中國省制改革的制約性因素與配套措施研究

摘 要：目前我國省制體制的弊端十分明顯，存在著諸多弊端。文章在分析了我國省制改革的必要性和改革方向的基礎(chǔ)上，探討了我國省制改革的一些主要的制約性因素，并提出一系列改革的配套措施。

關(guān)鍵詞：省制 行政區(qū)劃 制約因素 配套措施

中圖分類號：D035.5，K928.2

文獻(xiàn)識別碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-104-03

省作為我國地方最高一級行政區(qū)劃單位，自元朝開始，至今已有700多年的歷史，歷經(jīng)元、明、清及民國，延續(xù)至今，已經(jīng)成為我國國家社會、政治、經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，也成為我國行政區(qū)劃戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。目前我國的省級行政區(qū)劃，包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市和2個(gè)特別行政區(qū)共34個(gè)省級行政區(qū)。

一、我國省制改革的必要性與改革方向

1.省制改革的必要性。我國省制改革必要性問題的基本出發(fā)點(diǎn)是基于以下兩個(gè)基本判斷：第一，我國現(xiàn)行的省級政區(qū)體系基本上是對元以來各朝代的歷史繼承和發(fā)展，不可避免地“從歷史上遺傳許多不合理的因素”，這些因素已經(jīng)與當(dāng)今時(shí)代潮流有著越來越明顯的不適應(yīng)性①。我國現(xiàn)行省制體制的弊端主要有：（1）省區(qū)范圍偏大，轄縣數(shù)目過多，且省區(qū)懸殊過大；（2）管理層次過多且復(fù)雜；（3）省級行政區(qū)域，邊界犬齒交錯(cuò)，破壞了自然經(jīng)濟(jì)區(qū)域的完整；（4）“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制弊端日益顯現(xiàn)；（5）對特大城市的特殊地位重視不足等；（6）府際關(guān)系（含中央與地方關(guān)系、地方政府之間的關(guān)系等）沒有得到根本理順②。第二，建國以來，特別是改革開放以來，我國在省級政區(qū)改革方面出臺過一些改革政策措施，并新建了一些的新的省級行政區(qū)（如海南省、重慶市以及香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)），但尚未觸及政區(qū)改革中的一些深層次和帶有根本性的問題，如省級政區(qū)的層級和管理幅度問題，行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的關(guān)系問題等，必須進(jìn)一步改革。

基于此，中國省制改革的必要性綜合起來有如下幾點(diǎn)：（1）改革省制是減少管理層次，提高行政管理效率的需要；（2）改革省制是解決現(xiàn)行一級政區(qū)遺留問題，理順一級政區(qū)體制的需要；（3）改革省制有利于淡化“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象的負(fù)面影響，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；（4）改革省制有利于構(gòu)建和諧的府際關(guān)系，合理劃分中央與地方的權(quán)限，鞏固和加強(qiáng)國家的統(tǒng)一與穩(wěn)定等。

2.我國省制的改革方向。

（1）劃小省區(qū)，增設(shè)新的省級政區(qū)。要簡化級次，必然要?jiǎng)澬∈^(qū)。劃小省區(qū)也不是劃得愈小愈好，劃得過小，省區(qū)就會過多，中央難以指揮，于是會不得不再在小省區(qū)之上加一級地方行政建置，這樣一來，層級又變多了。所以，劃小省區(qū)要尋求一個(gè)較為合適的數(shù)字。德國克里斯泰勒在《南德中心地》中研究了從屬層次的數(shù)量推測模式，根據(jù)克氏理論推測，我國省級單位應(yīng)該增加到49個(gè)左右，這也是近來民間流傳把全國劃分為50個(gè)左右的省的最重要的理論依據(jù)。但考慮到我國面積廣大、人口眾多、民族復(fù)雜、區(qū)域差異明顯等實(shí)際情況，筆者認(rèn)為我國省級單位在60個(gè)上下較為妥當(dāng)，適當(dāng)?shù)卣{(diào)小省級政區(qū)的管理幅度，新的省級政區(qū)的范圍與界線應(yīng)盡可能地與自然地理單元和經(jīng)濟(jì)區(qū)單元相一致，徹底解決我國省級政區(qū)歷史時(shí)期劃界中的不合理現(xiàn)象，以保證行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)的相對完整統(tǒng)一，以便形成合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。

（2）減少層次，精簡機(jī)構(gòu)，提高行政管理效率。目前我國行政區(qū)劃以實(shí)行四級為主的層級格局，其弊端已顯現(xiàn)無疑。改革現(xiàn)行省制，減少層級，從根本上克服由此引起的一系列弊端，是政治體制改革的重要一環(huán)。減少層次即取消地級層級，按憲法主體精神實(shí)行“省—縣—鄉(xiāng)”三級制行政區(qū)劃體系。

在具體操作中，對地區(qū)（盟），主要是撤消；對自治州，在撤消后，對其原轄各縣視情況設(shè)立相應(yīng)的自治縣，仍保持其民族自治權(quán)利；對地級市則是取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，原地級市僅管轄其市轄區(qū)部分，而與各縣（市）一起，均由省直接管轄。為了使改革得以順利進(jìn)行，減少一些人為的阻礙，避免改革給人員級別與安置問題上帶來的沖擊，在相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，可以允許一部分省轄市（主要是指原地級市）比另一部分省轄市（主要指原縣級市）與縣保留更高的行政級別和待遇。

（3）增設(shè)直轄市，以充分發(fā)揮其輻射和拉動作用，實(shí)現(xiàn)其合理布局。目前我國僅有4個(gè)直轄市，比起20世紀(jì)50年代最多時(shí)期的14個(gè)來，數(shù)量明顯太少，且除新設(shè)立的重慶市外，全分布于沿海，并偏沿海北部和中部，既不符合我國改革開放以來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與對外開放的新形勢，也不利于加快中西部地區(qū)的發(fā)展，所以應(yīng)著眼于全國范圍內(nèi)的區(qū)域性政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心城市，增設(shè)若干直轄市。

增設(shè)直轄市是縮小省區(qū)的一條切實(shí)可行的途徑③。通過設(shè)立“直轄市”可以培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，進(jìn)一步發(fā)揮區(qū)域中心城市的輻射作用，帶動一定范圍內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。中國的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國情決定了行政體制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大作用，即使是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，這種作用依然巨大。并且增設(shè)直轄市有利于增加中央財(cái)政收入，增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)能力。

另外，增設(shè)直轄市比設(shè)省更能體現(xiàn)精簡機(jī)構(gòu)，以重慶市為例，有人認(rèn)為重慶市域過大，應(yīng)調(diào)整為川東省，省會設(shè)在重慶市。但如此一來，設(shè)“川東省”將會新增一套“省政府”機(jī)構(gòu)，并且其省會重慶市還會維持一個(gè)龐大的“市政府”，而設(shè)立重慶直轄市，則可有效地避免此現(xiàn)象，體現(xiàn)出設(shè)直轄市的優(yōu)點(diǎn)。

（4）構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系。行政區(qū)劃的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力與利益的空間配置，是中央與各級地方權(quán)限劃分后的載體，任何行政區(qū)劃的調(diào)整實(shí)際上是對現(xiàn)有權(quán)限與權(quán)利格局的重新調(diào)整，因此，省制改革必然伴隨權(quán)力與權(quán)利格局的變革。換言之，在權(quán)力與利益沒有協(xié)調(diào)好的情況下奢談行政區(qū)劃體制改革是不現(xiàn)實(shí)的。長期以來，我國一直是一個(gè)單一制中央集權(quán)國家，地方政府不可能像聯(lián)邦制國家那樣成為相對獨(dú)立的一級政治實(shí)體，這決定了地方政府在政治上服從中央，受中央的直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。改革開放以來，我國中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系一直處在一個(gè)趨于分權(quán)化的調(diào)整過程中，機(jī)構(gòu)改革也多次進(jìn)行，但沒有走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。而我國政治關(guān)系的調(diào)整與改革始終落后于經(jīng)濟(jì)體制，這就需要從府際關(guān)系（主要是中央與地方關(guān)系）的角度，好好思考我國今后地方治理的問題。

隨著我國改革開放的不斷深入，中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系趨于分權(quán)化的調(diào)整過程中，地方政府經(jīng)濟(jì)管理職能的擴(kuò)大，必然要求擁有與之相應(yīng)的其他事務(wù)的管理權(quán)限，這就要求中央與地方關(guān)系也必須做出相應(yīng)的調(diào)整與改革，主要體現(xiàn)在中央與地方的立法關(guān)系、干部人事關(guān)系、行政指揮和控制關(guān)系等諸多方面。總體來看，改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革的內(nèi)生需求，也孕育了一系列促進(jìn)我國中央與地方關(guān)系良性調(diào)整的動力因素，其趨勢是適度分權(quán)并最終構(gòu)建一個(gè)法制化的和諧府際關(guān)系。

二、我國省制改革的制約性因素

盡管目前學(xué)術(shù)界對省制改革的方向已經(jīng)形成比較統(tǒng)一的看法，但真正實(shí)施起來卻還存在很多方面的制約因素，必須要好好思索，采取相應(yīng)對策，否則改革將難以為繼。

1.我國尚缺乏完善的行政區(qū)劃法律法規(guī)體系。加強(qiáng)和完善地方行政制度的法制建設(shè)，是推進(jìn)我國省制改革走上法治軌道的基本保障。但我國現(xiàn)有的關(guān)于行政區(qū)劃的法律法規(guī)比較零散、不成體系，沒有構(gòu)建起來一個(gè)完整的行政區(qū)劃的法律體系。并且在長期以來的中央集權(quán)思想下，中央與地方、地方與地方之間的關(guān)系規(guī)定得也很模糊，沒有明確的法律分際，而“無法可依”在當(dāng)今建設(shè)“法治國家”和“依法行政”的社會背景下將是舉步維艱的。

2.長期省籍習(xí)慣下所形成的傳統(tǒng)地域觀念過于強(qiáng)大。我國省級行政區(qū)劃的劃分，是依據(jù)一定的歷史沿革、山川地理、風(fēng)俗民情等共同因素所形成的，它的存在已經(jīng)有了幾百年的歷史，在過去交通和通迅極其落后的時(shí)代背景下，人們活動和交流的范圍極其有限，行政區(qū)劃的幅員范圍，大致就成為了在這一范圍內(nèi)人們活動和交流的空間界限。在這一特定的范疇內(nèi)，人們生存和活動所依賴的自然地理特征、氣候特征、山川地貌、風(fēng)俗民情，以及在這一自然環(huán)境中所形成的自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)，生活習(xí)俗等，鑄就了具有鮮明地方特色的地域觀念，從今天我國大部分的省（自治區(qū)）級行政區(qū)劃看，每一個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）都有自己地方特色的地域觀念，這種觀念在幾百年的歷史演變中不斷被強(qiáng)化，形成了隸屬于這一模式下人們的基本價(jià)值觀、生活方式、方言特色，形成了主導(dǎo)許多人行為方式選擇的內(nèi)在驅(qū)動，帶有突出的地方文化烙痕。{4}

這種具有省情特色的地域觀念，是長期歷史發(fā)展過程中形成的心理積淀，在中國，大多數(shù)人的地域觀念是根深蒂固的，“某某省人”是他們最普遍認(rèn)同的地域身份標(biāo)志，地域觀念成為主導(dǎo)人們參與社會活動、經(jīng)濟(jì)活動重要的心理影響因素。這種地域觀念中的各要素深深地植根于他們的意識和行為方式當(dāng)中，對地方文化的認(rèn)同和依賴，形成了他們維護(hù)這一文化模式的頑強(qiáng)性和自豪感；這是因?yàn)樗麄兊纳罘绞健⑸顑r(jià)值觀念、生活目標(biāo)的追求、風(fēng)俗習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)利益的獲取途徑和享受方式等，都與多年來植根于他們頭腦中的地域觀念和亞文化模式有著種種割不斷的內(nèi)外在聯(lián)系。改革開放以來，社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)生活的變化，雖然弱化了這種觀念和文化積淀，但那種對內(nèi)在心態(tài)起支配作用的“根意識”，卻使他們在面對變革各種傳統(tǒng)的過程中，必然要帶來程度不同的心理障礙和心態(tài)失衡。

3.省級政區(qū)重新劃分過程中民族問題復(fù)雜。盡管現(xiàn)行省級行政區(qū)劃改造是必然的，盡管各種省級政區(qū)改革的方案中均已充分考慮到我國民族分布特點(diǎn)與民族區(qū)域自治的基本國策，并已做好相應(yīng)措施，但在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行省級政區(qū)改革時(shí)不可避免地要?jiǎng)澬∫恍┟娣e較大的自治區(qū)，將原本在一個(gè)省區(qū)的同一民族劃分到不同?。ㄗ灾问。?，并加以重新組合，還涉及撤消自治州這一級民族自治機(jī)關(guān)的問題等。這些問題如不解決好，勢必對我國的民族團(tuán)結(jié)、國家的繁榮穩(wěn)定帶來不必要的麻煩。

4.現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)利益格局的對新的省級政區(qū)影響。在省制改革的過程中，經(jīng)濟(jì)因素的制約始終是個(gè)不容忽視的難題。就現(xiàn)行中國經(jīng)濟(jì)格局而言，東西部之間的差距是很大的，即使在省級范圍內(nèi)，這種不平衡的格局也是大量存在的。由于大部分省的幅員都比較大，中心城市根本不可能輻射到經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)；況且也因區(qū)域范圍較廣，地理環(huán)境的差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與其他地區(qū)是以板塊形式截然分開的。這種在今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)仍然可能持續(xù)的現(xiàn)狀，決定了省級行政區(qū)劃改革必然要對現(xiàn)行地方經(jīng)濟(jì)利益格局產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，其負(fù)面效應(yīng)是將會損害區(qū)域范圍內(nèi)的利益流向，而且還將給許多人的切身利益造成相當(dāng)大的損失。況且這種格局狀況下的省份劃分必然要產(chǎn)生新的富省與窮省，甚至它們之間的差距將在發(fā)展中進(jìn)一步拉大。這顯然與省級行政區(qū)劃改革的初衷是不相符的。

5.省級行政區(qū)劃改革后精簡下來的富裕人員的安置與分流問題。也許有人擔(dān)心增設(shè)那么多省級行政區(qū)，會不會不利于精簡機(jī)構(gòu)？這種擔(dān)心其實(shí)是多余的。下面以60個(gè)省為例說明原因：（1）增設(shè)省級行政區(qū)是以撤消地級行政區(qū)為前提的。目前的31個(gè)省級行政區(qū)（不含臺港澳地區(qū)）擴(kuò)展到57個(gè)（不含臺港澳地區(qū)），增設(shè)了26個(gè)省級行政區(qū)，卻同時(shí)也撤消了333個(gè)地級行政區(qū)，按目前編制情況，省政府平均1.2～1.5萬人左右，地級政府平均0.6～0.8萬左右，因分省最多增加39萬人，但同時(shí)又因?yàn)槌废丶壭姓^(qū)，最少可以減少了199.8萬人，兩者相抵凈減160.8萬人的編制；再加上地級市取消后，原地級市所轄的眾多市轄區(qū)合并為一個(gè)“市”，還會減少大量的人員編制。（2）目前的機(jī)構(gòu)改革是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的，隨著機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)一步深入，機(jī)構(gòu)和人員將進(jìn)一步減少，這種趨勢必然要進(jìn)一步發(fā)展并延續(xù)到新的省制改革中，特別是省級行政區(qū)劃改革的配套機(jī)構(gòu)改革（見表1），故不用擔(dān)心機(jī)構(gòu)的精簡問題。

相反，值得關(guān)心倒是省制改革后精簡下來的富裕人員的安置和分流問題。這個(gè)問題必須事先有個(gè)通盤考慮，否則會極大地影響廣大公務(wù)員系統(tǒng)的工作積極性，尤其是地級政府機(jī)關(guān)公務(wù)員系統(tǒng)的穩(wěn)定和正常開展，甚至影響到社會的穩(wěn)定。這從一個(gè)側(cè)面也可以告訴我們省制的改革的復(fù)雜性，必須是循序漸進(jìn)的，現(xiàn)在就可以通過機(jī)構(gòu)改革，逐步分流，使得富裕人員的安置問題慢慢消化于改革的過程中，而不是一步到位式的大爆發(fā)。

6.長期以來“大一統(tǒng)”、中央集權(quán)的思想是我國合理劃分中央與地方權(quán)限的障礙性因素。歷史上，我國一直是單一制國家，實(shí)行高度的中央集權(quán)體制，在中華民族的傳統(tǒng)政治文化中，“大一統(tǒng)”與中央集權(quán)的思想根深蒂固，至今仍然對人們的心理、生活方式和行為方式，乃至對整個(gè)國家制度產(chǎn)生深刻影響。由于長期以來“大一統(tǒng)”的中華傳統(tǒng)、中央集權(quán)的政治體制等為核心的政治文化和政治思維定勢，及其產(chǎn)生的強(qiáng)大慣性作用，成為我國中央與地方適度分權(quán)，構(gòu)建和諧府際關(guān)系的障礙性因素。

三、我國省制改革的配套措施

正如前所述，行政區(qū)劃具有系統(tǒng)性與綜合性的特點(diǎn)，牽涉的關(guān)系很多，所以，行政區(qū)劃的改革，還必須有其他配套的改革措施。

1.制定與修改涉及行政區(qū)劃的法律法規(guī)。首先是對憲法的相關(guān)條文的修改，特別是憲法第30條，取消“較大的市可以分為區(qū)、縣”與“自治州分為縣、自治縣、市”的規(guī)定，并完全取消自治州的一切表述。憲法的其他涉及行政區(qū)劃的條文也要做相應(yīng)的修改。其次，其他法律法規(guī)也應(yīng)該做相應(yīng)修改。如組織法、民族區(qū)域自治法及其他一切法律依照本憲法的修改精神，將原文中將有關(guān)行政區(qū)劃層級方面的表述進(jìn)行修改，使其與國家行政區(qū)劃體制改革的精神保持一致。第三，制定行政區(qū)劃法，把中央與地方權(quán)限劃分用法律形式固定下來，將行政區(qū)劃管理納入法制化軌道，確保我國行政區(qū)劃體制的穩(wěn)定發(fā)展。

2.省級行政區(qū)劃改革的循序漸進(jìn)。中國改革開放取得巨大成就的一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)就是改革是循序漸進(jìn)的，避免引起社會政治經(jīng)濟(jì)的巨大震蕩。省級行政區(qū)劃的改革是關(guān)系到國家政權(quán)建設(shè)、生動合理布局、經(jīng)濟(jì)合理發(fā)展、機(jī)構(gòu)人事制度、社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)等的大事，涉及方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)敏感的工作，實(shí)施得好，則可達(dá)到改革的目的，否則就會帶來無窮后患，因而絕不可能也不會一蹴而就，而是需要花費(fèi)30~50年，甚至是上100年時(shí)間來逐步實(shí)施，也就是要遵循循序漸進(jìn)的原則。

首先，推進(jìn)省直轄縣市的改革試點(diǎn)。省—縣直轄的事實(shí)上已在我國業(yè)已存在，如京、津、滬、渝四個(gè)直轄市體制，海南省也基本上體現(xiàn)著省縣直轄的要求，目前仍可在一些面積不太大、管轄縣市數(shù)不太多的省區(qū)（如吉林省、浙江省和寧夏自治區(qū)等）取消市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，實(shí)行省直轄縣市的行政管理體制。

其次，積極創(chuàng)造條件，進(jìn)行劃小省區(qū)，設(shè)立新的省級政區(qū)的試點(diǎn)。從行政區(qū)劃動態(tài)調(diào)整過程來看，1988年設(shè)立海南省，1997年設(shè)立重慶市都是劃小省區(qū)的先行嘗試。目前，我國仍可在一些有廣泛共識的地區(qū)先行實(shí)行，如以徐州為中心的淮海省的成立、四川省的分設(shè)，以及以青島、大連、深圳三市的升格先行，從多方面綜合地進(jìn)行省級行政區(qū)劃的改革，堅(jiān)持成熟一個(gè)實(shí)施一個(gè)，堅(jiān)決杜絕一哄而起。

3.國家政府機(jī)構(gòu)層級的改革。我國行政區(qū)劃與國家行政機(jī)構(gòu)在層級上面的對應(yīng)關(guān)系是非常嚴(yán)密的，部（委）—省、司—廳—地（州市）、處—縣、科—鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一一對應(yīng)，形成一個(gè)嚴(yán)密的等級體系。在行政區(qū)劃序列中取消地級政區(qū)后，相應(yīng)的國家機(jī)構(gòu)也應(yīng)該隨之進(jìn)行整合，主要是中央部門的司（局）與處重組為新的司（局、處），作為部與科的中間層次，省級政府機(jī)構(gòu)也做相應(yīng)重組，分別對應(yīng)行政區(qū)劃與列的省—縣—鄉(xiāng)三級（表1）。這種政府機(jī)構(gòu)層級的改革尤顯重要，否則出于“官本位主義”，省直轄縣市很難堅(jiān)持下去。

4.有意識地大力培育一些區(qū)域性中心城市。區(qū)域性中心城市在我國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著極核作用和巨大的輻射、推動作用，在新增的省和自治省的省會城市，均是一些該區(qū)域的中心城市，或者是區(qū)位條件好，有望發(fā)展成該地區(qū)的中心城市，但目前而言，除個(gè)別（如徐州、齊齊哈爾等）外，其他均是中等甚至是小城市，特別有必要重點(diǎn)地、有意識地積極培養(yǎng)，主要措施如下：

第一，用現(xiàn)行的行政區(qū)劃調(diào)整手段，合并一些緊鄰縣市區(qū)，整合成一個(gè)新城市，以便更為協(xié)調(diào)發(fā)展，如現(xiàn)有的省會城市或主要城市中，廣州—佛山、深圳—東莞，武漢—鄂州，長沙—株洲—湘潭，西安—咸陽等，未來的新省會城市中，酒泉—嘉峪關(guān)，奎屯—烏蘇—獨(dú)山子，安陽—鶴壁等。

第二，通過中央政府及部委和各省級的各種規(guī)劃的制定與相應(yīng)調(diào)整，有意識地在一些新的省會城市地區(qū)布建更多的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工程，尤其是像鐵路、高速公路等國家重點(diǎn)交通網(wǎng)線和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，對改善城市的區(qū)位條件，促進(jìn)城市規(guī)模的提升均有重大意義。

5.深化我國戶籍制度的改革。中國要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，一個(gè)重要前提就是廢除城鄉(xiāng)二元戶籍制度。各國現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代化在很大程度上與城市化有關(guān)。盡管改革開放以來，我國各界對戶籍制度弊端的認(rèn)識日益加深，政府也開始逐步放松對人口遷徙的嚴(yán)格控制，從1984年以來中央出臺一系列政策法規(guī)，對戶籍制度進(jìn)行改革，并也已經(jīng)取得可喜成效。特別是1998年底，中國政府簽署了聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，承諾保護(hù)國民享受遷徙自由和選擇住所的自由。我國戶籍制度改革進(jìn)程表明，農(nóng)民“進(jìn)城”的制度性阻礙即將掃除，必將大大促進(jìn)我國城市化進(jìn)程。

我們在樂觀的同時(shí)，也必須看到，雖然戶籍改革業(yè)已展開且本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴(yán)重制約了戶籍管理制度改革的進(jìn)程。這也表明，戶籍制度改革要想切實(shí)取得成效，不能靠戶口一遷了之，而應(yīng)該及時(shí)認(rèn)真總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，著眼于著眼回歸戶籍制度本位功能，搞好綜合配套舉措，進(jìn)一步深化戶籍改革，推動我們政治公平民主、實(shí)現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

[本文得到中國博士后基金會第四十三批博士后基金資助（基金編號：20080430093）]

注釋:

①劉君德,靳潤成,周克瑜.中國政區(qū)地理[M].科學(xué)出版社,1999.149

②賀曲夫.我國省制改革的原則和新省區(qū)的產(chǎn)生模式與命名研究[J].中國方域——行政區(qū)劃與地名,2005(2)

③戴均良.中國市制[M].北京:中國地圖出版社.2000

④謝慶奎.中國地方政府體制概論[M].北京:中國廣播電視出版社,1998

（作者簡介：賀曲夫，天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院政治學(xué)博士后流動站博士后 天津 300387）（責(zé)編：若佳）