基礎(chǔ)設(shè)施投資市場化:基于企業(yè)與政府融合視角

陳 明

【摘要】 我國一直面臨城市化迅速發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施短缺、基礎(chǔ)設(shè)施投資需求大與資金短缺等矛盾,這些矛盾嚴(yán)重制約著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。首先對基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性進(jìn)行分析,討論基礎(chǔ)設(shè)施投資存在的問題,提出基礎(chǔ)設(shè)施投資必須市場化,讓社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,政府在此過程中發(fā)揮相應(yīng)的作用。

【關(guān)鍵詞】 基礎(chǔ)設(shè)施;投資市場化;社會資本

一、基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性分析

迄今為止,基礎(chǔ)設(shè)施還沒有統(tǒng)一公認(rèn)的規(guī)范定義。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)百科全書》、《1994年世界銀行發(fā)展報告》等認(rèn)為:基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施,是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)。如果按用途來分,基礎(chǔ)設(shè)施可分為經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施與社會類基礎(chǔ)設(shè)施。所提到的基礎(chǔ)設(shè)施概念是綜合、廣義的基礎(chǔ)設(shè)施,由于社會類基礎(chǔ)設(shè)施更多具備公共物品屬性,故提到的更多是指經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施。

對基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性的討論可追溯到斯密,其將基礎(chǔ)設(shè)施作為公共品看待;對其進(jìn)行規(guī)范的經(jīng)濟(jì)學(xué)討論卻源于薩繆爾森的公共物品理論?；A(chǔ)設(shè)施從其產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的角度來看,在整個社會經(jīng)濟(jì)活動中有以下特性:基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大、周期長,具有“不可分性”;基礎(chǔ)設(shè)施資本流動性差,其經(jīng)濟(jì)具有外部性;從基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的關(guān)系來看,它是其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ);基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性;從基礎(chǔ)設(shè)施與社會發(fā)展關(guān)系上看,具有相互促進(jìn)作用。這些性質(zhì)又決定了基礎(chǔ)設(shè)施項目資金投入大、退出成本高、轉(zhuǎn)移成本高。

基礎(chǔ)設(shè)施有效供給指最大程度滿足社會的公共需要與社會經(jīng)濟(jì)資源的最佳配置和利用,取決于基礎(chǔ)設(shè)施供給的補償機(jī)制和供給機(jī)制?；A(chǔ)設(shè)施供給的補償機(jī)制因基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品屬性的不同而有所區(qū)別,對純公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施而言,供給的補償方式只能是稅收。對準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施供給的補償方式可以是稅收也可以是使用者收費,純公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施由政府提供,準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施,可以由政府通過市場或由市場來提供。

二、我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的問題分析

改革開放前,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包攬,決定權(quán)和審批權(quán)高度集中,投資資金來源于單一的財政撥款;投資運行靠行政系統(tǒng)和行政手段。從上世紀(jì)80年代,國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了較快發(fā)展,對基礎(chǔ)設(shè)施的需求日漸迫切,建設(shè)資金缺口不斷擴(kuò)大,銀行貸款開始成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一個重要的資金來源渠道。從1992年開始,國務(wù)院陸續(xù)頒布了一系列引導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施多元化融資主體和渠道的政策法規(guī),逐步形成中央、地方、企業(yè)共同參與的多元投資體制,由此進(jìn)入我國基礎(chǔ)設(shè)施多元化融資主體和融資渠道階段。

目前,我國基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)過大規(guī)模建設(shè)有了大規(guī)模的發(fā)展,總量水平上了一個臺階。但應(yīng)看到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在諸多問題,供應(yīng)量不足,水利、基礎(chǔ)設(shè)施狀況還夠不上低水平的供需平衡,結(jié)構(gòu)問題愈發(fā)凸現(xiàn)。基礎(chǔ)設(shè)施投資存在著更多的問題,這是分析的重點。

1.基礎(chǔ)設(shè)施資金投入總量相對不足。基礎(chǔ)設(shè)施投入資金長期處于占全社會固定資產(chǎn)投資和GDP的較低的比重水平上,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際水平。目前仍然沒有達(dá)到世界銀行在1994年發(fā)展報告中推薦的發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施資金投入應(yīng)占其全部固定資產(chǎn)投資比例。

2.融資渠道相對狹窄、融資方式相對匱乏。從縱向看,基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域向非政府資金開放,融資渠道逐漸拓寬?？傮w而言,融資渠道是十分有限,政府資金和國內(nèi)銀行貸款合計總比例,占去絕大部分。從橫向看,國際上最常用的投融資渠道,在我國卻不暢通。當(dāng)前,基礎(chǔ)設(shè)施融資方式存在一種結(jié)構(gòu)性矛盾:從數(shù)量上看,我國的融資方式絕對不少,從適應(yīng)性看,我國的融資方式相對匱乏,相對匱乏的原因在于融資制度。

3.基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域價格決定機(jī)制的僵化、單一。政府在制定基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品的價格時,更多的考慮政治和社會目標(biāo),較少按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事。結(jié)果導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的價格既不能準(zhǔn)確反映生產(chǎn)成本,又不能準(zhǔn)確反映社會需求;既不能對生產(chǎn)形成有效的激勵,又不能正確引導(dǎo)消費。

4.基礎(chǔ)設(shè)施融資市場上的工具缺乏。我國資本市場上只有長期信貸、股票、債券等幾種資本工具,都存在一定的局限性,加上市場發(fā)育程度低,長期債券市場短缺,缺乏有效的投資渠道,大量分散的社會資金難以集聚進(jìn)行大型項目的投資。

5.社會資本進(jìn)入存在產(chǎn)業(yè)組織制度障礙。較多基礎(chǔ)設(shè)施具有自然壟斷性,傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)幾乎都采取了垂直壟斷一體化的大一統(tǒng)經(jīng)營模式,實際混淆了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不同環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)屬性,將可競爭環(huán)節(jié)與自然壟斷環(huán)節(jié)一起視為自然壟斷行業(yè)。至今,我國尚未對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營范圍作過嚴(yán)格的界定,實踐中也存在一定的模糊性,造成可競爭環(huán)節(jié)當(dāng)作自然壟斷業(yè)務(wù)來經(jīng)營,不利于引入市場競爭機(jī)制,引導(dǎo)社會資本進(jìn)入。

6.缺乏明確的分類改革目標(biāo)。在目前的制度條件、技術(shù)條件和需求條件下,基礎(chǔ)設(shè)施項目既有能夠盈利的經(jīng)營性項目,又有只能收回部分投資的準(zhǔn)經(jīng)營性項目,還有根本不能收費的非經(jīng)營性項目。很多項目還具有自然壟斷性和公益性,這些現(xiàn)實情況決定了改革只可能采取分類進(jìn)行的路徑,不能一概市場化。制度創(chuàng)新并未對改革目標(biāo)進(jìn)行明確的分類,導(dǎo)致一些決策者認(rèn)為,市場化改革取向就是不論項目性質(zhì)一概市場化,一概引進(jìn)民企。結(jié)果,由于民間資本以逐利為目的或擅自提高服務(wù)價格或擅自建設(shè)與環(huán)境不相容的項目,既損害了公眾利益,損害了政府的公共形象,又破壞了生態(tài)環(huán)境。

三、基礎(chǔ)設(shè)施投資市場化:基于企業(yè)與政府融合視角

我國的經(jīng)濟(jì)制度決定了我國是一個多元化的經(jīng)濟(jì),投融資主體多元化、投融資渠道多元化、投融資方式多元化,應(yīng)當(dāng)成為多元化經(jīng)濟(jì)的基本形式,成為未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新的基本取向?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新的目標(biāo)應(yīng)同時兼顧三個方面:一是以增加資金供給為著力點,通過引進(jìn)競爭機(jī)制,推進(jìn)投融資主體多元化,實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的動態(tài)均衡;二是以優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)為著力點,通過對渠道體系的拓寬與優(yōu)化創(chuàng)新,推進(jìn)投融資渠道多元化,實現(xiàn)資金供給與資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化的協(xié)調(diào)互動;三是以提高投融資效率為著力點,通過對投融資工具的整合與創(chuàng)新,推進(jìn)投融資方式多元化,實現(xiàn)資金配置與運作效率的高效互動。

在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,主體多元化的涵義是政府主體與市場主體都是投融資主體,二者相生相伴,相互補充。這種復(fù)合模式是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資主體創(chuàng)新的基本取向。政府和市場復(fù)合模式實際上形成了一種博弈關(guān)系,這種博弈的結(jié)果是實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟(jì)效益的動態(tài)均衡。政府與市場共生的復(fù)合模式正好處于兩者之間,找到恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點,將兩者有機(jī)結(jié)合起來。實現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)、利益共享是政府與市場共生復(fù)合模式的最突出優(yōu)勢,它是形成適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)營特點的產(chǎn)權(quán)制度、自我激勵機(jī)制的基礎(chǔ)。公共產(chǎn)品沒有市場化時風(fēng)險全部由政府承擔(dān),現(xiàn)在市場化后也不能全部由企業(yè)承擔(dān)。政府可以通過打破壟斷、引進(jìn)競爭、開放市場,兼顧各方利益,尤其注意政府管制機(jī)構(gòu)的管理范圍逐步擴(kuò)大,管制的重點逐步縮小等方式來實現(xiàn)。

即使民營基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè),也可以通過商業(yè)銀行、國家開發(fā)銀行、股票市場、債券市場、信托機(jī)構(gòu)渠道取得建設(shè)資金和運營資金,還可以通過項目融資等方式直接從國內(nèi)外企業(yè)法人和自然人獲取資金,一些信用水平較高的企業(yè),甚至可獲得國際多邊金融機(jī)構(gòu)、國際金融市場的支持。一個多元化的投融資渠道體系己經(jīng)在我國形成,為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通了大量的資金。目前基礎(chǔ)設(shè)施資金仍然是以政府財政和國有銀行信貸融資為主,以政府信用和國家信用融資為主,社會信用、企業(yè)信用體系尚未形成,這是制約融資重心轉(zhuǎn)向市場的根本原因。拓展融資渠道并不暗示著所有融資渠道存在的合理性。一定的融資渠道總是與一定的融資方式和融資機(jī)制相聯(lián),也總是受制于特定經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)中的經(jīng)濟(jì)條件、金融體制、信用水平等環(huán)境因素,帶來不同的社會經(jīng)濟(jì)效果。我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資渠道的創(chuàng)新重點既要反映在渠道的拓展創(chuàng)新上,還要體現(xiàn)在渠道體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化創(chuàng)新上。通過增進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化來增加資金供給,提高資金使用效率,降低社會成本和金融風(fēng)險。

在投資模式創(chuàng)新中,方式創(chuàng)新是最為豐富。一方面投融資各方具有不同的投資和融資偏好,為方式創(chuàng)新提供了多樣化動力;另一方面金融技術(shù)的快速發(fā)展為多樣化方式創(chuàng)新創(chuàng)造了條件。在未來我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資方式的創(chuàng)新過程中,一是要以效率為原則,因地適宜地推廣國際通行方式,二是以需求為動力,開發(fā)新的投融資方式。

四、政府在吸引社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施中的作用

1.規(guī)劃指導(dǎo)。政府在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施時需要尊重科學(xué)發(fā)展規(guī)律,政府應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃的計劃主導(dǎo)作用,政府規(guī)劃管理部門應(yīng)有基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃,政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理部門應(yīng)有相應(yīng)的計劃,使基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展與一個地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào),與地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃相匹配。

2.監(jiān)管者角色。政府要制定基礎(chǔ)設(shè)施運營產(chǎn)業(yè),在一定時期內(nèi)的限價,并規(guī)定價格調(diào)整的周期。為使基礎(chǔ)設(shè)施運營產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和成本弱增性,政府需限制新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè),為保證其供給的穩(wěn)定性,還要限制企業(yè)任意退出該產(chǎn)業(yè)。政府既要鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)投資,以滿足不斷增長的產(chǎn)品或服務(wù)需求,又要防止企業(yè)間過度競爭,重復(fù)投資。為保證廣大消費者,政府必須制定各項基礎(chǔ)設(shè)施運營產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。我國政府對基礎(chǔ)設(shè)施運營監(jiān)管存在的主要問題是缺乏健全的政府監(jiān)管體制與機(jī)制,缺乏有效的法規(guī)支持。被監(jiān)管產(chǎn)業(yè)絕大多數(shù)是由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的且實行政企合一的管理體制,現(xiàn)有監(jiān)管還不是嚴(yán)格意義上的政府監(jiān)管,還需要加以規(guī)范。

3.政策扶持。民間投資的各類投資主體,無論是股份制企業(yè)、私營企業(yè)、民營企業(yè),成為投資主體的時間都不長,規(guī)模還不大,經(jīng)濟(jì)實力還很有限,為促進(jìn)民間投資有一個較大的發(fā)展,政府必須從稅收政策、資金籌措、價格政策上給予更多的優(yōu)惠,使其在使用自身資源的基礎(chǔ)上,盡可能多地借助政府和市場的資源,在投資過程中不斷發(fā)展壯大起來。以減稅來啟動投資、刺激經(jīng)濟(jì)增長有如萬應(yīng)靈丹,備受世界各國的青睞,從發(fā)達(dá)國家到發(fā)展中國家莫不如是?！爸鹄笔巧鐣Y本的本性,啟動民間投資的“扶持”政策,就要從提高投資的盈利率和投資回報率入手,不僅要保證民間資本投資基礎(chǔ)領(lǐng)域有一定的回報率,還要保證從長遠(yuǎn)來看回報率要高于市場一般利率,這樣才能煥發(fā)民間資本的投資熱情。應(yīng)根據(jù)各行業(yè)或項目的不同特點,推出一些特殊的價格或收費扶持政策。

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