論信賴保護原則在行政許可法中的適用

馮國光

信賴保護原則亦稱保護相信原則,也有學者將其冠為“行政法上的誠實信用原則”。該原則始于一戰(zhàn)后的德國,特別是1973年召開的德國法學者大會將行政法上之“信賴保護”作為其主題之一,引起各國學者廣泛關(guān)注。1976年聯(lián)邦德國行政程序法對該原則加以明確規(guī)定。與以往的立法相比,我國《行政許可法》的一個重大制度創(chuàng)新,就是在我國行政法律制度中首次引入了西方國家盛行已久的信賴保護原則。這無疑是我國立法上的一大創(chuàng)舉和進步,必將對促進我國政府及政府公職人員轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀念,樹立誠信意識,建設(shè)誠信政府產(chǎn)生重要而深遠的影響?！缎姓S可法》的這一立法貢獻必將載入史冊,在未來的實施中更值得我們關(guān)注的是,如何具體適用這一原則,使之在執(zhí)法實踐中得以切實有效地貫徹落實。

一、適用范圍與方式

信賴保護原則主要發(fā)生在行政立法和行政行為領(lǐng)域。

1.立法中的適用。行政許可在立法中的適用主要體現(xiàn)在兩個方面:一是法律的溯及既往問題,而是法律變動時的利益保護問題。對與前者,我國《立法法》第54條作了統(tǒng)一的原則性規(guī)定,即法律不溯及既往,有特別規(guī)定除外。對于后者,傳統(tǒng)的行政法并不主張國家對立法行為造成的損害承擔責任,但隨著公共負擔平等觀念的傳播,人們開始認為:如果法律確使特定人利益遭受到重大損害,國家應負賠償責任,以制約法律過于頻繁變動,保護民眾對法的信賴和基于此種信賴實際和期待產(chǎn)生的利益。如德國、法國等都規(guī)定國家要對立法行為負賠償責任。我國《行政復議法》把部分抽象行政行為納入復議范圍,其可訴性呼聲亦愈來愈高漲?！缎姓S可法》第8條第2款明確提出:行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止而導致許可的變更或撤回,行政機關(guān)應當對因此遭受損害的的相對人給予補償?？梢哉f間接實現(xiàn)了法律變動中的信賴保護原則。

2.許可行為中的適用。信賴保護原則的適用重點發(fā)生并體現(xiàn)于行政許可行為中,集中表現(xiàn)為對行政許可的撤銷、變更與廢止的限制。對此,《行政許可法》在第8條2款和69條做了具體規(guī)定。

按照現(xiàn)代法制原則,行政行為一旦成立,即具有確定力和存續(xù)力,任何機關(guān)非因法定事由和非經(jīng)法定程序不得變更或撤銷。這與傳統(tǒng)的“依法行政”、“有錯必糾”原則不可避免地發(fā)生沖突。各國立法均試圖在權(quán)利穩(wěn)定性和行政行為合法性之間尋找妥善的解決途徑。如德國率先區(qū)分了合法與違法兩種不同情形,同時將行政行為分為授益性(有利)行政行為、負擔性(不利)行政行為和混合性行政行為。按照通常理:對于合法的負擔性行政行為,撤銷是原則,不撤銷是例外,因為公民權(quán)利不會因此受損;對于合法的授益性行政行為,不撤銷是原則,撤銷是例外,以充分保護相對人已合法取得的權(quán)益;對于違法的負擔性行為,因其給公民設(shè)置了非法定的負擔,故應予撤銷;對于違法的授益性行為,原則上不允許直接撤廢,特別是那些具有物質(zhì)給付內(nèi)容的行政行為。若屬于非物質(zhì)的則允許撤廢,但必須對信賴保護損失作出補償。

行政許可屬于授益性行政行為,適用原則應遵循:

(1)對違法的許可行為,不撤銷是原則,撤銷是例外。例外情形主要是撤銷該行為的公共利益明顯大于私人的信賴利益或是相對人的惡意在先?！缎姓S可法》第69條列舉了五種可以撤銷、一種應當撤銷的情形和一種不予撤銷的特別情形。筆者認為這樣表述是有欠缺的,與“不撤銷是原則,撤銷是例外”相矛盾,未能真正貫徹信賴保護原則的精神實質(zhì),而是“有錯必糾”觀念的延續(xù)與繼承,或者說是不完全的、有保留的信賴保護原則。建議應規(guī)定為:“因行政機關(guān)濫用職權(quán)、玩忽職守、超越職權(quán)、違反法定程序等作出的行政許可決定,除有本條第二款規(guī)定的情形外,不得撤銷?！薄坝邢铝星樾沃坏?作出行政許可決定的行政機關(guān)或者其上級行政機關(guān),根據(jù)利害關(guān)系人的請求或者依據(jù)職權(quán),可以撤銷行政許可:被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的;不撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的?！?/p>

(2)對于合法的許可行為。在行政法上,行政行為的撤銷是針對違法行為而言的,而行政行為的廢止則是針對合法行政行為而言的。許可法第2條第2款明確規(guī)定了撤回、變更的情形:“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī),規(guī)章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已生效的行政許可?！币蚴呛戏ㄐ袨?本條適用起來更應慎重,尤其我國補償立法欠缺,極易使該條款變成行政機關(guān)以公共利益為名,濫用職權(quán)、侵犯相對人合法權(quán)益的法律黑洞。

二、信賴保護方式

在信賴保護原則的適用上,除其適用范圍外,更實質(zhì)的內(nèi)容是對相對人的信賴保護方式問題。對此,各國一般采取兩種方式,即存續(xù)保護和財產(chǎn)保護。所謂存續(xù)保護又稱維持現(xiàn)狀,指行政主體基于信賴保護的目的,不論行為是否合法,一律不予撤銷、廢止、變更。所謂財產(chǎn)保護,即當行政主體出于公共利益或其他因素不得不變動行政行為或現(xiàn)存法律狀態(tài)時,對于特定個人多帶來的損害,國家予以賠償或補償。兩種方式各有利弊,這是顯而易見的。筆者認為:二者的結(jié)合點應落在公共利益與私人利益的平衡兼顧上。

我國行政許可法中對兩種方式都有體現(xiàn),但都不具體。尤其在涉及相對人所受損害的賠償和補償方面,規(guī)定過于原則籠統(tǒng),缺乏操作性。如第8條的“行政機關(guān)應當依法給予補償”和第69條的“行政機關(guān)應當依法給予賠償”。對此我們可借鑒國外做法:如德國的《行政程序法》明確規(guī)定:“……相對人所得到的財產(chǎn)補償不得超過相對人在行政行為存續(xù)時所具有的利益?！迸_灣法律也規(guī)定:“……補償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益。”對補償金額和補償爭議不服的,還可向行政法院提起給付之訴。同時還規(guī)定了兩年的請求時效和相關(guān)申請制度。筆者認為,我國應加快補償立法,確立主動補償和申請補償相結(jié)合的啟動方式,明確規(guī)定補償額度的計算標準,對行政補償?shù)脑瓌t、范圍、方式、程序、救濟方式等作出系統(tǒng)而明確的規(guī)定。同時,不斷完善《國家賠償法》,拓寬賠償范圍,適當提高賠償金額和幅度,確立懲罰性和補救性相結(jié)合的賠償原則。從而使信賴保護原則得以最充分的實現(xiàn),切實維護相對人的合法權(quán)益。

(編輯/李舶)