如何圍繞“執(zhí)行難”問題實現(xiàn)對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督

姜作文

實踐中,基層檢察院民事行政檢察部門經(jīng)常遇到前來申訴的當事人,反映法院執(zhí)行人員執(zhí)行中的問題及錯誤執(zhí)行問題。但是,由于法律對于檢察機關對法院執(zhí)行工作的監(jiān)督?jīng)]有具體的規(guī)定,我們只能通過別的途徑向辦案人員或者領導提出改正意見。而這些意見落實和改正情況往往是不得而知了。因為,沒有法律的明確規(guī)定,只要執(zhí)行人員不構成瀆職犯罪,我們檢察機關對執(zhí)行工作的監(jiān)督是蒼白無力的。這樣,既不能體現(xiàn)檢察機關的法律監(jiān)督職能,也不能維護法律實施的公正和及時。公正的審判必須以公正的執(zhí)行作為圓滿的結局。作為法院審判權能內容之一的執(zhí)行權,在審判權被監(jiān)督的同時,也應該對執(zhí)行權予以切實、有效的監(jiān)督。下面,筆者圍繞“執(zhí)行難”就有關檢察監(jiān)督問題予以探討。

一、關于“執(zhí)行難”理解和認識

原全國人大法律工作委員會主任王漢斌在《關于〈中華人民共和國民事訴訟法(試行)〉(修改草案)的說明》中指出:“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié),它關系到法律和人民法院的尊嚴,有效保障公民、法人和其他組織的合法權益,維護正常的社會經(jīng)濟秩序。目前有些地方人民法院在審判工作中執(zhí)行難的問題比較突出?！钡降资裁词恰皥?zhí)行難”?現(xiàn)在有人認為,只要法院判決了,暫時執(zhí)行不了就是“執(zhí)行難”。我認為這樣的認識還是不夠全面的?！皥?zhí)行難”是一個復雜的社會問題。不能把所有拿不到錢的判決都叫做“執(zhí)行難”。所謂“執(zhí)行難”是指判決以后被執(zhí)行人有財產(chǎn)、有履行的能力,但是因為種種的原因錢拿不回來,執(zhí)行不了,這才是“執(zhí)行難”。因為民事活動是有風險的,在民事活動過程中發(fā)生糾紛,打了官司,這種風險在判決以前就存在,也就是說,被執(zhí)行人本來就沒有錢,那他判決以后也不可能變?yōu)橛绣X。這在法律上叫做執(zhí)行不能,而不是“執(zhí)行難”。

二、司法實踐中“執(zhí)行難”的主要原因分析

一是執(zhí)行行為不夠規(guī)范。有的執(zhí)行人員不按法律規(guī)定使用強制執(zhí)行措施,有的中止執(zhí)行不符合法定條件和規(guī)定的程序,有的追加、變更被執(zhí)行人缺乏法律依據(jù),有的處理案外人異議草率行事;個別執(zhí)行人員消極執(zhí)行,工作拖拉,貽誤了執(zhí)行時機。

二是組織紀律觀念待增強。有的執(zhí)行人員標準不高,要求不嚴;有的下級法院對上級法院的監(jiān)督、決定或者意見以種種理由拖著不辦。

三是地方保護主義和部門保護主義、法律制度不夠完善。人民群眾中的“親情”意識濃厚,“地緣”關系復雜,不論公私事務,使眾多案件的執(zhí)行因地方保護主義和部門保護主義的干擾而胎死腹中,當事人的應然性權利難以轉化為實然性權利。

四是現(xiàn)行法律對于如何控制被告人及相關賠償責任人的財產(chǎn)的規(guī)定不明,而且控制時間滯后。

五是民事訴訟法中檢察監(jiān)督原則所包含的對民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督制度并未有效建立起來,其真正原因是缺乏對執(zhí)行程序進行檢察監(jiān)督的具體措施與程序的規(guī)定,導致檢察機關在試圖按民事訴訟法第十四條規(guī)定對執(zhí)行工作進行監(jiān)督時,找不到關于執(zhí)行監(jiān)督的方法與程序的規(guī)定,法院也以“無法可依”作為拒絕檢察機關監(jiān)督的理由。因此,為落實民事訴訟法檢察監(jiān)督原則中的對民事執(zhí)行進行監(jiān)督的要求,必須規(guī)定具體的監(jiān)督方法與程序。

三、檢察機關對民事執(zhí)行工作實施法律監(jiān)督的主要方式分析

雖然民事訴訟法沒有關于對執(zhí)行程序進行法律監(jiān)督的具體方法和程序的規(guī)定,但因為畢竟有了關于對民事審判(包括執(zhí)行)實行法律監(jiān)督的原則性規(guī)定,并且法院的執(zhí)行工作也確實有著對檢察監(jiān)督的實際需要,一些地方的檢察機關已經(jīng)開展了對民事執(zhí)行工作的監(jiān)督嘗試,一些地方的人民法院也與檢察機關就如何通過檢察監(jiān)督解決民事執(zhí)行中存在的問題達成了共識。目前實踐中嘗試使用的監(jiān)督方法主要有如下幾種:抗訴、檢察建議、監(jiān)督意見、糾正違法通知書、暫緩執(zhí)行建議、現(xiàn)場監(jiān)督。另外,還有要求說明理由通知、查處職務犯罪等監(jiān)督方式。

1.抗訴?？乖V本是民事訴訟法第一百八十五條關于檢察機關對生效判決、裁定的監(jiān)督方法,因為該條并未對可以抗訴的民事裁定作出任何限制,故一些檢察機關對執(zhí)行程序的裁定進行了抗訴,一些法院也曾受理。但自1995年最高人民法院發(fā)布《關于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》之后,人民法院就不再配合此類執(zhí)行監(jiān)督方法。

2.檢察建議。2000年最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十七條規(guī)定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議:(一)原判決、裁定符合抗訴條件,人民檢察院與人民法院協(xié)商一致,人民法院同意再審的;(二)原裁定確有錯誤,但依法不能啟動再審程序予以救濟的;(三)人民法院對抗訴案件再審的庭審活動違反法律規(guī)定的;(四)應當向人民法院提出檢察建議的其他情形?！逼渲械牡?二)、(四)項規(guī)定就成為檢察機關以檢察建議的方式(下轉208頁)(上接206頁)對民事執(zhí)行工作進行監(jiān)督的法律依據(jù)。從實踐的情況看,使用這種方式對民事執(zhí)行工作進行監(jiān)督也最為普遍。在實踐中,檢察建議遇到的最大問題就是其效力問題?，F(xiàn)行法律未明確規(guī)定檢察建議的效力,導致法院對檢察建議不予理睬或不予答復,這不僅有損檢察機關的權威,而且挫傷了檢察辦案人員的工作積極性。

3.監(jiān)督意見。自2003年起,海南省檢察院對法院民行案件執(zhí)行中存在的錯誤所發(fā)的法律文書,不再稱“檢察建議書”或“檢察意見書”,而是統(tǒng)一稱為“監(jiān)督意見書”,他們認為“監(jiān)督意見書”更符合檢察機關的主體身份和地位,也更能彰顯法律監(jiān)督的分量和意義。并且監(jiān)督意見書直接發(fā)給法院院長。實踐證明,這種做法也更能引起法院的重視。

4.糾正違法通知?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定了糾正違法通知書的檢察監(jiān)督方法,其第三百八十六條第一款、第三款規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機關或者公安人員在偵查或者決定、執(zhí)行、變更、撤銷強制措施等活動中有違法情形的,應當及時提出糾正意見?！薄皩τ谇楣?jié)較重的違法情形,應當報請檢察長批準后,向公安機關發(fā)出糾正違法通知書?！钡诿袷滦姓V訟的法律監(jiān)督規(guī)定中卻沒有這一制度。與檢察建議或監(jiān)督意見相比,糾正違法通知書看起來有更大的強制性,也正因為如此,有的法院的抵觸情緒更大,通常以沒有根據(jù)為由拒絕接受;有的法院認為檢察機關既然有權對民事執(zhí)行工作進行監(jiān)督,其監(jiān)督方式可以探索,也愿意接受此種監(jiān)督方式,本著有過則改的原則處理此類執(zhí)行監(jiān)督案件。

5.暫緩執(zhí)行建議。暫緩執(zhí)行檢察建議是檢察建議的一種,有的是檢察機關在辦理民事、行政抗訴案件中對將來可能造成執(zhí)行回轉困難的案件提出的,也有的是在對法院民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督中提出的。最高人民法院在2000年《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執(zhí)行建議問題的批復》中認為檢察機關不應提出此類建議,但一些地方的檢察機關和其他有關部門仍在嘗試進行這項工作。

6.其他與執(zhí)行監(jiān)督相關的方式。這包括:其一,查處民事執(zhí)行中的職務犯罪行為。這種傳統(tǒng)的行使職權方式盡管與民事訴訟法律監(jiān)督在內容、對象上并不相同,但在客觀上也產(chǎn)生了對民事執(zhí)行進行監(jiān)督的效果。其二,要求說明理由。如有的地方檢察機關對于執(zhí)行申訴案件認為有疑問的,要求法院執(zhí)行部門說明理由,就法院的答復理由再進行審查,這種方法方便了檢察院的監(jiān)督,也有利于與法院的溝通協(xié)調。其三,參與執(zhí)行和解。事實上,這是在幫助法院化解執(zhí)行中的當事人爭議難題,而不是一種監(jiān)督方式。

因此,筆者認為應該對現(xiàn)行民事行政監(jiān)督制度進行改革,建議修改兩部訴訟法的分則部分,明確檢察機關監(jiān)督范圍貫穿民行訴訟活動的全過程。明確規(guī)定對涉及檢察機關和審判機關兩家職能的司法解釋必須聯(lián)合發(fā)文,單方做出的部門性規(guī)定不具有法律效力。這樣就避免了由審判機關為自己設計被監(jiān)督范圍,避免存在法律監(jiān)督上的漏洞。

(編輯/李舶)