論村莊內(nèi)部因素在公共物品供給中的作用及實(shí)現(xiàn)機(jī)制

蘇海玲 林聚任 解玉喜

摘 要:農(nóng)村公共物品供給狀況直接關(guān)系到農(nóng)村社會發(fā)展水平和農(nóng)民生活質(zhì)量。村莊內(nèi)部因素在農(nóng)村公共物品供給中的作用越來越突出。通過山東省一個村莊的深入剖析可以看出村委會、村民小組、村民等村莊內(nèi)部因素在村莊公共物品供給中的角色特征。村委會、村小組、村民構(gòu)成了農(nóng)村公共物品供給的三級主體,但村民參與供給的主動性不夠,村委會參與公共物品供給的自主性不足。中國的城鄉(xiāng)關(guān)系變革會帶來國家——村落基層組織——村民三者之間關(guān)系的變革,這些因素在公共物品的供給方面須有良性的互動模式。

關(guān)鍵詞:村莊;內(nèi)部因素;公共物品;供給

中圖分類號:C912.82;F32 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:0257-5833(2009)10-0077-07

一、農(nóng)村公共物品供給研究的新問題——村莊內(nèi)部因素

在我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的新階段,擴(kuò)大公共財政農(nóng)村覆蓋范圍,發(fā)展農(nóng)村社會公共事業(yè),大幅度增加國家對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入具有極為重要的意義。

農(nóng)村公共物品相對于農(nóng)村私人物品而言,是在農(nóng)村地域范疇內(nèi)用于滿足農(nóng)村公共需要,具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品。改革開放以來,我國農(nóng)村公共物品供給體制不斷發(fā)生變化,學(xué)者們也從不同角度作了研究。概括地說,相關(guān)研究成果主要集中在以下幾個方面:改革前后農(nóng)村公共物品供給的比較;目前農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀與問題、供給機(jī)制;稅費(fèi)改革對農(nóng)村公共物品供給的影響等等。但對于村莊內(nèi)部因素在供給公共物品中的作用研究成果卻非常少,盛榮曾指出“當(dāng)前聯(lián)系村級治理和村莊公共物品自我供給的研究幾乎沒有”①。

改革前后農(nóng)村公共物品的供給體制有很大不同。如張軍、何寒熙等通過比較研究認(rèn)為,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使農(nóng)民成了剩余權(quán)利享有者,解決了激勵問題。但是,面對改革的巨大成功,政府對農(nóng)村公共物品的投資在削減,大量過去由中央政府包下來的事情現(xiàn)在要由地方來承擔(dān),受財政能力的限制,地方(這里的地方主要指村委會)對公共物品的供給自然受到影響②。至于村民在供給公共物品中的作用,他們認(rèn)為,農(nóng)民的收入確實(shí)有了很大提高,但投資熱點(diǎn)主要是建房、購買耐用消費(fèi)品和非農(nóng)活動上。學(xué)者們一般認(rèn)為,農(nóng)民坐享其成的理性動機(jī)、改革后土地使用權(quán)的不穩(wěn)定性以及政府動員在勞動密集型公共項(xiàng)目中動員能力和效果的下降是農(nóng)民投入公共物品項(xiàng)目建設(shè)積極性低的原因。

至于農(nóng)村公共物品的供給現(xiàn)狀,學(xué)者們普遍認(rèn)為供給不能滿足實(shí)際的需求,存在量少質(zhì)低以及地區(qū)性、結(jié)構(gòu)性失衡等方面的問題。結(jié)構(gòu)性失衡體現(xiàn)為重“硬”輕“軟”、重“準(zhǔn)”輕“純”。前者就是指重視容易取得成效、彰顯政績的公共物品的供給,忽視農(nóng)村迫切需要、但不容易取得成績的公共物品項(xiàng)目;后者就是指重視準(zhǔn)公共物品供給、忽視純公共物品供給。重視短期公共物品而輕視長期公共物品、重視新建而放松對原有設(shè)施的維護(hù)和維修也是農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀的重要特征。

剖析農(nóng)村公共物品供給機(jī)制的不足和障礙是當(dāng)前研究的主流。學(xué)者們普遍認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制顯然已經(jīng)不能適應(yīng)新變化。家庭承包制并沒有為農(nóng)村公共物品的供給提供有效的激勵機(jī)制,而原有的激勵機(jī)制又被削弱,這使得農(nóng)村公共物品供給機(jī)制呈現(xiàn)失范的狀態(tài)。從供給主體系統(tǒng)看,作為供給主體的政府正逐漸弱化自己作為供給主渠道的作用;集體經(jīng)濟(jì)組織也不成熟,無法獨(dú)立承擔(dān)供給責(zé)任;民間組織正逐漸成為一種供給主體,但力量同樣羸弱;而村民也沒有發(fā)展成為成熟的公民,無法自覺、自組織地實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的供給?？梢哉f,農(nóng)村公共物品供給系統(tǒng)非常不成熟,也沒有整合為一個有機(jī)的整體?？傊?市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共物品供給需要政府和各類市場主體共同參與,但各供給主體怎樣參與以及發(fā)揮什么樣的作用,研究中并沒有指出。

農(nóng)村的稅費(fèi)改革是農(nóng)村發(fā)展和變遷中的重要事件。很多學(xué)者也探討了農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)村公共物品供給的影響。雖然稅費(fèi)改革在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān),但是改革對農(nóng)村公共物品的供給也產(chǎn)生了一定的消極影響。很重要的一個表現(xiàn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有限的可支配財政收入與不斷擴(kuò)大的公共物品供給的責(zé)任之間的斷裂。李燕凌、曾福生認(rèn)為,稅費(fèi)改革后,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又紛紛破產(chǎn)或改制,基層財政困難,但相應(yīng)的事權(quán)責(zé)任卻不斷加重,加劇了其作為農(nóng)村公共品供給主體的責(zé)任缺位。

既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為農(nóng)村公共物品的供給主體所發(fā)揮的作用令人擔(dān)憂,那么,作為村莊的核心——村委會在供給公共物品中的表現(xiàn)又是怎樣的呢?熊巍指出,“從法律角度看,村委會只是村民的自治性組織,不是政府的行政機(jī)關(guān),沒有征稅權(quán),它對公共產(chǎn)品的供給資金需要向各農(nóng)戶籌集或由屬于村民共同所有的集體企業(yè)出資,因而屬于私人組織的供給” 。他認(rèn)為地方政府與村委會共同供給公共物品具有合理性,是一種“有效率的供給方式”。但這些研究沒有具體分析國家、村委會、村民在公共物品的供給中的行動模式。

回顧以往研究可以看出,在農(nóng)村公共物品的供給研究上雖取得了不少的成果,但同時也存在一些不足:宏觀研究多、微觀研究較少;普遍性問題研究多、具體問題研究少;尤其是對村莊內(nèi)部因素——村委會、村民小組、村民在村莊公共物品供給方面的研究比較匱乏,即使有的研究提到這方面的問題,也多是淺嘗輒止。村莊內(nèi)部因素和農(nóng)村公共物品的供給聯(lián)系最為密切,深入了解和分析它們在公共物品供給中的作用對于農(nóng)村公共物品的有效供給有著重要的意義。因此,本文以一個村莊為個案,深入分析村莊內(nèi)部因素在供給公共物品中的作用及實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

二、村莊內(nèi)部因素在公共物品供給中的作用:以M村為個案

M村地處山東省中西部,全村共有800多戶2600余人,是全鄉(xiāng)最大的村。該村離縣城10公里左右,有出村公路與縣級公路相連,交通比較方便。村民以農(nóng)業(yè)種植為主,無二三產(chǎn)業(yè),人均年收入3000元左右。據(jù)村干部和村民自己評價,本村經(jīng)濟(jì)水平在當(dāng)?shù)貙僦械?。但是村里集體企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn),集體收入主要是土地承包款,村委會每年平均提取大部分作為必要支出,剩余小部分歸小隊支配——這就是村里興辦集體事業(yè)、供給公共物品所能利用的資金。M村雖受到市場經(jīng)濟(jì)的沖擊,卻還是比較傳統(tǒng)的農(nóng)村,在其公共物品的供給中既有較成功的地方又有很多不足,既有自身的特點(diǎn)又有很多村莊公共物品供給的共性,基本能夠反映中國農(nóng)村公共物品供給問題的一般狀況。

從M村的現(xiàn)實(shí)狀況來看,村委會、村小組以及村民自身成為農(nóng)村公共物品供給的重要內(nèi)部力量,形成了農(nóng)村公共物品供給的村委會——村小組——村民三級主體供給模式。三者的組織化程度依次降低,在農(nóng)村公共物品供給中呈現(xiàn)出不同的特征。

1.村委會:供給農(nóng)村公共物品的主導(dǎo)性、被動性并存

與很多村莊相同,作為農(nóng)村事務(wù)的主要管理者,M村村委會在公共物品供給中發(fā)揮著重要作用,主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

第一,村委會是公共物品項(xiàng)目的重要組織者和發(fā)起者。村委會在關(guān)系全村利益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)信息、科學(xué)技術(shù)傳播方面發(fā)揮著重要作用。前者包括如出村路和主干道的鋪設(shè)與修墊、村里灌溉用水渠的清理維護(hù)等等。除了這些有形的物質(zhì)設(shè)施,M村村委會還為村民提供一些必需的農(nóng)業(yè)技術(shù)和信息服務(wù),如把農(nóng)業(yè)局的技術(shù)人員請到村里來給農(nóng)戶講課,并組織大家去附近村子學(xué)習(xí)大棚蔬菜種植等。這些公共物品項(xiàng)目涉及全村人的利益,而且供給成本比較高,單靠村民個體的力量無法組織起來,村委會有效地承擔(dān)起了這方面的責(zé)任。

第二,村委會是公共物品的管理者和協(xié)調(diào)者。村莊公共物品在使用時,必須處理好村民使用優(yōu)先權(quán)、村民和公共物品的有效聯(lián)結(jié)等問題,這是村莊公共物品效益最大化的前提。村委會在這些方面發(fā)揮著重要的管理和協(xié)調(diào)作用。這可以從兩個方面來看:一是村莊內(nèi)部的協(xié)調(diào)與管理,比如M村為鼓勵村民進(jìn)行大棚種植,主動幫助農(nóng)戶向鄉(xiāng)信用社貸款,并在農(nóng)戶之間的調(diào)地問題上進(jìn)行協(xié)調(diào);另一方面就是在協(xié)助地方政府工作、溝通政府與村民關(guān)系中也起了重要作用。比如M村在2006年初推行的新型合作醫(yī)療中承擔(dān)著發(fā)動農(nóng)戶參與合作醫(yī)療以及農(nóng)戶參合資金的收取與初期管理責(zé)任。

M村村委會組織盡管在提供公共物品方面發(fā)揮了重要的作用,但總體上看,村委會在村莊公共物品的提供中還是比較被動的。首先,村委會的自主決策權(quán)力不夠。很多公共物品項(xiàng)目都是由地方政府牽頭,村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個執(zhí)行機(jī)構(gòu),在其中起上傳下達(dá)的作用,很少能自主決定公共物品項(xiàng)目的供給。村主任就指出,在生產(chǎn)項(xiàng)目的組織開展上,“村里多是響應(yīng)上邊號召……也就是通過開廣播會動員”。

第二,村委會在公共物品的供給上主動性不夠。主要體現(xiàn)為很多公共物品的供給存在著滯后性。在訪談中發(fā)現(xiàn),很多公共物品項(xiàng)目一般是在影響到村民的生產(chǎn)、生活時才被提上日程。例如,有的村民談到田間道路修繕時說,“實(shí)在走不了才墊墊,能走就湊合”。

那么,M村村委會在村莊公共物品提供中的這種被動局面的原因是什么呢?

第一,從組織結(jié)構(gòu)上看,村委會處于公共物品項(xiàng)目供給的節(jié)點(diǎn)位置。村委會身兼政務(wù)與村務(wù)雙重使命,很多時候其作為要受到地方政府的制約,必須在村務(wù)與政務(wù)之間努力尋求平衡。這些管制主要體現(xiàn)在對村莊財務(wù)支出的控制(很多地方都實(shí)行“村賬鎮(zhèn)/鄉(xiāng)管”)、對村里土地使用權(quán)的審批以及對村干部“工資”的掌控上。比如M村所在的C鄉(xiāng),村干部工資與縣鄉(xiāng)政府所下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)的完成情況掛鉤:比如計劃生育達(dá)標(biāo)了,計10分;某項(xiàng)完不成則扣1分,而每扣1分,從村干部工資里扣100塊錢。

第二,從資源網(wǎng)絡(luò)看,村委會缺少啟動公共物品項(xiàng)目供給的資源。以資金為例,任何公共物品項(xiàng)目都需要資金支持,村委會可支配資金的有限性制約其作為。村委會興辦各項(xiàng)事務(wù)的資金主要是靠集資或從集體企業(yè)中抽取,不管是哪種,其可用資金都是很有限的——個別集體經(jīng)濟(jì)好的村落除外。

第三,從領(lǐng)導(dǎo)主體看,村莊精英階層的素質(zhì)和能力比較欠缺。“村莊公共物品的實(shí)現(xiàn)程度明顯依賴村干部的個人能力”。村干部個人的投入積極性大小以及對其制約機(jī)制的完備程度也必然會影響村莊公共物品的供給水平。

2.村民小組:供給農(nóng)村公共物品的輔助性作用突出

中國是一個農(nóng)業(yè)人口大國,農(nóng)民的數(shù)量占據(jù)了總?cè)丝诘?0%以上。在村民戶數(shù)多以及村轄范圍大的村莊,僅僅依靠村委會自身的力量很難實(shí)現(xiàn)公共物品供給事業(yè)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第十條,在一些村民較多、村莊管轄范圍較大、村民居住分散的地方,村民委員會可以分設(shè)若干村民小組,它作為全體村民的一種組織,負(fù)責(zé)經(jīng)營、管理屬于村民小組的集體土地和其他財產(chǎn)。村民小組這一級組織的存在實(shí)際上是人民公社時期社會管理體制的延續(xù),它作為村民自治共同體內(nèi)的一種組織形式,在村民委員會和村民之間起橋梁和紐帶的作用,使得村委會的自治任務(wù)和工作計劃得以操作化和實(shí)施。村民小組作為又一級村莊組織主體,在農(nóng)村公共物品的供給方面發(fā)揮著重要的輔助作用。這一點(diǎn)在M村得到了很好的印證。

M村共有11個村民小組,每個小組都有一個“組委會”,三五人不等,有組長、會計等職位設(shè)置。組委會的組長和組委會共同對一些公共物品項(xiàng)目的具體組織和實(shí)施進(jìn)行協(xié)商、決策和組織實(shí)施。村民小組成為很多公共項(xiàng)目展開的重要單位。根據(jù)筆者走訪的生產(chǎn)小組組長結(jié)果來看,村小組主要負(fù)責(zé)一些生產(chǎn)性的服務(wù),具體項(xiàng)目包括:修路,主要負(fù)責(zé)本組田間小道;打井;大型農(nóng)機(jī)具的管理和維修;土地的分配、承包與調(diào)整。村民小組在M村公共物品供給中起到了很關(guān)鍵的作用?？傮w來看,村民小組在供給公共物品時表現(xiàn)出以下特點(diǎn):

第一,從資金來源上來看,村民小組和村委會的經(jīng)費(fèi)來源相同,都出自村里集體土地承包金。在M村,集體土地承包是以村民小組為基礎(chǔ)的,在將大部分承包金上繳村集體后還會留有剩余供小組支配。

第二,村民小組在供給公共物品時,決策機(jī)制較為靈活,但必須接受村委會的監(jiān)督與管理。雖然村民小組在打井、修道時不用同每戶村民商議,一般都是組委會成員商量決定。但在立項(xiàng)之前必須向村委會申請,并且在年底向村委會供給收支賬目。從這一角度看,村民小組更像是村委會的一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

第三,村民小組也承擔(dān)了少量的協(xié)調(diào)與管理責(zé)任,比如動員農(nóng)戶參加合作醫(yī)療等,但幾乎都是生產(chǎn)類的公共物品項(xiàng)目,而且僅適用于本小組。而一些涉及到全體村民利益的較大的項(xiàng)目,如村內(nèi)主干道的整修、水渠的清理還是要由村委會牽頭實(shí)施。

第四,由于各村民小組的經(jīng)濟(jì)狀況好壞不一,其供給的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量也略有不同。在M村,九組經(jīng)濟(jì)狀況最好,其次是六組、一組,經(jīng)濟(jì)狀況差的是十一組,而公共物品的供給水平肯定是要受到經(jīng)濟(jì)狀況影響的。

從上面的論述可以看出,村民小組在所轄地域的集體事業(yè)或服務(wù)中發(fā)揮了很大作用,很多生產(chǎn)性項(xiàng)目從決策到籌資再到組織興辦都是在小組內(nèi)部完成的。可見,村民小組雖然權(quán)力不是很大,卻也構(gòu)成了當(dāng)?shù)毓参锲饭┙o的一個不可或缺的主體層次。

3.村民:供給農(nóng)村公共物品的主動性不足

村莊公共物品的受益范圍一般僅是村莊內(nèi)部,因此作為直接受益人的村民應(yīng)在公共物品的供給中承擔(dān)起自己的責(zé)任。但現(xiàn)實(shí)情況是村民在公共物品供給中主動性匱乏。主要體現(xiàn)為對公共物品供給的決策性參與不夠。

通過與村民對話,筆者發(fā)現(xiàn)M村村民對村莊集體事務(wù)關(guān)心不夠、參與程度不高。出現(xiàn)了吳毅等學(xué)者提到的“無政治階層”,即人們不參與政治和不主動參與政治,對政治不關(guān)心的一種政治冷漠現(xiàn)象 ② 。村民自治體制的兩大內(nèi)容——村委會選舉和村務(wù)公開都受到了百姓的極大漠視。

村民對村委會選舉不在意?！袄习傩者x干部那與咱有啥關(guān)系。你說了算?都是人家說了算不是!這玩意都是走過場的事兒!……誰當(dāng)干部與咱有啥關(guān)系,誰當(dāng)干部咱都得種地!”。

對于村民自治體制的另一大重要表征——村務(wù)公開,村民同樣關(guān)心不夠。“看那個干啥呀!有那功夫我還不如上哪串串門打打麻將啥的”,對于村務(wù)公開欄上公示項(xiàng)目的真實(shí)性村民大都不予認(rèn)可,“那不知道,咱也不看他賬目去!”。

究其原因,以戶為單位的經(jīng)營形式減少了村民與村莊公共權(quán)力互動的機(jī)會,多數(shù)人更加在意自己的經(jīng)濟(jì)收益、關(guān)注自己的小家。他們對村莊的權(quán)力爭奪不太感興趣,理智地與權(quán)力機(jī)構(gòu)保持著距離。“它(指村委會)也管不著我!你有事找找它去,沒事也找不著它!老百姓也不犯法,就自己老老實(shí)實(shí)種點(diǎn)地也不用它管!”。

普通村民對集體事務(wù)的冷漠態(tài)度同村莊精英階層的積極參與形成鮮明對比。這種在社區(qū)公共參與中所表現(xiàn)出來的階層化趨勢,是“社會進(jìn)入正常發(fā)展時期后社會資源和社會權(quán)力占有不均衡這一客觀現(xiàn)象的政治表征。較之于人民公社時期那種大規(guī)模動員型參與所暴露出來的畸形和非理性,它是一種更為理性和常態(tài)的社會選擇”②。所以,從另一個角度可以認(rèn)為,當(dāng)代村民沒有像人民公社時期社員那樣對公共權(quán)力盲從或膜拜,正是其政治理性提升的表現(xiàn)。

但是,農(nóng)民的個體理性對公共物品的供給是不利的。在這種個體理性的支持下,M村村民在村莊公共物品的供給中只發(fā)揮了極小的作用。一方面,村民對村莊公共物品的投入不多,這主要體現(xiàn)在單個或幾戶村民主動承擔(dān)某公共物品項(xiàng)目的情況幾乎沒有,而村莊公共物品供給中用工的困難也是表現(xiàn)之一;另一方面,在村莊公共物品的決策與需求表達(dá)、監(jiān)督等方面,村民發(fā)揮的作用也非常有限。

三、農(nóng)村公共物品供給模式存在的問題及其應(yīng)對機(jī)制

從前文的分析可以看出,在村級公共物品供給上,村委會——村小組——村民三級主體農(nóng)村公共物品供給模式存在的主要問題是,村民參與的主動性欠缺以及村委會參與的自主性不足。這已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村公共物品供給效率和質(zhì)量的重要因素。我們必須從城鄉(xiāng)關(guān)系的變革中認(rèn)識和分析這些問題,才能找到打破上述農(nóng)村公共物品供給瓶頸問題的途徑。

城鄉(xiāng)關(guān)系是廣泛存在于城市和鄉(xiāng)村之間的相互作用、相互影響、相互制約的普遍聯(lián)系與互動關(guān)系,是一定社會條件下政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、階級關(guān)系等諸多因素在城市和鄉(xiāng)村兩者關(guān)系的集中反映。正是中國的城鄉(xiāng)關(guān)系變革帶來了國家——村落基層組織——村民三者之間關(guān)系的變革,進(jìn)而影響到三者在農(nóng)村公共物品供給中的行動角色地位。

1. 城鄉(xiāng)關(guān)系的非良性互動時期:農(nóng)村公共物品供給行動的高度一致化階段

改革開放之前,中國鑒于國內(nèi)外形勢,在發(fā)展戰(zhàn)略上提出優(yōu)先發(fā)展工業(yè)。其要義在于通過轉(zhuǎn)移農(nóng)村、農(nóng)民資本以積累工業(yè)化的資金,這一政策對計劃經(jīng)濟(jì)時代的中國產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

在這一時期,村落的基層組織形態(tài)——人民公社成為農(nóng)村公共物品供給的主體,代表國家和政府具體承擔(dān)、履行和公共物品供給相關(guān)的職能?！叭嗣窆缡钦绾弦坏纳鐣ㄒ唤M織,具有無所不包、無所不管的特征,因此,農(nóng)村的部分公共產(chǎn)品,包括興修水利,合作醫(yī)療等,由公社來承擔(dān)?！?/p>

但人民公社的功能是行政化的,其主要工作職能是踐行國家工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略,農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的財富更多地流向城市和工業(yè),國家和政府在農(nóng)村公共物品的投入相對有限,供給的層次非常低,僅僅能滿足農(nóng)村生產(chǎn)和生活的基本需要。村民作為行政化的對象,其行動也完全服從于國家的發(fā)展需要。雖然農(nóng)民是農(nóng)村公共物品創(chuàng)造的主要承擔(dān)者,但他們的公共物品需要主要依賴國家的投入才能滿足。村民個體在公共物品供給中的利益訴求以及自治參與完全被壓抑、掩蓋起來,即使有所意識,也缺少相應(yīng)的制度安排保證其得以實(shí)現(xiàn)?？梢哉f,在這個時期,國家——村落基層組織——村民三者在農(nóng)村公共物品供給中的行動具有一致性——服務(wù)于國家和社會的整體利益。

這種長期實(shí)行的“城鄉(xiāng)分治”管理制度給農(nóng)村公共物品供給造成了巨大隱患,一方面,導(dǎo)致各級政府對農(nóng)村和農(nóng)民的權(quán)益保障缺乏足夠的重視,向農(nóng)民提供基本的公平也缺少嚴(yán)肅的法律與制度保障;另一方面,基層政府即使有提供農(nóng)村公共物品的愿望,但體制分配造成的財力缺乏也成為最大的資金約束?？梢哉f,這種城鄉(xiāng)非良性的互動關(guān)系——城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成今天農(nóng)村公共物品供給諸多問題的歷史根源。

總之,在這個時期,國家——村落基層組織——村民在農(nóng)村公共物品供給中的行動具有高度的一致性,國家意志統(tǒng)攝著后兩者的行動。盡管這種一致性使得創(chuàng)造了大量財富的農(nóng)民同自己所應(yīng)享有的諸多現(xiàn)實(shí)利益、包括公共物品供給相剝離。但不容否認(rèn)的是,村落基層組織和村民在農(nóng)村公共物品供給中的參與積極性高,村民的個體行動很容易集結(jié)成集體行動。

2. 城鄉(xiāng)關(guān)系由非良性互動向良性互動的轉(zhuǎn)型期:農(nóng)村公共物品供給行動的分化階段

自1980年代中期農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍崛起后,中國的城鄉(xiāng)關(guān)系問題開始日益突出,理論界和決策層逐步認(rèn)識到城鄉(xiāng)隔離問題的嚴(yán)重性。實(shí)踐層面,1984年城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕拉開后,城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,中國工業(yè)化進(jìn)程大大加快。在城鄉(xiāng)二元分割體制下,農(nóng)村資金的流失已經(jīng)在很大程度上限制了農(nóng)村公共物品的建設(shè),而我國公共物品供給的城鄉(xiāng)分離的“雙軌制”讓農(nóng)村公共物品資源難以得到補(bǔ)償,正是由于農(nóng)村資金流出多、補(bǔ)償少,讓農(nóng)村公共物品建設(shè)更加滯后。這種“重城市,輕農(nóng)村”公共物品資源配置是造成農(nóng)村公共物品資源匱乏的直接原因,已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段了。很多學(xué)者認(rèn)為城鄉(xiāng)一體是打破相互分割的城鄉(xiāng)壁壘、逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置、促進(jìn)生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)之間合理分布、推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會緊密結(jié)合與協(xié)調(diào)發(fā)展的必經(jīng)途徑?？傊?發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決農(nóng)村問題已經(jīng)進(jìn)入國家戰(zhàn)略和制度設(shè)計層面,原有的城鄉(xiāng)二元割裂、非均衡發(fā)展體制開始動搖。

在這個時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取代人民公社成為農(nóng)村事務(wù)的管理者。1984年人民公社解體建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以后,由于鄉(xiāng)級財政十分困難,根本無力承擔(dān)農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任,因此,農(nóng)村公共物品供給的主要責(zé)任即轉(zhuǎn)嫁到村級組織和農(nóng)民頭上。最有代表性的是農(nóng)村稅費(fèi)改革之前向農(nóng)民收取的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”,包括鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路修建等經(jīng)費(fèi)。這個時期,在農(nóng)村公共物品供給方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使資金籌措并具體實(shí)施和管理農(nóng)村公共物品項(xiàng)目建設(shè)的職能。村委會行動的行政化取向仍然嚴(yán)重。但隨著土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)現(xiàn)以及農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性極大提高,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)力得到發(fā)展,這也逐步提高了農(nóng)村公共物品供給的水平。農(nóng)民行動的目標(biāo)從國家利益逐步轉(zhuǎn)向自身利益,個體理性逐步復(fù)蘇。

這個時期,國家雖然開始重視農(nóng)村的發(fā)展和進(jìn)步,但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難使得農(nóng)村公共物品的供給仍然主要依靠農(nóng)民,而且農(nóng)民的負(fù)擔(dān)顯性化,由過去的集體負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)為個體承擔(dān)。同時,農(nóng)民雖然人數(shù)眾多,但居住地的分散性以及生產(chǎn)地自利性使得農(nóng)民很難組織起來,因而很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會某些腐敗行動,如亂攤派、亂收費(fèi)等進(jìn)行有效監(jiān)督和約束,這既傷害了農(nóng)民參與農(nóng)村公共物品供給行動的積極性,也降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會在農(nóng)民中的威信,很難組織起集體行動參與大規(guī)模的公共物品項(xiàng)目建設(shè)和維護(hù)。

總之,在這個時期,國家——村落基層組織——村民在農(nóng)村公共物品供給中的行動開始分裂,國家重視農(nóng)村公共物品的供給,但主要還依靠農(nóng)民自身的生產(chǎn)來解決。但由于村落基層組織功能的行政化同對自身實(shí)際投入和利益的權(quán)衡的農(nóng)民個體理性之間存在一定的斷裂,使得三者在供給農(nóng)村公共物品的行動中產(chǎn)生分裂。

3.城鄉(xiāng)關(guān)系的良性互動期:農(nóng)村公共物品供給行動一體化階段

中共十六屆三中全會明確把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系”作為“五個統(tǒng)籌”的第一位加以提出,并且強(qiáng)調(diào)“建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制”,這是我國從根本上協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的重大理論創(chuàng)新和政策保障,是確保城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的戰(zhàn)略性思路。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要是要求各級政府在制定計劃、解決問題、分配收入等方面,要改變“城鄉(xiāng)兩策,重城抑鄉(xiāng)”的思路,優(yōu)先考慮農(nóng)村,從城鄉(xiāng)各自的小循環(huán)、小系統(tǒng)走向城鄉(xiāng)統(tǒng)一的大循環(huán)、大系統(tǒng),樹立城鄉(xiāng)一盤棋的總體思想,發(fā)揮城市輻射帶動優(yōu)勢和城鄉(xiāng)之間關(guān)聯(lián)優(yōu)勢,打通城鄉(xiāng),資源共享,雙贏共榮。農(nóng)村公共物品供給越來越體現(xiàn)出農(nóng)村本位的局面,即緊緊圍繞農(nóng)村自身現(xiàn)實(shí)和發(fā)展的需要組織和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給行動的和諧一致。這是農(nóng)村公共物品供給的理想狀態(tài),實(shí)踐這一構(gòu)想的初始措施之一就是農(nóng)村稅費(fèi)改革。

農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,第三次具有重大意義的農(nóng)村改革,其目的是通過改革,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),規(guī)范國家、集體與個人之間的收入分配關(guān)系,使農(nóng)民負(fù)擔(dān)在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)保持穩(wěn)定,以獲取自身存在的合理性與合法性。與此同時國家在農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、村路建設(shè)等制度內(nèi)籌資比重逐年加大,為農(nóng)村公共物品供給提供了重要的資金保障。但由于歷史的原因,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,國家提供的資源還不能充分滿足農(nóng)村的實(shí)際需要。村委會作為組織主體,在公共物品供給中承擔(dān)起越來越多的服務(wù)職能,一方面通過各種渠道為本村爭取公共物品項(xiàng)目建設(shè)所需的資源,另一方面組織村民就相關(guān)事宜進(jìn)行討論和決策。但資源的匱乏又影響到其服務(wù)的積極性和質(zhì)量。村民在公共物品供給中的作用依然突出,但在集體性事業(yè)的投入上更謹(jǐn)慎,同很多農(nóng)村公共物品項(xiàng)目建設(shè)要求的廣泛參與性相矛盾。

不難看出,在這個時期,國家——村落基層組織——村民三者正試圖謀求在農(nóng)村公共物品供給中新的行動一致性。但是農(nóng)村的原有制度設(shè)計會產(chǎn)生路徑依賴,村落基層組織的行政化特征以及村民個體理性的膨脹都是這種路徑依賴的重要后果。新的制度設(shè)計需要時間去打破路徑依賴產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)。

總之,要解決M村中表現(xiàn)出的問題,必須使國家——村落基層組織——村民在農(nóng)村公共物品供給中的行動相協(xié)調(diào),三者之間要建立一種和諧一致的關(guān)系。國家在資源供給上必須堅持計劃和市場相結(jié)合,即對于那些所需資源龐大的農(nóng)村公共物品項(xiàng)目,國家應(yīng)該在各種資源配置上進(jìn)行宏觀調(diào)控,發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時也要引入必要的市場機(jī)制,鼓勵各種民間力量介入農(nóng)村公共物品項(xiàng)目的供給。村落基層組織——村委會以及各種農(nóng)民的自組織形式要起到中介作用,即根據(jù)本村落的實(shí)際情況進(jìn)行公共物品項(xiàng)目的設(shè)計、評估、建設(shè)和管理工作,既要保障國家提供的資源能夠有效應(yīng)用在農(nóng)村公共物品供給上,同時,也要采取各種措施——如社會輿論動員和監(jiān)督村民普遍參與到公共物品項(xiàng)目的建設(shè)中來。村民則要重視和維護(hù)自己在農(nóng)村公共物品供給中的權(quán)利和利益,還要盡到自己與此相應(yīng)的責(zé)任。

(責(zé)任編輯:薛立勇)