促進(jìn)收入分配公平的個(gè)人所得稅改革探討

史興旺 王 娟 史永芳

[摘要]縮小收入分配差距對(duì)中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)和應(yīng)對(duì)世界性金融危機(jī)的沖擊，刺激消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需，具有重要意義個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)收入分配的重要手段之一。本文分析了現(xiàn)行個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的局限性，探討了強(qiáng)化個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的改革思路

[關(guān)鍵詞]基尼系數(shù)；個(gè)人所得稅；綜合課稅模式

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在取得高速增長(zhǎng)的同時(shí)，貧富差距逐步拉大。來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2000年我國(guó)的基尼系數(shù)已越過(guò)0.4的警戒線，并逐年上升。1978年我國(guó)的基尼系數(shù)為0.317，2006年則升至0.496。統(tǒng)計(jì)顯示，總?cè)丝谥?0％的最低收入人口所占收入的份額僅為4.7％，而總?cè)丝谥?0％的最高收入人口占總收入的份額高達(dá)50％。2006年，城鎮(zhèn)居民中20％最高收入組(25410.8元)是20％最低收入組(4567.1元)的5.6倍；農(nóng)村居民中20％最高收入組(8474.8元)是20％最低收入組(1182.5元)的7.2倍。并且。我國(guó)的收入差距具有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。收入分配差距持續(xù)增大是阻礙中國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)重要因素。當(dāng)前，在世界性金融危機(jī)的沖擊下，縮小收入分配差距也是刺激消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需的重要途徑。個(gè)人所得稅是調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平不可缺少的一個(gè)手段。但我國(guó)的個(gè)人所得稅對(duì)收入差距的調(diào)節(jié)作用并不明顯。因此，探討我國(guó)的個(gè)人所得稅改革，以充分發(fā)揮其在調(diào)節(jié)收入分配方面的作用，具有重要意義。

二、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的局限性分析

(一)稅基

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的個(gè)人所得稅收入在稅收總額中的比重明顯偏低，這就限制了其在收入分配調(diào)節(jié)中所發(fā)揮重要的作用。經(jīng)過(guò)分析，我國(guó)個(gè)人所得稅稅基過(guò)窄是一個(gè)重要原因。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，居民的收入大幅度增加，收八形式更加多元化，現(xiàn)行稅法規(guī)定的應(yīng)納稅所得已經(jīng)不能覆蓋人們多元化的收入，這就弱化了個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配方面的作用?，F(xiàn)行個(gè)人所得稅的征稅范圍過(guò)窄，個(gè)人證券交易所得、外匯交易所得和附加福利等項(xiàng)目尚未征稅。稅基的涵蓋面過(guò)小，無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)稅收負(fù)擔(dān)公平。

(二)費(fèi)用扣除

我國(guó)個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不合理，考慮因素不周到。我國(guó)個(gè)人所得稅中工資薪金的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)了幾次的修改，從最早的800元，在2005年提高到1600元，2008年3月1日起，再次提高到2000元。費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的提高雖然減輕了納稅人的負(fù)擔(dān)，但是并沒(méi)有考慮到影響不同納稅人實(shí)際負(fù)擔(dān)能力的因素，包括家庭人口、子女教育及贍養(yǎng)老人等情況，也沒(méi)有考慮到地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，所以這種費(fèi)用扣除辦法不利于稅收公平的實(shí)現(xiàn)。

(三)稅率

在稅率方面，現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅率包括超額累進(jìn)稅率和比例稅率兩種形式。其中，工資、薪金所得適用5％～45％的九級(jí)超額累進(jìn)稅率；個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得，對(duì)企事業(yè)單位的承包、承租經(jīng)營(yíng)所得，個(gè)人獨(dú)資企業(yè)和合伙企業(yè)投資者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得，適用5％～35％的五級(jí)超額累進(jìn)稅率；稿酬所得，勞務(wù)報(bào)酬所得。特許權(quán)使用費(fèi)所得，股息、紅利所得，財(cái)產(chǎn)租賃所得，財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得和其他所得均適用20％的比例稅率。

現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅率存在稅率級(jí)次過(guò)多、級(jí)距設(shè)置不合理、稅率結(jié)構(gòu)復(fù)雜及最高邊際稅率過(guò)高等問(wèn)題。首先，對(duì)于工資薪金所得設(shè)計(jì)了九級(jí)超額累進(jìn)稅率，而世界上大多數(shù)國(guó)家只規(guī)定了三到六級(jí)的超額累進(jìn)稅率，級(jí)數(shù)過(guò)多不僅不便于計(jì)算而且意義不大。其次，工資薪金的稅率級(jí)距設(shè)置不合理。低稅率的級(jí)距小，這使得本不是個(gè)人所得稅主要調(diào)控對(duì)象的中低收入工薪階層，反而成為被調(diào)控對(duì)象。再次，個(gè)人所得稅稅率按所得項(xiàng)目的不同分別確定，包括比例稅率和超額累進(jìn)稅率，超額累進(jìn)稅率根據(jù)兩類不同所得項(xiàng)目分為九級(jí)和五級(jí)超額累進(jìn)稅率，結(jié)構(gòu)相當(dāng)復(fù)雜。最后，最高邊際稅率定得過(guò)高，尤其是工資薪金所得的最高邊際稅率高達(dá)45％，而一些非勞動(dòng)所得的最高邊際稅率卻比較低，這樣很難調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者工作的積極性，也有失公平。并且，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析表明，最高邊際稅率的制定與偷漏稅行為的發(fā)生有很大關(guān)系：最高邊際稅率越高，高收入納稅人選擇偷漏稅行為的機(jī)率越高。在稅收征管水平低，對(duì)個(gè)人收入監(jiān)控不力的情況下，如果高收入納稅人選擇逃避繳納稅款行為，更不利于稅收公平的實(shí)現(xiàn)。另外，工資薪金所得與勞務(wù)報(bào)酬所得均屬勤勞所得，卻采用不同的稅率，有悖于稅收公平。

(四)課稅模式

我國(guó)目前實(shí)行分類所得稅課稅模式，即對(duì)納稅人的不同應(yīng)稅項(xiàng)目分別按規(guī)定稅率計(jì)算征稅。這種征收模式，能夠簡(jiǎn)化個(gè)人所得稅的計(jì)算手續(xù)，并便于對(duì)納稅人的不同應(yīng)稅項(xiàng)目分別進(jìn)行源泉扣繳。但這種模式主要存在以下缺陷：第一，采用分項(xiàng)計(jì)征，易使納稅人通過(guò)劃分不同收入項(xiàng)目和收入多次發(fā)放而使所得收入低于免征額，以避免承擔(dān)稅收負(fù)擔(dān)。第二，未能對(duì)納稅人的應(yīng)稅收入綜合計(jì)算，無(wú)法衡量納稅人的真實(shí)支付能力，會(huì)造成所得來(lái)源多、綜合收入高的人不納稅或少納稅，而所得來(lái)源少、收入相對(duì)集中的人卻要多納稅的不合理現(xiàn)象。因此，分類課稅模式會(huì)導(dǎo)致個(gè)人所得稅對(duì)收八分配調(diào)節(jié)效果的下降。

(五)稅收征管

從2005年10月1日起，我國(guó)推行個(gè)人所得稅全員全額管理制度，逐步建立起個(gè)人收入檔案制度，并建立了以個(gè)人身份證為核心的納稅登記賬號(hào)。但是，目前稅務(wù)機(jī)關(guān)能有效監(jiān)管的主要是由單位代扣代繳稅款的顯明收入部分。稅務(wù)機(jī)關(guān)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)與企業(yè)、銀行、工商及海關(guān)等部門的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，稅務(wù)部門所掌握的納稅人的納稅信息太少，難以對(duì)納稅人的納稅情況作經(jīng)常性的檢查，對(duì)于隱性收入、灰色收入等還缺乏有效的監(jiān)控。再加上居民納稅意識(shí)普遍淡薄，造成當(dāng)前我國(guó)個(gè)人所得稅逃避繳納稅款的現(xiàn)象較為普遍，這種狀況直接影響到個(gè)人所得稅收八的增加及稅負(fù)的公平性。

三、強(qiáng)化個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的改革思路

(一)拓寬稅基

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。納稅人的收入項(xiàng)目、收入數(shù)額都在日益增加。從理論上說(shuō)，只要是能夠增加負(fù)稅能力的一切所得，不論其是否頻繁、穩(wěn)定、規(guī)則，也不論其是不是貨幣形式，均應(yīng)該包括在總所得中。但是，稅基的擴(kuò)大受稅收征管水平等因素的制約。因此，應(yīng)當(dāng)在不斷提高稅收征管水平的基礎(chǔ)上，拓寬稅基，以充分發(fā)揮個(gè)人所得稅在籌集財(cái)政收入和調(diào)節(jié)收八分配等方面的作用。一是增加福利收八應(yīng)稅所得。目前，我國(guó)居民的收入形式呈現(xiàn)多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)，職工獲得的工資、薪金以外的福利收入越來(lái)越多，如實(shí)物、購(gòu)物券、免費(fèi)午餐、免費(fèi)報(bào)刊征訂、公費(fèi)旅游等等。在實(shí)際操作中，由于個(gè)人的這些福利收入難以核定計(jì)征，仍處于普遍不征收的狀態(tài)，這嚴(yán)重侵蝕了稅基，導(dǎo)致收入分配不公。因而，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人福利收入的征管，最大限度地實(shí)現(xiàn)福利

收入的顯性化、貨幣化。二是增加資本收入應(yīng)稅所得。隨著我國(guó)資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)等的發(fā)展，個(gè)人投資于這些方面的資本性所得不斷增加，這也是引起個(gè)人收入分配差距擴(kuò)大的一個(gè)原因。因此，應(yīng)適時(shí)增加證券交易所得等作為應(yīng)稅所得。

(二)健全費(fèi)用扣除制度

隨著醫(yī)療制度、住房分配制度和教育制度等方面的改革，納稅人用于醫(yī)療、住房和教育等方面的費(fèi)用逐漸增多，固定的免征額設(shè)計(jì)沒(méi)有考慮到納稅者的家庭總收八、撫養(yǎng)未成年子女、贍養(yǎng)老人以及醫(yī)藥費(fèi)支出等因素，背離了量能納稅的原則。所以，稅前扣除應(yīng)充分照顧不同納稅人家庭狀況的差別，并適當(dāng)考慮教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等開(kāi)支因素，使不同納稅人之間的稅收負(fù)擔(dān)公平合理。

(三)調(diào)整稅率結(jié)構(gòu)和稅率水平

應(yīng)盡可能統(tǒng)一各類應(yīng)稅所得的適用稅率，減少稅率級(jí)次，降低最高邊際稅率，以減少稅制的復(fù)雜性和納稅人逃避繳納稅款的可能性。參考美國(guó)及其他國(guó)家的所得稅稅率，同時(shí)結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，勞動(dòng)所得和經(jīng)營(yíng)所得應(yīng)采用相同的超額累進(jìn)稅率，稅率級(jí)次可削減為三～四級(jí)，最多不能超過(guò)五級(jí)，最高邊際稅率也應(yīng)向下作適當(dāng)調(diào)整。世界上大多數(shù)國(guó)家的最高邊際稅率為35％，而我國(guó)工資薪金的最高邊際稅率高達(dá)45％，遠(yuǎn)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，所以應(yīng)將最高邊際稅率降低到35％～40％之間，這樣可以提高勞動(dòng)者工作積極性，也能夠在一定程度上削弱納稅人逃稅的動(dòng)機(jī)。在最終采用綜合課稅模式之前，可將工資薪金所得、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)報(bào)酬所得、財(cái)產(chǎn)租賃所得等具有較強(qiáng)連續(xù)性或經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項(xiàng)目，實(shí)行統(tǒng)一的累進(jìn)稅率，可以改為5％、10％、20％、30％的四級(jí)超額累進(jìn)稅率；財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、特許權(quán)使用費(fèi)、紅利、股息等所得，按比例稅率實(shí)行分項(xiàng)征收，稅率統(tǒng)一定為20％。

(四)選擇合理的課稅模式

我國(guó)目前的個(gè)人所得稅實(shí)行的課稅模式是分類課稅模式，這種模式不利于稅收公平的實(shí)現(xiàn)。國(guó)際上公認(rèn)的最有利于實(shí)現(xiàn)稅收公平的課稅模式是綜合課稅模式。所謂綜合課稅模式，是指將納稅人全部收入綜合起來(lái)，減去稅法規(guī)定的扣除項(xiàng)目，其凈值按照稅法規(guī)定的累進(jìn)稅率征收個(gè)人所得稅。綜合課稅模式最能體現(xiàn)量能負(fù)稅的原則，是我國(guó)個(gè)人所得稅課稅模式改革的目標(biāo)。但綜合課稅模式對(duì)稅收征收管理水平要求較高。綜合課稅模式在稅務(wù)管理上的復(fù)雜性主要表現(xiàn)在，當(dāng)納稅人到納稅年度終需要提交年度申報(bào)表時(shí)，稅務(wù)機(jī)關(guān)能夠?qū)λ峤坏哪甓壬陥?bào)表進(jìn)行有效審核以及在此基礎(chǔ)上順利地實(shí)現(xiàn)匯算清繳。因此，應(yīng)加快提高稅收征管水平，為最終選擇綜合課稅模式創(chuàng)造條件。在最終選擇綜合課稅模式之前，可以實(shí)行分類綜合課稅模式作為過(guò)渡，即一部分應(yīng)稅項(xiàng)目實(shí)行分類別計(jì)征；另一部分則實(shí)行綜合計(jì)征。在稅收征管水平許可的情況下，應(yīng)將盡可能多的所得項(xiàng)目納入綜合計(jì)征的范圍，以最大限度地實(shí)現(xiàn)稅收公平。

(五)強(qiáng)化稅收征管

首先，完善個(gè)人所得稅征收方法，提高自行申報(bào)納稅比率。這就要求不斷提高稅務(wù)部門征管系統(tǒng)的科技化和信息化水平。建立起我國(guó)個(gè)人所得稅征管信息系統(tǒng)，使稅務(wù)部門掌握更多納稅人的詳細(xì)資料，方便納稅人自行申報(bào)，也便于稅務(wù)人員核實(shí)納稅情況及追查偷漏稅的發(fā)生。其次，建立有效的稅務(wù)稽查部門。再次，建立有效的處罰制度。搞好稅收征管工作，加大偷漏稅的懲處力度是關(guān)鍵之一，這樣才能對(duì)納稅人產(chǎn)生足夠的威懾力，避免偷漏稅現(xiàn)象的發(fā)生。最后，增強(qiáng)納稅人的納稅意識(shí)。可以借鑒西方國(guó)家的做法，采取多樣化的稅收宣傳和教育。例如通過(guò)出版物、大眾傳媒等相關(guān)途徑使內(nèi)容通俗易懂，從而不斷提高納稅人自主納稅的意識(shí)。