中國食品安全規(guī)制制度的變遷與設(shè)計(jì)

李　懷　趙萬里

摘要：制度有著自己的“生命周期”，存在著效率遞減的規(guī)律，超過一定的臨界值，就會出現(xiàn)危機(jī)，進(jìn)而產(chǎn)生制度變遷。中國食品安全規(guī)制制度在頻繁的食品安全事故中經(jīng)歷了相繼的制度變遷。在制度變遷中，體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的原則和要求。制度功能應(yīng)建立在完善的制度體系下，食品安全規(guī)制不是單靠某一法律所能解決的。制約中國食品安全問題的關(guān)鍵因素是監(jiān)管制度、激勵制度和法律制度。

關(guān)鍵詞：食品安全；規(guī)制；制度變遷；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號：F019.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)10-0016-08

制度生成存在兩種方式：一種是制度的自我演進(jìn)，另一種是制度的人為設(shè)計(jì)。制度的人為設(shè)計(jì)是制度與人的行為的博弈結(jié)果，制度設(shè)計(jì)推動著制度變遷。中國食品安全規(guī)制制度經(jīng)歷了由亂到治的過程。然而，頻繁發(fā)生的食品安全突發(fā)事件使人們對中國食品安全規(guī)制制度產(chǎn)生了懷疑。伴隨著《中國食品安全法》的出臺以及理論界對該法的認(rèn)可和肯定，這種懷疑又被日益增進(jìn)的國人信心沖淡了。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致中國食品安全突發(fā)問題的原因主要有兩點(diǎn)：一是人治的監(jiān)管方式；二是激勵機(jī)制的缺失。這兩個(gè)問題如果得不到解決，再好的法律也無濟(jì)于事，而且中國食品安全也將永無寧日。

一、中國食品安全規(guī)制制度變遷

拉坦曾把制度變遷定義為：①一種特定組織的行為的變化；②這一組織與其環(huán)境的變化；③在一種組織的環(huán)境中支配行為與相互關(guān)系的規(guī)則的變化。諾思(1981)通過制度安排與制度環(huán)境的關(guān)系，進(jìn)一步論證了制度變遷。他認(rèn)為，制度安排一般在制度環(huán)境的框架里進(jìn)行，制度環(huán)境決定著制度安排的性質(zhì)、范圍和進(jìn)程等，但制度安排也反作用于制度環(huán)境。制度環(huán)境可看做是一種基礎(chǔ)性制度安排，它也是可變的，但與其他制度安排相比，其變遷要緩慢得多。所以，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)一般把制度環(huán)境看做是制度變遷模型的外生變量。

制度有著自己的“生命周期”，存在著效率遞減的規(guī)律。同任何事物的發(fā)展過程一樣，制度本身也有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過程。制度效率的“生命”曲線在達(dá)到一定點(diǎn)之后，會隨著生存時(shí)間的遞增而同時(shí)出現(xiàn)效率遞減的趨勢。制度效率遞減超過一定的臨界值，就會出現(xiàn)危機(jī)，進(jìn)而推進(jìn)制度變遷。既有制度所產(chǎn)生的學(xué)習(xí)效果、協(xié)調(diào)成本、調(diào)適的預(yù)期和不可逆轉(zhuǎn)的投資，使得既有的制度限制了選擇的可能性，即表現(xiàn)出一定的耐久性和穩(wěn)定性，能夠經(jīng)受住外部環(huán)境的微小變化，除非出現(xiàn)危機(jī)而引起制度變遷。危機(jī)的出現(xiàn)，可能是制度本身的內(nèi)在特性所衍生的，如制度內(nèi)部累積性后果導(dǎo)致資產(chǎn)、權(quán)力角色的分配發(fā)生變化；也可能是源于環(huán)境的變化，如新技術(shù)創(chuàng)新的出現(xiàn)、外部沖擊、經(jīng)濟(jì)交換域的增大等。關(guān)于制度的變遷主要有三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為決策者總是在既有制度安排上進(jìn)行邊際調(diào)整，制度變遷因而是漸進(jìn)的，通過持續(xù)的邊際調(diào)整而產(chǎn)生制度的變遷；另一種認(rèn)為制度根本的結(jié)構(gòu)變遷通常是突發(fā)性的，總是發(fā)生在危機(jī)階段；第三種認(rèn)為外部環(huán)境變化本身也許并不能引發(fā)制度變遷，而是當(dāng)外部環(huán)境的變化超過某個(gè)臨界值，引起內(nèi)部變化，促使制度的結(jié)構(gòu)變遷。

諾斯認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)制度之所以發(fā)生變遷，是因?yàn)樵谏鐣械膫€(gè)人或集團(tuán)看來承擔(dān)這些安排的成本是有利可圖的，其目的在于獲取一些在舊制度安排下不可能得到的利潤。一項(xiàng)新制度的初始必要條件是貼現(xiàn)的預(yù)期收益超過預(yù)期成本；只有這一條件被滿足時(shí)我們才希望能試圖改變一個(gè)社會中既存的制度結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。推動制度變遷的力量主要有兩種，即“第一行動集團(tuán)”和“第二行動集團(tuán)”，兩者都是決策主體。制度變遷的一般過程可以分為以下五個(gè)步驟：第一，形成推動制度變遷的第一行動集團(tuán)，即對制度變遷起主要作用的集團(tuán)；第二，提出有關(guān)制度變遷的主要方案；第三，根據(jù)制度變遷的原則對方案進(jìn)行評估和選擇；第四，形成推動制度變遷的第二行動集團(tuán)，即起次要作用的集團(tuán)；第五，兩個(gè)集團(tuán)共同努力去實(shí)現(xiàn)制度變遷。

制度一旦建立，就會對人的行為和具體政策的制定產(chǎn)生影響，影響行動者的行為及政策的制定，使得人類的大部分行為和多數(shù)具體政策“沿著既有路徑延續(xù)下去”，即“路徑依賴”(path dependen-cy)。Arthur從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，用報(bào)酬遞增(increasing returns)來說明制度自我增強(qiáng)的過程。制度一旦建立后，會以特定的方式根據(jù)參與者的物質(zhì)和人力資產(chǎn)的情況而賦予他們不同的內(nèi)在價(jià)值。相應(yīng)地，參與者則沿著增加其價(jià)值的方向積累資產(chǎn)和發(fā)展?jié)撃?，反過來又支持了制度的擴(kuò)大再生產(chǎn)。制度設(shè)計(jì)往往傾向于既得利益集團(tuán)的利益，雖然制度可能在缺乏效率或無效率的狀態(tài)下運(yùn)行，最終使制度處于一種“鎖定”狀態(tài)。諾思(1981)指出：“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”。沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化，也可能順著原來的錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至?xí)i定在某種無效率的狀態(tài)之下。一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，要脫身就十分困難。正如諾思所說，既有方向的扭轉(zhuǎn)，往往要借助于外部效應(yīng)，引入外生變量或依靠政權(quán)的變化。

諾思認(rèn)為，路徑依賴是對長期經(jīng)濟(jì)變化作分析性理解的關(guān)鍵。對為什么一些國家富裕而另一些國家貧困的問題，諾思的研究結(jié)論是：“由于缺少進(jìn)入有法律約束和其它制度化社會的機(jī)會，造成了現(xiàn)今發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)長期停滯不前。”初始的制度選擇會強(qiáng)化現(xiàn)今制度的刺激和慣性，因?yàn)檠刂兄贫茸冞w的路徑和既定方向前進(jìn)，總會比另辟蹊徑要來得方便一些。路徑依賴形成的深層次原因就是利益因素。一種制度形成以后，會形成某種在現(xiàn)存體制中既得利益的壓力集團(tuán)，他們對這種制度或路徑有著強(qiáng)烈的需求。他們力求鞏固現(xiàn)有制度，阻礙進(jìn)一步的變革，哪怕新制度比原制度更有效率。以英國為例，盡管早在2000年4月成立食品標(biāo)準(zhǔn)局(Food Standards Agency，F(xiàn)SA)的最初意圖是負(fù)責(zé)“從農(nóng)田到餐桌”整個(gè)食品鏈的安全監(jiān)管，并意在實(shí)行垂直一體化管理體系，然而原有監(jiān)管體制和行政的束縛，改革并沒有到位，MAFF仍負(fù)責(zé)有關(guān)畜禽和農(nóng)業(yè)方面的有關(guān)食品安全的監(jiān)管，只有畜禽的監(jiān)管即由食品標(biāo)準(zhǔn)局下屬的肉類衛(wèi)生局負(fù)責(zé)。

中國食品安全規(guī)制制度也經(jīng)歷了相繼的制度變遷。國務(wù)院于1979年8月28日發(fā)布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》。1992年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)的決定》，《決定》將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題提了出來。1993年2月22日，第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過了《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》，1993年9月1日正式實(shí)施。1993年5月27日，國務(wù)院發(fā)布了《90年代中國食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》。《綱要》專門論述了食品衛(wèi)生問題。1998年10月，黨的十五屆三中全會通過了《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村若干重大問題的決定》，使中國農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向從追求數(shù)量到追求質(zhì)量和效益為中心的軌道上來。黨的十五屆五中全會又指出，“加快建立農(nóng)產(chǎn)品市場信息、食品安全和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系”。黨中央第一次把“食品安全”寫進(jìn)了中央全會的決定。為確?！安嘶@子”產(chǎn)品長期穩(wěn)定供給，提高菜籃子產(chǎn)品的質(zhì)量衛(wèi)生安全水平，保障人民群眾身體健康，促