關于我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制重構問題的探討

王 偉 李秉文

中圖分類號:F275.4 文獻標識碼:A

內容摘要:我國目前已從二元稅制結構進入初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化的新階段,但是整體來看,我國稅制的城鄉(xiāng)分割稅制效應仍然比較明顯,稅收結構和稅收政策還不能完全適應城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化長遠發(fā)展的根本要求。我國目前的稅制改革總體目標應是在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制基礎上的重構:一是改革與調整現(xiàn)有稅制;二是在統(tǒng)一稅制的基礎上實現(xiàn)對農(nóng)村的稅式傾斜;三是在原個人所得稅的基礎上構建負所得稅制,將個人所得稅、最低社會保障制度、社會救助制度三者有機統(tǒng)一起來。

關鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制 稅式傾斜 負所得稅制

在現(xiàn)行稅制中,一方面,隨著農(nóng)業(yè)稅和屠宰稅的廢止,我國已沒有專門針對農(nóng)民征收的稅種;另一方面,從現(xiàn)行各稅種征收對象和范圍來看,除少數(shù)稅種只適用城鎮(zhèn)外,其他多數(shù)稅種均適用于城鄉(xiāng),已不存在城鄉(xiāng)兩套稅制,這標志著我國目前已從二元稅制結構進入初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制一體化的新階段。

但是,整體來看,我國稅制還存在一定的缺陷:一是城鄉(xiāng)分割的稅制效應仍然比較明顯;二是稅收結構和稅收政策還不能完全適應城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化長遠發(fā)展的根本要求。因此,我國目前稅制改革的總體目標應是在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制基礎上的重構。在統(tǒng)一稅制的重構過程中主要應考慮三個問題:一是改革成本,即稅制改革成本與財政的承受能力;二是經(jīng)濟周期的變動性,即相關改革的收入效應與經(jīng)濟環(huán)境的匹配;三是事權與財權的匹配問題。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制重構背景

(一)稅收收入持續(xù)、快速增長提供稅制調整的契機

1994年以來,我國稅收收入連年增長(見表1),特別是在1999年我國稅收收入總額突破1萬億元之后,年稅收收入總額節(jié)節(jié)攀升,2005年突破3萬億元, 2007年全國稅收收入完成49443億元,比上年增收11806億元,增長31.4%。

連年的、持續(xù)的稅收收入增長,給稅制改革尤其是向農(nóng)村進行稅收優(yōu)惠提供了財政空間。但是,持續(xù)、快速增長的背后也預示著稅負的不斷加重。因此,目前在城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一的改革過程中應保持稅負的適度穩(wěn)定,甚至是減稅,從而促進經(jīng)濟尤其是農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

(二)我國目前經(jīng)濟發(fā)展周期適合進行稅制改革

稅制改革應與經(jīng)濟周期階段匹配。供給學派復興者羅伯特?蒙代爾認為,高稅率會打擊工商界的投資積極性,抑制經(jīng)濟發(fā)展。所以,如果稅制改革的收入效應是增加稅收,則適宜于在經(jīng)濟上升階段時推出;如果稅制改革的收入效應是減少稅收,則適宜于在經(jīng)濟處于下降階段時推出。這種逆周期調節(jié)既可以實現(xiàn)稅制改革措施的適時推出,同時又可以熨平經(jīng)濟的波動。

根據(jù)我國GDP的增長態(tài)勢,我國經(jīng)濟從2000年開始進入新一輪的經(jīng)濟周期,從整體上看,現(xiàn)在還運行在經(jīng)濟周期的上升期。同時,從2000年以來,稅收收入的增速均快于GDP的增速,有些年份稅收彈性系數(shù)接近3,稅收收入的過快增長會影響國民經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展(見表2)。因此,目前進行以減稅為基本特征的稅制改革是必要的。在統(tǒng)一稅制的前提下,通過加大農(nóng)村稅收優(yōu)惠力度等減稅措施,不僅可以平穩(wěn)經(jīng)濟發(fā)展和稅收良性增長,而且有利于逐步解決“三農(nóng)”問題,促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局的形成。

(三)農(nóng)村公共品的缺失需要通過統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制提供支持

長期以來,在國家重城輕鄉(xiāng)的政策背景和挖農(nóng)補工的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略下,農(nóng)村公共物品供給的資金來源受到極大制約。這主要表現(xiàn)為,城市公共物品供給一直由國家負擔,而農(nóng)村內部公共物品的短缺卻是農(nóng)業(yè)自己解決,這種城市公益事業(yè)由國家辦、農(nóng)村公益事業(yè)由農(nóng)民辦的不合理的制度安排使得農(nóng)村公益事業(yè)資金缺口越來越大。目前,一方面是農(nóng)民仍然是大部分稅的負稅人,而另一方面是農(nóng)村基本的低檔次的公共產(chǎn)品(如水利設施和生活用水、公路等)仍然需要農(nóng)民投資投勞;農(nóng)民在生病、工傷、殘疾、養(yǎng)老等方面還沒有享受到與城市居民同等的社會福利政策;在工業(yè)化、城市化過程中,農(nóng)民土地資源被征用,卻補償不足,喪失生活保障。這種狀況的長期存在,必然會制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐,而國際上普遍的做法就是針對“三農(nóng)”問題的稅收傾斜政策。因此,城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制重構,也需要從消除二元稅制與體制的角度進行考慮,給予農(nóng)業(yè)適當?shù)亩愂諆?yōu)惠政策,充分發(fā)揮稅收在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要調控作用。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制重構思路

(一)改革與調整現(xiàn)有稅制

對已經(jīng)實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的稅種進行局部性調整。增值稅改革,主要是從支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度出發(fā),建議增值稅率執(zhí)行17%一檔稅率,維護“金稅工程”的機制,同時對涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)實施0%的優(yōu)惠稅率;對營業(yè)稅而言,對交通運輸和建筑業(yè)兩個稅目,改征增值稅;對個人所得稅來說,應加快綜合征收模式的改革步伐,拉大稅率級距,減少稅率級次,適當降低稅率;對資源稅,應隨著資源開采情況,隨時動態(tài)的調整稅率,促進資源合理的開采和利用。對消費稅,應動態(tài)地對少數(shù)稅目進行調整。由于城鄉(xiāng)差距的拉大,除了使用所得稅對收入進行調節(jié)以外,應加大間接稅對收入的調控力度。目前我國宜選擇中間型消費稅,適當擴大稅基以強化其對經(jīng)濟的調節(jié)作用。比如對一些新出現(xiàn)的奢侈品和高消費行為開征消費稅,以適當擴大稅基。如:高檔住宅、高檔消費行為、高級服裝、高檔消費品。

取消或合并一些稅種。按照國民待遇原則,對現(xiàn)行的內外有別的城市房地產(chǎn)稅和房產(chǎn)稅合并為統(tǒng)一的房產(chǎn)稅,城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅合并為統(tǒng)一的土地使用稅。同時,新設立一些稅種。改革的重點主要放在落實和貫徹科學發(fā)展觀及民生發(fā)展方面。如新設立社會保障稅、遺產(chǎn)與贈與稅、環(huán)境保護稅。設立社會保障稅是為民生而設,我國已有能力建立惠及全民的社會保障機制,讓人民享受改革的成果;設立遺產(chǎn)與贈與稅可以在增加地方政府收入的同時縮小居民收入差距;設立環(huán)境保護稅是為環(huán)境與能源而設,是落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

(二)在統(tǒng)一稅制基礎上實行對農(nóng)村的稅式傾斜

為了促進農(nóng)業(yè)的發(fā)展,在統(tǒng)一稅制的基礎上應對農(nóng)業(yè)實行稅收優(yōu)惠。主要是進一步降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的增值稅負擔,對涉農(nóng)企業(yè)的各種稅收負擔進行區(qū)別性稅收優(yōu)惠,降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和農(nóng)產(chǎn)品流通成本。同時,在農(nóng)業(yè)稅取消后,農(nóng)民還是很多間接稅的實際負稅人。按照稅收縱向公平原則,也應對農(nóng)民進行稅式傾斜。具體是:一是加大對農(nóng)民進行基建投資的各種稅收扣除力度,刺激農(nóng)民投資的積極性;二是實施有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收政策。凡是對農(nóng)業(yè)生態(tài)起保護作用,有利于農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的,稅收政策上要給予鼓勵,對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,應以產(chǎn)業(yè)政策為指導適當降低目前以農(nóng)產(chǎn)品為原料加工產(chǎn)品的增值稅稅率;三是積極運用農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新方面的稅收優(yōu)惠政策,大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè),促進農(nóng)業(yè)科研機構、高等院校積極參與研究開發(fā)農(nóng)業(yè)優(yōu)良品種和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術,鼓勵生產(chǎn)優(yōu)質高效無公害的綠色產(chǎn)品;四是推行促進城鄉(xiāng)交流的稅收政策,實施鼓勵城鎮(zhèn)勞動力向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領域流動的稅收政策。

(三)在原個人所得稅的基礎上構建負所得稅制

1962年,弗里德曼在《資本主義與自由》一書中首次提出了負所得稅理論。負所得稅的基本思想可用如下公式表達:

S=N-t×I

其中,S是納稅人從政府領取的補貼(繳納的負所得稅),N是基本生活費用,t是所得稅的稅率,I是納稅人的收入。

負所得稅制的基本操作思路是:確定一個臨界值,高于該值的,公民依法納稅;低于該值的,由政府向公民以“負納稅”的形式進行補貼。實行負所得稅制的好處是:一是保證了對低收入群體的社會救助責任;二是可以把一些弱勢群體納入到納稅隊伍中去,實現(xiàn) “全民納稅”,維護稅收公平原則。

在現(xiàn)實中,一方面,雖然我國最低生活保障制度的推行大有“全民低?！敝畡?但由于“費”的天然缺陷,很難維護分配公正,社會貧困救助制度的推行也存在諸多問題;另一方面,取消農(nóng)業(yè)稅后,造成農(nóng)民這個龐大群體納稅義務的缺失,違背了稅收公平。通過推行負所得稅制,把低保制度、貧困救助制度、個人所得稅制度三個制度聯(lián)結起來,使“享受低?！?、“享受救助”變?yōu)椤柏摷{稅”,將全體公民納入到稅法的約束當中,這樣既可以較好的維護社會公正分配、控制收入差距,又可以讓農(nóng)民等社會困難群體都成為納稅人,維護稅收公平,強化全民納稅意識。

具體稅制設計思路是:將納稅對象確定為我國全體公民,并與現(xiàn)行的個人所得稅統(tǒng)一起來,以“稅”的形式來取代我國現(xiàn)在實行的針對弱勢群體的低保、社會救濟等;基于與以前個人所得稅制的銜接問題以及國家的財政承受能力等因素,以突出該制度的現(xiàn)實操作性,本文認為將目前我國實行的全國平均工資、最低工資標準、平均社會救助標準等因素結合起來考慮,基本生活費用(N)的確定為N=180元;在基本生活費用N=180元確定后,將轉折收入I確定為300元(比照最低救助標準)。

雖然2008年2月,全國城市低保標準為人均123元/月(見表3),但國家實際支付的金額是月人均補差,考慮到負所得稅制定的基本生活費用比低保制度稍有提高,并且將農(nóng)民納入負所得稅制度中,但負所得稅將原來沒有享受低保的人也納入其中,這部分人收入相對較高,暫將負所得稅平均月人均支出測算為70元左右。目前我國弱勢群體規(guī)模在1.4-1.8億人左右,約占全國總人口的11%-14%(鄭功成)。由此計算的月支出為98-126億元左右,年支出在1176-1512億元左右(為計算方便,取值為1200億元)。占GDP的0.64%-0.83%。2007年,政府的財政收入已經(jīng)達到51304億元,比2006年增加12544億元,增長32.4%,2003-2007年間,財政收入平均年增長22.1%,中央財政支持實行負所得稅的財政負擔應該不是很大。

參考文獻:

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