新中國成立60年高校財務(wù)管理體制的改革與創(chuàng)新

黃永林

[摘要]本文從高校財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制、財務(wù)管理模式、財務(wù)工作主管、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面，回顧了新中國成立60年來高校財務(wù)管理體制改革與創(chuàng)新的歷史過程，分析和總結(jié)了我國探索建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、具有中國特色的高校財務(wù)管理體制的歷史經(jīng)驗及意義。

[關(guān)鍵詞]財務(wù)管理；體制；創(chuàng)新；經(jīng)驗；

高等學(xué)校

高校財務(wù)管理體制是高等教育管理體制的重要組成部分，高校財務(wù)管理體制的改革必須與整個高等教育管理體制的改革相適應(yīng)。建立規(guī)范的高校財務(wù)管理體制是保證國家對高等教育的宏觀管理，辦好社會主義高等學(xué)校的需要。高校財務(wù)管理體制是高校財務(wù)管理工作的核心內(nèi)容，只有建立起科學(xué)的財務(wù)管理體制，高校財務(wù)工作才能按照高等教育財務(wù)規(guī)律辦事，實施有效的財務(wù)管理，從而提高財務(wù)管理水平和教育投資的效益。新中國成立60年來，我國高校財務(wù)管理體制在不斷探索中進(jìn)行創(chuàng)新，在財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制、財務(wù)管理模式、財務(wù)工作主管、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度和財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面進(jìn)行了的重大改革，現(xiàn)在已初步建立了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、符合中國高等教育發(fā)展實際、具有中國特色的高校財務(wù)管理體制。

一、財務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制：實現(xiàn)從班子集體負(fù)責(zé)制到校長法人負(fù)責(zé)制的轉(zhuǎn)變

財務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)體制是高校財務(wù)管理體制的重要內(nèi)容，建立科學(xué)規(guī)范的財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)體制是維護(hù)學(xué)校財經(jīng)工作秩序、理順財務(wù)關(guān)系、貫徹落實經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的有力保證。

新中國成立60年來，我國高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制不斷調(diào)整和完善，先后經(jīng)歷了新中國成立初期的“校長負(fù)責(zé)制”、20世紀(jì)50年代中后期的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校務(wù)委員負(fù)責(zé)制”、20世紀(jì)60年代的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的以校長為首的校務(wù)委員負(fù)責(zé)制”、“文革”時期的“革命委員會負(fù)責(zé)制”、20世紀(jì)70年代末到80年代的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負(fù)責(zé)制”和20世紀(jì)90年代至今的“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”等形式和階段。學(xué)校財務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)體制也經(jīng)歷了從實行學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)班子共同負(fù)責(zé)——集體負(fù)責(zé)制，到“校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下的，以總會計師為首的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”——專職主管負(fù)責(zé)制，再到“高等學(xué)校財務(wù)工作實行校(院)長負(fù)責(zé)制”——法人負(fù)責(zé)制的歷史轉(zhuǎn)變。

改革開放以前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，中央及有關(guān)業(yè)務(wù)部門對高校統(tǒng)得過多，包得過寬，管得過死。從人、財、物的分配使用，到學(xué)生的招生分配、教學(xué)計劃的制定等等都統(tǒng)起來、包起來、管起來，高校沒有相應(yīng)的自主權(quán)。在財務(wù)上，高校資金來源主要是靠國家預(yù)算撥款，沒有經(jīng)濟(jì)效益觀念，不實行教育成本核算。也不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任。因此，盡管在不同階段的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制中都強(qiáng)調(diào)了校(院)長的責(zé)任，但由于高校沒有自主權(quán)，校長實際上無責(zé)可負(fù)或負(fù)不了責(zé)。即使是有責(zé)任也是“校務(wù)委員負(fù)責(zé)制”“革命委員會負(fù)責(zé)制”的集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決定、集體負(fù)責(zé)。在這樣的背景下，學(xué)校財經(jīng)工作的校長負(fù)責(zé)制不可能落到實處，實質(zhì)上的班子集體領(lǐng)導(dǎo)、集體負(fù)責(zé)制取代了“校長負(fù)責(zé)制”。

改革開放后。為了增強(qiáng)高校適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要的能力。充分揮發(fā)揮高校潛力，調(diào)動高校辦學(xué)的積極性、主動性、創(chuàng)造性，提高辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效率和社會效益，國家不斷擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。1986年3月國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》，全方位地擴(kuò)大了高校辦學(xué)自主權(quán)。1986年10月15日出臺的《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》第三條明確規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)《會計法》和國家有關(guān)規(guī)定，建立在校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下的，以總會計師為首的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。”建立以總會計師為首的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，有利于集中學(xué)校財權(quán)，解決多支筆審批財務(wù)開支的混亂局面，使總會計師能夠積極參與學(xué)校整個經(jīng)濟(jì)工作的預(yù)測和決策。從組織和管理上，在保證學(xué)校各項事業(yè)的順利進(jìn)行等方面起到一定的作用。但總會計師只是學(xué)校的一名副職校級行政領(lǐng)導(dǎo)成員，與其他副校(院)長一樣，只能是校(院)長的助手，協(xié)助校(院)長歸口領(lǐng)導(dǎo)和管理學(xué)校的財經(jīng)工作，不可能真正承擔(dān)起學(xué)校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

1994年7月13日《國務(wù)院關(guān)于(中國教育改革和發(fā)展綱要)的實施意見》中明確指出“深化高等教育體制改革，建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會自主辦學(xué)體制?！薄巴ㄟ^立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù)，擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，使學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人單位?！?997年出臺的《高等學(xué)校財務(wù)制度》從加強(qiáng)高等學(xué)校財經(jīng)工作宏觀調(diào)控能力和強(qiáng)化財務(wù)管理的需要出發(fā)，根據(jù)權(quán)責(zé)結(jié)合的原則。提出高校財務(wù)工作的校(院)長負(fù)責(zé)制。第六條明確規(guī)定：“高等學(xué)校財務(wù)工作實行校(院)長負(fù)責(zé)制?！?998年頒布的《高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”第三十九條還規(guī)定：“國家舉辦的高等學(xué)校實行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制?！币苑傻男问酱_定高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制，為完善學(xué)校的管理提供了法律保障。

高校(院)長是學(xué)校的法人代表，是學(xué)校各項工作的總負(fù)責(zé)人，具有全面領(lǐng)導(dǎo)和管理學(xué)校各項工作的法定權(quán)力。因此，他必須相應(yīng)地承擔(dān)包括財經(jīng)工作經(jīng)濟(jì)責(zé)任在內(nèi)的各種責(zé)任。高等學(xué)校建立校(院)長財經(jīng)工作負(fù)責(zé)制是與法定的權(quán)力相匹配的，這一體制有利于發(fā)揮校長的行政領(lǐng)導(dǎo)作用，增強(qiáng)學(xué)校財經(jīng)工作的宏觀管理和協(xié)調(diào)能力，做到了責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一，促進(jìn)了學(xué)校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制落到實處。

二、財務(wù)管理模式：實現(xiàn)從“集中管理”到“分級管理”的轉(zhuǎn)變

新中國成立60年來，我國高等教育的管理體制隨著教育事業(yè)的發(fā)展，不斷調(diào)整和完善，大致經(jīng)歷了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分散管理和統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理階段。目前，我國高等教育是實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級管理的體制。高等學(xué)校內(nèi)部的財務(wù)管理體制，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革、教育體制的變遷，相應(yīng)地進(jìn)行了調(diào)整和改革。新中國成立后至改革開放前，與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制和高等教育管理體制相適應(yīng)，我國高校主要實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的內(nèi)部財務(wù)管理模式。這種財務(wù)管理模式就是在學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要由學(xué)校統(tǒng)籌安排和使用學(xué)校的各項經(jīng)費(fèi)和資源，對財經(jīng)工作和財務(wù)活動進(jìn)行集中統(tǒng)一管理。這種模式的好處是權(quán)力和財力高度集中，便于直接管理、統(tǒng)一調(diào)配。其弊端是由于財經(jīng)工作的管理權(quán)過于集中，學(xué)?；鶎訂挝蝗狈ψ灾鳈?quán)，難以調(diào)動學(xué)校內(nèi)部各單位生財、理財、增收節(jié)支的積極性。

改革開放后。特別是在由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的過程中，高校主動適應(yīng)形勢的發(fā)展。大膽引入市場機(jī)制，進(jìn)行教學(xué)、科研及內(nèi)部管理體制改革，使學(xué)校由過去單純的教學(xué)、科研活動，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻?/p>

學(xué)、科研、技術(shù)開發(fā)、咨詢服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營等各項活動并舉，成為面向市場經(jīng)濟(jì)自主辦學(xué)的事業(yè)法人實體。與之相應(yīng)的是學(xué)校經(jīng)濟(jì)利益更加多元化、經(jīng)濟(jì)關(guān)系日趨復(fù)雜化、財務(wù)管理日益精細(xì)化，這些都要求學(xué)校必須實行與之相適應(yīng)的、體現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)、適合學(xué)校校情的、合理有效的財務(wù)管理模式，以規(guī)范財經(jīng)工作，理順財務(wù)關(guān)系，加強(qiáng)財務(wù)管理。改革開放初，國家及教育主管部門從深化學(xué)校管理體制改革，增強(qiáng)活力的客觀需要出發(fā)，為了加強(qiáng)管理，提高工作效率，調(diào)動校內(nèi)各單位的積極性，提出在有條件的學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理模式。對學(xué)校及校內(nèi)單位適當(dāng)下放財權(quán)，逐步建立健全學(xué)校自主辦學(xué)的財務(wù)運(yùn)行機(jī)制。1997年頒發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)制度》在總結(jié)以前高校財務(wù)管理體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出“高等學(xué)校應(yīng)實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理的財務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實行‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的財務(wù)管理體制?！?。進(jìn)一步確定了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理模式。2007年財政部、教育部《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：高等學(xué)校應(yīng)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制，規(guī)模較大的學(xué)校也可實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、集中核算”的財務(wù)管理體制?！案叩葘W(xué)校必須確保學(xué)校財務(wù)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)分配政策、經(jīng)濟(jì)資源配置、財務(wù)收支預(yù)算、會計核算等高度統(tǒng)一?！?/p>

從實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的財務(wù)管理模式到實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理模式的轉(zhuǎn)變，是深化高等教育改革、落實高校自主權(quán)和調(diào)動校內(nèi)各單位積極性。理順財務(wù)關(guān)系和加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的重要舉措。這一模式要求學(xué)校財經(jīng)工作在學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校統(tǒng)一的財經(jīng)方針政策、財務(wù)收支計劃和財務(wù)規(guī)章制度的前提下，在明確校內(nèi)各級各單位權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的基礎(chǔ)上，根據(jù)財權(quán)劃分、事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，由學(xué)校和校內(nèi)各級各單位(即二級單位)進(jìn)行分級管理。目前，絕大多數(shù)高校都實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理模式，財經(jīng)工作由一級管理、一級核算，向二級管理、一級核算或兩級管理。兩級核算方面轉(zhuǎn)變。這一模式的實行適當(dāng)擴(kuò)大了基層單位的自主權(quán)，極大地調(diào)動了高校及校內(nèi)各單位生財、理財?shù)姆e極性，高校收入迅速增加，經(jīng)濟(jì)實力大大增強(qiáng)，資金使用效益明顯提高。

三、財務(wù)工作主管：從非專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)到推行總會計師制的轉(zhuǎn)變

改革開放后，隨著高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)工作復(fù)雜性不斷提高，經(jīng)濟(jì)工作對學(xué)校教學(xué)、科研等各方面工作影響不斷加深，學(xué)校財務(wù)工作的重要性和專業(yè)性越來越受到人們的重視，人們越來越清晰地認(rèn)識到，在高校領(lǐng)導(dǎo)班子中必須要有懂經(jīng)營、會財會、善管理的成員專職從事學(xué)校財務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)工作，以適應(yīng)新形勢對高校領(lǐng)導(dǎo)班子的要求。因此，培養(yǎng)和選拔具有經(jīng)濟(jì)觀念、財會知識和財務(wù)管理經(jīng)驗的干部進(jìn)入學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層，優(yōu)化校級領(lǐng)導(dǎo)班子的知識結(jié)構(gòu)日趨重要。改革開放以來，我國借鑒企業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的經(jīng)驗，就高校設(shè)置總會計師制度進(jìn)行了探索，逐步明確了總會計師在高校財務(wù)管理中應(yīng)有的地位和作用，并通過在部分高校推行總會計師制度，積累了一定的經(jīng)驗。

早在1979年教育部頒發(fā)《教育部部屬高等學(xué)校(會計人員職權(quán)條例)實施細(xì)則》時就提出了建立總會講師的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。第十四條規(guī)定：“凡設(shè)立一級財會機(jī)構(gòu)的高等學(xué)校，根據(jù)工作需要，一般應(yīng)當(dāng)設(shè)置總會計師，建立總會計師的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?？倳嫀熂仁羌夹g(shù)職稱，又是行政職務(wù)，其職位相當(dāng)于副校(院)長級”，并規(guī)定了高?？倳嫀煹幕韭氊?zé)和工作權(quán)限。1982年，財政部轉(zhuǎn)發(fā)的《教育部部屬高等學(xué)校財務(wù)管理試行辦法》中也強(qiáng)調(diào)：“部屬高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立在校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下的以總會計師為首的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，由總會計師協(xié)助校(院)長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的各項財經(jīng)工作，并負(fù)責(zé)處理學(xué)校日常財經(jīng)方面的重大問題，實行‘一支筆審批財務(wù)開支的制度。暫時沒有條件設(shè)置總會計師的學(xué)校，必須責(zé)成一位副校(院)長代行總會計師的職權(quán)?！?985年1月21日由全國人大常委會通過的《中華人民共和國會計法》第二十一條規(guī)定：“大、中型企業(yè)，事業(yè)單位和業(yè)務(wù)主管部門可以設(shè)置總會計師，總會計師由具有會計師以上技術(shù)職稱的人員擔(dān)任?！?986年10月15日，國家教委、財政部頒發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》的第三條指出：“高等學(xué)校應(yīng)根據(jù)《會計法》和國家有關(guān)規(guī)定，建立在校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下的，以總會計師為首的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?？倳嫀焻f(xié)助校(院)長全面負(fù)責(zé)學(xué)校的各項財經(jīng)工作，實行‘一支筆審批財務(wù)開支的制度。”1987年10月28日，國家教委發(fā)布了《高等學(xué)校總會計師工作試行規(guī)程》，分總則、職責(zé)、權(quán)限、任免、獎懲、附則等六章三十條，全面系統(tǒng)地對在高校試行總會計師制作了規(guī)定。1991年10月29日國家教委和財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于高等院校貫徹(總會計師條例)的實施意見》，文件根據(jù)高等院校的實際情況，提出了在高校貫徹國務(wù)院《總會計師條例》的具體意見和要求，文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了在高等學(xué)校設(shè)置總會計師的必要性和重要性，要求高校盡快培養(yǎng)和造就大批合格的總會計師人才，積極創(chuàng)造條件，逐步設(shè)置總會計師。1991年，國家教委、財政部印發(fā)《高等學(xué)?！鞍宋濉逼陂g財務(wù)工作的若干意見》，將加速推行校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下的總會計師經(jīng)濟(jì)責(zé)任制作為“八五”期間高校財務(wù)工作的重點，并要求“‘八五期間高等學(xué)校的主管部門應(yīng)與學(xué)校一起積極選拔和培養(yǎng)總會計師。規(guī)模較大的高等學(xué)校要在1995年前配備完畢?？倳嫀熃y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)高等學(xué)校內(nèi)部的財務(wù)管理和會計核算工作?！?994年國家教委發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點意見的通知》中再次強(qiáng)調(diào)：“委屬高校日常財經(jīng)工作原則上堅持實行校(院)長領(lǐng)導(dǎo)下的總會計師經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?！?997年頒發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)制度》的第六條明確規(guī)定：“高等學(xué)校財務(wù)工作實行校(院)長負(fù)責(zé)制。符合條件的高等學(xué)校，應(yīng)設(shè)置總會計師，協(xié)助校(院)長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)工作。凡設(shè)置總會計師的高等學(xué)校，不設(shè)與總會計師職權(quán)重疊的副校(院)長。規(guī)模較小的高等學(xué)校，由主管財務(wù)工作的校(院)長代行總會計師職權(quán)?！薄陡叩葘W(xué)校財務(wù)制度》進(jìn)一步理順了總會計師與校(院)長之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)了總會計師在學(xué)校財經(jīng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)作用。明確總會計師協(xié)助校(院)長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)工作。要求凡設(shè)置總會計師的高等學(xué)校，不應(yīng)設(shè)置與總會計師職權(quán)重疊的副校(院)長。2007年財政部、教育部發(fā)布的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“規(guī)模較大的高等學(xué)校按國家有關(guān)規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)可以設(shè)置總會計師崗位，協(xié)助校(院)長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財經(jīng)工作，直接對校

(院)長負(fù)責(zé)?！薄案叩葘W(xué)?？倳嫀煹闹饕氊?zé)是：組織領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)管理和會計核算工作，參與學(xué)校重要經(jīng)濟(jì)問題的分析和決策，執(zhí)行國家有關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)、政策和制度，保護(hù)國家財產(chǎn)，對違反國家有關(guān)財經(jīng)法律、法規(guī)、政策、制度或有可能在經(jīng)濟(jì)上造成損失、浪費(fèi)的行為，有權(quán)制止或者糾正等?！?/p>

在高校實行總會計師作為財務(wù)主管制度，是高校財務(wù)管理體制的重大創(chuàng)新。這是貫徹落實國家《會計法》對高等學(xué)校現(xiàn)行財經(jīng)管理體制進(jìn)行的一項重大改革，也是完善高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的一個重要方面?？倳嫀熥鳛閷W(xué)校財經(jīng)工作的重要負(fù)責(zé)人，行使《總會計師條例》及國家教委頒布的《高等學(xué)?？倳嫀煿ぷ髟囆幸?guī)程》中規(guī)定的職權(quán)，并直接對校(院)長負(fù)責(zé)。這不僅強(qiáng)調(diào)了校長法定的權(quán)力和責(zé)任，而且也明確總會計師在學(xué)校財經(jīng)工作和財務(wù)管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，也有利于總會計師開展工作。通過這項改革，建立以總會計師為專業(yè)主管的、縱橫結(jié)合的經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)，對于改善學(xué)校財經(jīng)管理，提高辦學(xué)校效益，促進(jìn)學(xué)校各項事業(yè)的發(fā)展。具有重大的意義。為了加快在高校推行總會計師制度，教育部還多次舉辦總會計師培訓(xùn)班，培養(yǎng)總會計師后備人選。盡管教育部十分注重在高校推行總會計師制度，并采取了大量措施，但由于多方面的原因?？倳嫀熤贫仍诟咝嵭械那闆r仍很不理想。在高校推行總會計師制度仍任重道遠(yuǎn)。

四、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度：從校長一人責(zé)任到建立多層次責(zé)任體系的轉(zhuǎn)變

財務(wù)管理體制主要是通過合理劃分財權(quán)，建立權(quán)責(zé)分明、權(quán)責(zé)利結(jié)合的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，以理順財務(wù)關(guān)系，使學(xué)校的財經(jīng)工作和財務(wù)活動在校(院)長的領(lǐng)導(dǎo)和學(xué)校財務(wù)機(jī)構(gòu)的組織下順利運(yùn)行。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是搞好財經(jīng)工作的一項基本制度，經(jīng)濟(jì)責(zé)任制是否健全和得到充分的貫徹落實，是關(guān)系到這個企業(yè)和單位財經(jīng)工作是否能夠順利運(yùn)行的全局性問題。高校財經(jīng)工作要順利開展，各項經(jīng)濟(jì)活動要能夠順利進(jìn)行，就，必須建立嚴(yán)格的科學(xué)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。因為高校經(jīng)濟(jì)活動的廣泛性和復(fù)雜性，高校的經(jīng)濟(jì)責(zé)任不僅僅是校(院)長個人(法人)的事情，它涉及到了與財經(jīng)工作相關(guān)的方方面面。因此，高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制實際上必須是一個體系，它要求對各項經(jīng)濟(jì)活動必須實行分工協(xié)作、層層管理、層層負(fù)責(zé)，權(quán)利與責(zé)任結(jié)合，使各級領(lǐng)導(dǎo)、各財經(jīng)工作主管人員分別承擔(dān)起與其職能相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而絕不能只強(qiáng)調(diào)權(quán)利，而忽視應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。只有建立并逐步完善了高校財務(wù)管理責(zé)任制，把經(jīng)濟(jì)責(zé)任制貫穿于學(xué)校財務(wù)工作的全過程，才能確保學(xué)校財經(jīng)工作有序地進(jìn)行。

早在1979年教育部頒發(fā)《教育部部屬高校(會計人員職權(quán)條例)實施細(xì)則》時就提出了要“建立總會講師的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”。其后的相關(guān)文件都反復(fù)強(qiáng)調(diào)在高校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的重要性，尤其是1994年11月17日國家教委下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點意見的通知》特別強(qiáng)調(diào)：“必須建立以校(院)長為首的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。學(xué)校內(nèi)部應(yīng)建立和完善各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，按照財權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一的原則，明確學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、校級財務(wù)部門和二級財務(wù)部門及有關(guān)管理人員的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，進(jìn)行定期檢查和考核，要把有效組織和管理財經(jīng)工作，作為學(xué)習(xí)和考核評估的一個不可缺少的內(nèi)容，要堅持‘一支筆審批制度，確保財權(quán)的合理集中和經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的順利實施?！边@些文件對促進(jìn)高校經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的建立起到了一定的作用。但實際情況是在相當(dāng)長時間內(nèi)高校并沒有真正全面建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系。在我國，第一個關(guān)于高校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任的專門文件是教育部與財政部在2000年6月12日聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、加強(qiáng)財務(wù)管理的幾點意見》，《意見》針對隨著高校管理體制改革和內(nèi)部管理體制改革力度的不斷加大，學(xué)校自主權(quán)不斷擴(kuò)大過程中，財務(wù)改革和工作出現(xiàn)的新情況和新問題，特別提出“高等學(xué)校必須逐步建立健全各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”?！兑庖姟分赋觥案叩葘W(xué)校建立健全各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，是貫徹實施《高教法》、提高管理水平和避免財經(jīng)工作失誤的必然要求和有效途徑。建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的核心是將權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，使各級領(lǐng)導(dǎo)、各有關(guān)部門在經(jīng)濟(jì)工作中既要按規(guī)定行使權(quán)利，又必須按規(guī)定履行責(zé)任。”《意見》明確指出“建立健全各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，首先必須建立健全校(院)長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制?！匆?guī)定建立健全校(院)長經(jīng)濟(jì)責(zé)任制以外，高等學(xué)校必須按照‘統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理的原則，按校內(nèi)管理層次分別建立起總會計師或主管財務(wù)工作的副校(院)長、財務(wù)處長、二級單位財務(wù)負(fù)責(zé)人和基層財務(wù)人員等若干個層次的各級經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。一級管好一級，一級帶動一級。一直抓到每一個基層經(jīng)濟(jì)單位?！薄兑庖姟芬蠼?jīng)濟(jì)責(zé)任制的內(nèi)容應(yīng)貫穿于高校財經(jīng)工作的全過程，具體應(yīng)包括建立和健全日常預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、經(jīng)濟(jì)政策和財經(jīng)制度制定與調(diào)整的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、財務(wù)管理體制確立與改變的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、財務(wù)主管人員任用與變動的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、國有資產(chǎn)完整和保值增值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制、重大支出項目安排和對外投資的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制等?！兑庖姟愤€提出了確保經(jīng)濟(jì)責(zé)任制的建立健全和落實的具體措施。由于《意見》要求嚴(yán)格，措施具體，下發(fā)執(zhí)行后的檢查督促措施到位，教育部直屬高校落實迅速得力，很快教育部直屬高校普遍建立起了多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。在教育部直屬高校的示范下，全國高校都建立了校內(nèi)多層次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制。

這種以責(zé)為核心，權(quán)為條件，利為動力，效益為目標(biāo)的責(zé)、權(quán)、利、效四統(tǒng)一的多層次高效經(jīng)濟(jì)責(zé)任制體系的建立，提高了校內(nèi)各單位、各部門和各級責(zé)任人的責(zé)任心與積極性，有效地促進(jìn)了人、財、物資源的優(yōu)化管理，對加強(qiáng)高校財務(wù)管理。確保資金安全和經(jīng)費(fèi)使用效益的提高起到了非常重要的作用。

五、財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置：從總務(wù)后勤下屬財務(wù)科室到校一級財務(wù)處的轉(zhuǎn)變

學(xué)校是一個具有獨(dú)立開展各項教育事業(yè)活動的事業(yè)法人單位。它在國家財政預(yù)算管理體系中是一個基層單位。必須根據(jù)《中華人民共和國會計法》及有關(guān)財務(wù)會計的法律規(guī)章制度的要求，設(shè)置專門的財務(wù)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立開展財務(wù)管理和會計核算，為財政部門、上級主管部門、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及其他有關(guān)方面提供財務(wù)信息資料。學(xué)校財務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置必須有利于加強(qiáng)學(xué)校財經(jīng)工作管理，并且與所實行的財務(wù)管理體制相適應(yīng)。學(xué)校財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置在學(xué)校組織機(jī)構(gòu)中的地位直接關(guān)系到其管理作用的發(fā)揮。

改革開放前，由于高校經(jīng)費(fèi)來源單一，經(jīng)濟(jì)活動單純，學(xué)校財務(wù)部門的主要工作是記賬、算賬和報賬，屬于核算報銷型。因此，學(xué)校財務(wù)工作不被人們所重視，地位也不高，學(xué)校財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置只是學(xué)?？倓?wù)處下面的一個科室，即由總務(wù)處下的財務(wù)科負(fù)責(zé)全校的財務(wù)工作。1979年教育部頒發(fā)的《教育部部屬高校(會計人員職權(quán)條例)實施細(xì)則》第四條規(guī)定：“部屬院校

都必須單獨(dú)設(shè)置財務(wù)處(室)，作為學(xué)校的一級機(jī)構(gòu)，在校(院)長的直接領(lǐng)導(dǎo)下和上級部門的指導(dǎo)下，統(tǒng)一管理全校的財務(wù)會計工作。”第五條還特別強(qiáng)調(diào)“學(xué)校校辦工廠和其他業(yè)務(wù)部門，根據(jù)工作需要必須配備專職財會人員或設(shè)置財會機(jī)構(gòu)，在業(yè)務(wù)上，受學(xué)校財務(wù)處(室)的指導(dǎo)、監(jiān)督?！蔽募掳l(fā)后，在國家教委的部署下，國家教委直屬高校很快將在總務(wù)處下設(shè)的財務(wù)科，升格為校(院)長直接領(lǐng)導(dǎo)下的財務(wù)處，財務(wù)處成為學(xué)校一級財務(wù)綜合管理部門。此后，其他中央部委院校和地方高等院校也相繼成立了財務(wù)處。其后，財政部和國家教委三令五申，要求各高等院校必須建立健全財務(wù)機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)對學(xué)校財務(wù)和各項資金的管理，并著重強(qiáng)調(diào)學(xué)校的財務(wù)處(室)是學(xué)校唯一的一級財務(wù)機(jī)構(gòu)，是學(xué)校財經(jīng)管理的職能部門，應(yīng)在校(院)長和總會計師的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對全校的財經(jīng)活動進(jìn)行歸口管理。1991年4月8日國家教委、財政部共同印發(fā)的《高等學(xué)?！鞍宋濉逼陂g財務(wù)工作的若干意見》強(qiáng)調(diào)：“財務(wù)處是學(xué)校實行財務(wù)工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的職能機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)財務(wù)處對全校財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)作用?！坏迷谪攧?wù)處之外設(shè)立同級預(yù)算外財務(wù)機(jī)構(gòu)，已經(jīng)設(shè)立的要立即撤銷?！?994年11月17日國家教委下發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前國家教委委屬高校財經(jīng)工作中幾點意見的通知》特別強(qiáng)調(diào)：“財務(wù)處作為財經(jīng)管理的職能部門，應(yīng)對全校的財經(jīng)活動實施歸口管理。各校均不得在財務(wù)處之外，設(shè)立同級財務(wù)機(jī)構(gòu)?！?997年頒布的《高等學(xué)校財務(wù)制度》第七條重申了學(xué)校財務(wù)處(室)作為學(xué)校一級財務(wù)設(shè)置機(jī)構(gòu)的地位，指出“高等學(xué)校必須單獨(dú)設(shè)置財務(wù)處(室)，作為學(xué)校的一級財務(wù)機(jī)構(gòu)，在校(院)長和總會計師的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理學(xué)校的各項財務(wù)工作，不得在財務(wù)處{室)之外設(shè)置同級財務(wù)機(jī)構(gòu)。”第八條明確了校內(nèi)其他部門設(shè)置的財務(wù)機(jī)構(gòu)只能作為學(xué)校二級財務(wù)機(jī)構(gòu)?！案叩葘W(xué)校校內(nèi)后勤、科技開發(fā)、校辦產(chǎn)業(yè)及基本建設(shè)等部門因工作需要設(shè)置的財務(wù)機(jī)構(gòu)，只能作為學(xué)校的二級財務(wù)機(jī)構(gòu)，其財會業(yè)務(wù)接受財務(wù)處(室)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。高等學(xué)校二級財務(wù)機(jī)構(gòu)必須遵守和執(zhí)行學(xué)校統(tǒng)一制定的財務(wù)規(guī)章制度，并接受財務(wù)處(室)的監(jiān)督和檢查?！?007年財政部、教育部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》中再次強(qiáng)調(diào)“高等學(xué)校的財務(wù)部門是負(fù)責(zé)學(xué)校財務(wù)管理的綜合機(jī)構(gòu)，在校(院)長和總會計師的領(lǐng)導(dǎo)下，參與學(xué)校財經(jīng)決策的討論和有關(guān)規(guī)定制定工作，對學(xué)校各類經(jīng)濟(jì)活動實施管理、核算和監(jiān)督?！庇捎诮逃亢拓斦康母叨戎匾暎咝Ｘ攧?wù)機(jī)構(gòu)作為學(xué)校一級機(jī)構(gòu)設(shè)置的地位得到了落實和鞏固，其管理職能大大加強(qiáng)，作用也得到了較為充分發(fā)揮。

高校財務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置由學(xué)?？倓?wù)部門下屬的二級科室升格為校一級財務(wù)處(室)，機(jī)構(gòu)地位的這一變化既體現(xiàn)了各級領(lǐng)導(dǎo)對高校財會工作重視程度的提高，更體現(xiàn)了高校財務(wù)機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變和作用的增強(qiáng)，這為高校財會工作的轉(zhuǎn)軌變型提供了堅實的組織體制上的保證。這一轉(zhuǎn)變也實現(xiàn)了高校財會工作從簡單的記賬、算賬、報賬的核算型，向生財、聚財和理財?shù)墓芾硇偷霓D(zhuǎn)變。