yōu)化管理的及時(shí)性。目前我國(guó)銀行體系已經(jīng)建立了比較完善的電子聯(lián)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),國(guó)庫(kù)系統(tǒng)也在進(jìn)一步推行電子化。但是,從總體上看,計(jì)算機(jī)應(yīng)用水平還有待于進(jìn)一步提高,特別對(duì)于縣(市)而言,財(cái)、稅、庫(kù)、行之間的聯(lián)合信息傳輸網(wǎng)絡(luò)尚未完全構(gòu)建起來(lái),國(guó)庫(kù)收入、撥款與退庫(kù)尚未完全實(shí)行電子化,從而影響國(guó)庫(kù)庫(kù)存管理的及時(shí)性。

(五)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金抵押品質(zhì)量問(wèn)題,影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的安全性

能否保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金及時(shí)擁有優(yōu)質(zhì)客戶的金融資產(chǎn)作為抵押品,是決定地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理順利開(kāi)展的一個(gè)重要前提。中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)定,為保證資金安全,國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理存款銀行在接受?chē)?guó)庫(kù)存款時(shí),必須以可流通國(guó)債現(xiàn)券作為質(zhì)押,質(zhì)押國(guó)債的面值數(shù)額為存款金額的12%。實(shí)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理,可效仿國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的做法,但商業(yè)銀行分支行常常缺乏足夠的、優(yōu)良的質(zhì)押品,來(lái)保證國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款的絕對(duì)安全。因此,如何選擇抵押品種類(lèi)、如何管理抵押品成為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的又一難題。

二、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作模式的具體設(shè)想

目前我國(guó)中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度框架已初步建立,地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作應(yīng)充分借鑒其操作思路,結(jié)合地方實(shí)際,遵循安全性、流動(dòng)性和收益性原則,逐步、穩(wěn)健、適度地開(kāi)展。

(一)操作主體的選擇上宜地方分散操作試點(diǎn)

由地方分散操作,庫(kù)存資金在地方運(yùn)作,一方面符合地方政府的意愿,有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性,得到地方的支持;另一方面,有利于把握最佳操作時(shí)機(jī),提高資金的運(yùn)作效率,有利于貨幣管理部門(mén)更準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)其流動(dòng)性。分散操作也應(yīng)循序漸進(jìn),首先在全國(guó)先建立改革試點(diǎn),可選擇條件較成熟的省級(jí)或者地市級(jí)財(cái)政開(kāi)始試點(diǎn),逐步積累經(jīng)驗(yàn),再有效擴(kuò)大運(yùn)作范圍和領(lǐng)域。待時(shí)機(jī)成熟,再逐步過(guò)渡到上收中央集中操作。

(二)盡快建立國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流和國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的預(yù)測(cè)機(jī)制

準(zhǔn)確預(yù)測(cè)現(xiàn)金流,進(jìn)而確定國(guó)庫(kù)庫(kù)底資金最低安全額,以確保財(cái)政支付需要,是開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的前提。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性和及時(shí)性對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作的績(jī)效有很大影響。目前我國(guó)還沒(méi)有較為成熟的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)系統(tǒng),只有一些零散粗略的預(yù)測(cè),對(duì)國(guó)庫(kù)最佳庫(kù)存資金的判斷大都建立在經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上,使得這種判斷缺乏科學(xué)性。我們應(yīng)該積極借鑒西方國(guó)家現(xiàn)金管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),首先是各個(gè)收支部門(mén)向國(guó)庫(kù)預(yù)測(cè)部門(mén)報(bào)送各自的計(jì)劃和預(yù)測(cè),比如支出部門(mén)每個(gè)工作日開(kāi)始時(shí)向國(guó)庫(kù)部門(mén)報(bào)送用款計(jì)劃,稅務(wù)、海關(guān)等收入部門(mén)要向國(guó)庫(kù)部門(mén)報(bào)送收入預(yù)測(cè)。其次,由國(guó)庫(kù)預(yù)測(cè)部門(mén)將收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總處理,并結(jié)合預(yù)測(cè)期預(yù)算安排、歷史數(shù)據(jù)變化規(guī)律等,運(yùn)用統(tǒng)計(jì)模型綜合分析得出預(yù)測(cè)結(jié)果和國(guó)庫(kù)收支差額變化情況;這種現(xiàn)金流預(yù)測(cè)應(yīng)包括每日、月度和年度預(yù)測(cè),而且所有的預(yù)測(cè)都進(jìn)行滾動(dòng)更新。再次,按照確保國(guó)庫(kù)及時(shí)支出、以及滿足國(guó)庫(kù)最低現(xiàn)金余額的要求,結(jié)合國(guó)庫(kù)收支差額變化預(yù)測(cè)情況,對(duì)預(yù)測(cè)期間政府借債和現(xiàn)金管理操作需求進(jìn)行預(yù)測(cè),使預(yù)測(cè)期國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額控制在目標(biāo)范圍之內(nèi);在預(yù)測(cè)期結(jié)束后,要比較實(shí)際發(fā)生數(shù)據(jù)與預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)的差異,尋找差異原因,改進(jìn)預(yù)測(cè)方法,并更新下階段預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

(三)選擇適宜的操作方式

近期內(nèi),地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理宜主要采取商業(yè)銀行定期存款方式。這種方式下,收入較穩(wěn)定、安全性較高,利率大小與期限長(zhǎng)短成正比,一般情況下收益高于其他形式商業(yè)銀行存款。另外,受預(yù)算收支計(jì)劃和轉(zhuǎn)移支付的影響,國(guó)庫(kù)年底往往會(huì)呈現(xiàn)集中支付的現(xiàn)象,或者在出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí),需緊急支付,國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流出量較大。為有效應(yīng)付緊急支付,還應(yīng)選擇一些靈活方式如單位通知存款等。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,待條件成熟時(shí),應(yīng)積極拓寬地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金運(yùn)作投向:一是委托中央庫(kù)進(jìn)入貨幣市場(chǎng)進(jìn)行短期投資;二是發(fā)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金債券;三是委托金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作。

(四)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)當(dāng)具有各類(lèi)豐富的抵押品

目前,可供選擇的抵押品種類(lèi)有央行票據(jù)、開(kāi)發(fā)銀行債券、鐵道部債券、商業(yè)銀行次級(jí)債券和高信用等級(jí)的中央企業(yè)債券,以及國(guó)際金融公司、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際金融組織在國(guó)內(nèi)發(fā)行的人民幣債券等。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的深化和信用評(píng)級(jí)制度的逐步完善,國(guó)庫(kù)現(xiàn)金抵押品范圍應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步擴(kuò)大,其種類(lèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步增加,相應(yīng)地需要建立抵押品管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。

(責(zé)任編輯 代金奎)