國家治理模式構(gòu)建及應(yīng)注意的若干問題

張慧君 景維民

摘 要:良好的國家治理是促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素。國家治理模式是由政府、市場與公民社會相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。它們是由不同的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制構(gòu)成的制度系統(tǒng),共同維系著一個(gè)國家整體的秩序治理,并在此基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)資源配置,推動社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。國家治理模式呈現(xiàn)出動態(tài)演化與形態(tài)多樣性的特征。現(xiàn)代國家治理模式構(gòu)建需要立足于本國國情,有效協(xié)調(diào)政府、市場與公民社會之間的關(guān)系,使之形成一種互惠與共生的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞:國家治理模式;經(jīng)濟(jì)發(fā)展;制度

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的流變與國家治理范式的引入

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念總是處于流變狀態(tài)之中。20世紀(jì)50到60年代,政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略倍受推崇。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為,發(fā)展中國家的市場發(fā)育極度貧弱,無法有效協(xié)調(diào)私人決策與資源配置,因此需要政府的積極干預(yù)來彌補(bǔ)市場的缺陷。這種觀點(diǎn)進(jìn)而被一些國家推向極致,試圖以完全的計(jì)劃體制來管理國民經(jīng)濟(jì)。然而此后的實(shí)踐表明,政府并不能完全取代市場的作用,政府失靈要比市場失靈給經(jīng)濟(jì)造成的危害更大。因此從20世紀(jì)70年代開始,經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念呈現(xiàn)出一個(gè)反向運(yùn)動的過程,即只要去除政府干預(yù),私人的自主決策與市場的自發(fā)作用將會產(chǎn)生強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長。這種觀念從20世紀(jì)80年代開始成為理論界與政策實(shí)踐領(lǐng)域的主導(dǎo)思想,并由此形成了指導(dǎo)拉丁美洲、非洲和蘇東轉(zhuǎn)型國家結(jié)構(gòu)調(diào)整與制度改革的“華盛頓共識”。但是其實(shí)踐效果同樣出乎意料。激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)自由化改革與政府的過度退出并沒有帶來期待已久的繁榮,而是將國家與社會置于一種更加混亂無序的境地,嚴(yán)重的社會經(jīng)濟(jì)危機(jī)也就接踵而至。理論與現(xiàn)實(shí)的巨大反差促使各當(dāng)事國乃至國際經(jīng)濟(jì)組織重新反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念和政策,對國家治理(governance)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的研究也正是在上述國際背景中產(chǎn)生的①。

對于國家治理的內(nèi)涵,學(xué)術(shù)界雖無一致的界定,但可以概括地將其看作為在一個(gè)既定范圍內(nèi)維系秩序運(yùn)轉(zhuǎn)的所有公共部門、私人部門的正式和非正式的制度安排、組織形態(tài)和治理機(jī)制,以及它們之間的互動過程。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度著眼,國家治理的最終目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào),以管理和促進(jìn)資源的有效配置,并推動社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展,從而滿足社會成員的需求。與以往的發(fā)展理念和政策相比,國家治理提供了一個(gè)更加寬廣和綜合的分析視角。它不再將政府與市場看作是兩種非此及彼、相互替代的協(xié)調(diào)機(jī)制,而是更加強(qiáng)調(diào)二者的相互增進(jìn)與互惠共生的關(guān)系,即市場的有效運(yùn)行需要一個(gè)有能力的政府的培育和扶持,而市場的繁榮同樣有助于轉(zhuǎn)變政府職能,提高政府的治理績效。在政府與市場之外,國家治理還引入了維系公共秩序與促進(jìn)發(fā)展的第三個(gè)重要維度——公民社會。公民社會所提供的公共物品和服務(wù)可以同時(shí)緩解市場失靈與政府失靈,公民社會所孕育的社會資本則可以發(fā)揮增進(jìn)信任、消弭利益分歧的社會黏合劑的功能。

二、國家治理模式的歷史演化路徑

在長期的歷史演化過程中,政府、市場與公民社會各自占有的地位,發(fā)揮作用的范圍以及相互結(jié)合的方式都在伴隨著環(huán)境的變化而進(jìn)行不斷的調(diào)整,從而使國家治理模式呈現(xiàn)出動態(tài)演化與形態(tài)多樣性的特征。

政府是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。在此之前,人類在社會經(jīng)濟(jì)交往中就已經(jīng)自發(fā)演化出一些非正式和內(nèi)在的制度安排來協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)交易與社會生活。這些制度安排可以看作是各種經(jīng)濟(jì)交易治理機(jī)制以及民間組織、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、社會資本的原初形態(tài)。從這個(gè)意義上講,市場和社會先于政府。然而,政府一旦產(chǎn)生就具有了自身的利益屬性,并由于其所壟斷的合法暴力潛能而獲得了巨大的行動自主性,從而成為一個(gè)高踞市場和社會之上的強(qiáng)有力的公共治理主體,并迅速得以膨脹。之所以產(chǎn)生這樣的勢態(tài),一方面是由于人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,財(cái)富和資源總量較少,社會成員之間存在較多的利益沖突,單憑市場與社會的“自組織能力”很難實(shí)現(xiàn)社會秩序的和諧治理和資源的有效整合與運(yùn)用,因此必然要求作為公共權(quán)威的政府在經(jīng)濟(jì)與社會中發(fā)揮更多的作用。另一方面,在市場與社會的力量薄弱,缺乏必要制衡的前提下,統(tǒng)治者及其官僚代理人往往出于自身的利益而推動政府的加速膨脹,這就不免會產(chǎn)生國家吞沒社會的現(xiàn)象,從而阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種狀況在近代歐洲的專制主義國家中表現(xiàn)得十分突出。

但是伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是市民階層、公民社會興起之后,國家治理模式的整體博弈格局發(fā)生了改變,市場和社會的發(fā)展速度、作用空間開始加速上升。這種局面的形成一方面是由于市場和公民社會的自組織治理能力增強(qiáng),不需要政府的過多干預(yù)就可以實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展;另一方面則是由于社會的壯大產(chǎn)生了一個(gè)可以抗衡并制約政府權(quán)力的外在力量。在這兩種因素的共同作用下,政府的權(quán)力和作用范圍開始收縮,而市場和公民社會則進(jìn)一步得到深入發(fā)展。例如,大約到18世紀(jì),近代歐洲國家吞沒社會的局面趨于解體,市場的擴(kuò)展、公民社會的壯大開始將整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)生活從政府的絕對控制下解放出來,政治與經(jīng)濟(jì)開始相對分化。因此,馬克思認(rèn)為,近代資本主義發(fā)展的一個(gè)重大成果就是實(shí)現(xiàn)了國家與社會的二元分化,開啟了政治生活與市民社會分離的歷史進(jìn)程。而這種國家與社會二元分化,政治與經(jīng)濟(jì)相對分離的國家治理模式又通過資產(chǎn)階級革命后建立起的代議制民主政體得以鞏固。

當(dāng)然,盡管市場和社會對政府干預(yù)的依賴開始減少,但政府仍然發(fā)揮著重要的作用,一些基本的法律規(guī)則和公共物品必須由政府來提供。特別是在一些突發(fā)性、偶然性因素的沖擊之下,市場和社會自身無法協(xié)調(diào)秩序治理從而陷于分裂與混亂之時(shí),只有政府這個(gè)強(qiáng)制性的公共權(quán)威可以出手挽救這一危機(jī)局面。最典型的案例就是20世紀(jì)30年代,由于自由放任型資本主義經(jīng)濟(jì)自身固有的內(nèi)在缺陷導(dǎo)致市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)能力失靈,從而使整個(gè)資本主義世界陷入崩潰的邊緣,這時(shí)只有依靠政府的介入和干預(yù)才能使社會經(jīng)濟(jì)秩序恢復(fù)穩(wěn)定(如凱恩斯主義與羅斯福新政的興起)。隨后爆發(fā)的第二次世界大戰(zhàn)這個(gè)更加嚴(yán)重的外部沖擊因素進(jìn)一步對市場和社會的自發(fā)秩序治理能力造成了重大考驗(yàn)。因此,不管在戰(zhàn)時(shí)的社會動員還是戰(zhàn)后的國民經(jīng)濟(jì)重建過程中,政府對社會經(jīng)濟(jì)的介入都大大加深,直到戰(zhàn)后福利國家體制的全面確立。而戰(zhàn)后崛起的廣大社會主義國家所建立的全能主義國家治理模式則將政府對經(jīng)濟(jì)與社會的干預(yù)和控制推向極致。

然而值得注意的是,資本主義世界范圍內(nèi)所發(fā)生的政府膨脹,并沒有使國家治理模式完全退回到近代歐洲早期那種國家吞沒社會的局面,國家與社會、政府與市場、政治與經(jīng)濟(jì)相對分離的基本格局沒有發(fā)生改變。其中一個(gè)重要原因在于:一個(gè)更加成熟、理性的市場經(jīng)濟(jì)和公民社會仍然是維系資本主義世界國家與社會均衡關(guān)系的基礎(chǔ)性力量。正是這一力量在與政府的動態(tài)博弈過程中不斷地塑造著政府自身的行為與治理理念(如主動地約束自身的行為,并與社會各界團(tuán)體進(jìn)行交流和協(xié)商),從而使西方國家的政府治理模式仍然保持在一個(gè)“有限政府”的博弈均衡狀態(tài)。另一方面,既然是博弈,那么必然會“在塑造對方的同時(shí)也在塑造著自己”,這突出表現(xiàn)為西方發(fā)達(dá)國家的公民社會也不再一味地與政府對立和對抗;相反,它們逐漸有組織地、積極地適應(yīng)并參與到政府組織的決策過程中來,更好地發(fā)揮維護(hù)社會普遍利益的作用。這種趨勢在實(shí)踐中突出表現(xiàn)為以德國為代表的歐洲大陸國家(包括瑞典、荷蘭、法國等典型工業(yè)國家)出現(xiàn)了政府把工會、雇主協(xié)會等組織整合起來,就勞資、產(chǎn)業(yè)政策、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題進(jìn)行制度化協(xié)商的三方談判(在談判過程中,政府更多地作為組織者和裁判者),從而形成了一種所謂的“社團(tuán)主義國家”。查爾斯?泰勒認(rèn)為,20世紀(jì)末期真正成功的經(jīng)濟(jì)大國一定是奉行社團(tuán)主義模式的國家。

從20世紀(jì)80年代開始,由政府—市場—公民社會關(guān)系變動引發(fā)的國家治理模式動態(tài)調(diào)整又出現(xiàn)了新的趨勢。那就是伴隨著凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)政策的過度使用,以及福利國家過度膨脹所產(chǎn)生的各種經(jīng)濟(jì)與社會危機(jī),西方資本主義國家開始了新一輪的國家治理模式改革運(yùn)動,主要表現(xiàn)為強(qiáng)化市場的作用,使政府向社會放權(quán)。例如,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,伴隨著新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的復(fù)興,許多國家開始了以自由化、私有化以及削減稅收和福利開支為代表的經(jīng)濟(jì)改革;在政府行政管理領(lǐng)域,新公共管理學(xué)派提出了建立“市場式政府”、“參與式國家”、“彈性化政府”和“解制型政府”等新一代政府治理改革方案,這些方案的實(shí)質(zhì)就是在進(jìn)一步收縮政府權(quán)力和干預(yù)范圍的同時(shí),通過政府、市場與公民社會三者的互動協(xié)調(diào),造就一種更加有效的國家治理模式。與此同時(shí),以前蘇聯(lián)和東歐為代表的轉(zhuǎn)型國家在經(jīng)歷了全能主義國家過度擴(kuò)張所造成的巨大損失之后,也紛紛通過全方位的制度改革來縮減政府的權(quán)力和職能范圍,同時(shí)大力培育市場經(jīng)濟(jì),重建現(xiàn)代公民社會。

綜上所述,伴隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變化,政府、市場及社會之間的力量對比也在發(fā)生著變化,這就使得它們始終處于一個(gè)動態(tài)化的博弈過程之中。在此過程中,政府、市場和社會都在相互適應(yīng)并調(diào)整自身的行為模式和功能。一方面,政府對經(jīng)濟(jì)和社會的控制范圍開始收縮,但治理方式卻更加多樣化并注重實(shí)效性;另一方面,市場經(jīng)濟(jì)和公民社會也在不斷趨于成熟和理性,并在國家治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著日益重要的作用。由此可見,從人類歷史的長期發(fā)展過程來看,國家治理模式演進(jìn)的總體趨勢符合馬克思和恩格斯的科學(xué)論斷:“社會決定國家,國家來自社會——國家吞沒社會,國家與社會一體化——社會擺脫國家的控制,國家與社會二元分化——國家最終回歸社會,實(shí)現(xiàn)與社會的統(tǒng)一?！?/p>

三、國家治理模式的制度構(gòu)成與內(nèi)在關(guān)系

制度是維系國家公共秩序并協(xié)調(diào)資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要治理手段。具有不同特性與功能的制度安排按照一定模式相互結(jié)合所形成的制度結(jié)構(gòu),為分析國家治理模式提供了重要的切入點(diǎn)。構(gòu)成國家治理模式的三大制度系統(tǒng)包括:政府、市場和公民社會。

政府是一種以官僚制為核心的科層結(jié)構(gòu),它體現(xiàn)了一種自上而下的權(quán)威關(guān)系。政府在其統(tǒng)治范圍與領(lǐng)域內(nèi)具備合法強(qiáng)制性、公共權(quán)威性,并以此為依托向社會提供法律、秩序以及基本的公共物品和服務(wù)。與政府相比,市場體現(xiàn)了一種橫向的制度協(xié)調(diào)機(jī)制。市場制度以自利性交易、公平競爭和經(jīng)濟(jì)利益激勵為核心特征。各種經(jīng)濟(jì)主體在市場中進(jìn)行交易活動以取得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。公民社會則是一個(gè)介于個(gè)人(家庭)與國家之間的,具有相對自治能力的社會生活領(lǐng)域,其核心組成要素包括大量的公民社會組織(第三部門)、社會運(yùn)動、社會關(guān)系和網(wǎng)絡(luò),等等。公民社會通常具有非官方性、獨(dú)立性和自愿性等基本特征,社會成員可以在互惠性聯(lián)合的基礎(chǔ)上來協(xié)調(diào)集體行動,以獲取合作收益。有鑒于此,我們將國家治理模式定義為在一定領(lǐng)土范圍之內(nèi),政府、市場與公民社會相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式。從政府、市場與公民社會三者的制度特征與相互耦合關(guān)系來界定國家治理模式,實(shí)質(zhì)上是對一個(gè)國家整體制度結(jié)構(gòu)的宏觀把握,這一國家治理模式的宏觀制度結(jié)構(gòu)模型能夠?qū)f(xié)調(diào)人類政治、經(jīng)濟(jì)與社會交往行為的絕大多數(shù)正式與非正式的制度、組織、治理機(jī)制以及相關(guān)行為主體的互動博弈過程包涵其中。

盡管政府、市場和公民社會這三大制度系統(tǒng)形態(tài)不同、功能各異,但它們決非各自獨(dú)立、互不相關(guān)的制度實(shí)體;相反,在民族國家(nation)這個(gè)大的治理結(jié)構(gòu)之中,政府、市場與公民社會相互協(xié)調(diào)、相互扶助,形成了一種共生與互補(bǔ)的關(guān)系形態(tài)。

在國家治理模式中,作為唯一合法性強(qiáng)制主體的政府所提供的法律和各種博弈規(guī)則為市場經(jīng)濟(jì)與公民社會的平穩(wěn)有效運(yùn)行創(chuàng)建了一個(gè)基本的制度環(huán)境,沒有政治與法律這一堅(jiān)固“外殼”的保護(hù),市場中必然出現(xiàn)大量的欺詐、違約以及損害公共安全的各種機(jī)會主義行為,也必然會導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)秩序的紊亂;公民社會也會成為利益集團(tuán)俘獲政府的工具,甚至成為諸如封閉性網(wǎng)絡(luò)、族群沖突、黑社會和私人暴力組織等“惡性社會資本”孳生的“溫床”。盡管政府過度擴(kuò)張無疑對市場和公民社會的發(fā)展帶來不利影響,但過度削弱政府權(quán)威、縮減政府職能則必然會使人類社會從文明狀態(tài)再次退回到“自然狀態(tài)”的無序與紛爭之中。一個(gè)軟弱無能、缺乏必要治理能力的“弱政府”面對的必然是一個(gè)難于駕馭的分裂型社會,這一點(diǎn)無論在制度自我解構(gòu)的蘇東轉(zhuǎn)型國家,還是在所謂的外部“民主力量”入侵后的中東國家(如伊拉克),以及在索馬里、海地、柬埔寨、科索沃和東帝汶等被民族分裂、種族沖突所困擾的“后殖民地”國家和“欠發(fā)達(dá)國家”都表現(xiàn)得尤為突出。

其次,作為迄今為止最有效率的經(jīng)濟(jì)制度的市場,不僅為政府提供必要的財(cái)政收入,而且為公民社會的發(fā)展提供巨大的資金支持和公共活動的空間。同時(shí),一種健康有效的市場經(jīng)濟(jì)秩序的形成也需要來自政府的保護(hù)和培育,并且有賴于各種形式的公民社會組織以及豐厚的社會資本來克服市場主體的“敗德行為”,化解因各種政治經(jīng)濟(jì)因素而導(dǎo)致的社會分裂與沖突,增進(jìn)交易各方之間的信任關(guān)系,促進(jìn)互利互惠的合作秩序的形成。由此可見,現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種由各種正式和非正式的規(guī)則和治理機(jī)制相互配合、相互支持而有機(jī)構(gòu)成的混合制度形態(tài)或混合經(jīng)濟(jì)體制。新古典主流經(jīng)濟(jì)學(xué)舍棄型構(gòu)市場經(jīng)濟(jì)的政治與社會制度基礎(chǔ),將市場簡化為供求自發(fā)決定的價(jià)格機(jī)制的作法,不僅使理論建構(gòu)與真實(shí)的世界出現(xiàn)嚴(yán)重背離,而且以這種過度簡化的經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的自由化、市場化改革戰(zhàn)略注定在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的實(shí)踐中面臨失敗的命運(yùn)。

最后,公民社會包含了許多在自愿互利基礎(chǔ)上形成的內(nèi)在的、非正式的制度、組織、關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。現(xiàn)代公民社會團(tuán)體所提供的局部的、多樣化的公共物品和服務(wù),所承擔(dān)的社會治理職能可以減輕政府職能擴(kuò)張所造成的效率低下的弊端,并防止因政府規(guī)模和國家權(quán)力過度膨脹給公民個(gè)人自由與權(quán)利造成的侵犯,以及給社會經(jīng)濟(jì)資源造成的巨大浪費(fèi)。一個(gè)多元、開放、具備利益整合功能的現(xiàn)代公民社會,對于同時(shí)緩解市場失靈和政府失靈,并最終打破政府與市場的“零和博弈關(guān)系”,形成一種政府、市場與公民社會之間功能互補(bǔ)、利益共享的“正和博弈關(guān)系”發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。正是基于上述原因,“重建全球公民社會”不僅在發(fā)達(dá)國家,而且在廣大發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家,正在從口號轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。正如瑞士社會學(xué)家漢斯脖說?邁耶泊錮奇和雅?尤克勒在《全球化世界中的后社會主義轉(zhuǎn)型與公民社會》一書中指出的那樣:一方面,在西方國家中,公民社會不斷增長和多樣化的趨勢日益彰顯;另一方面,在中東歐國家,公民社會也已經(jīng)形成,只是特點(diǎn)不同而已。對后社會主義國家公民社會的發(fā)展、重要性和機(jī)能的探討是后社會主義轉(zhuǎn)型研究的核心主題之一。

如果借用生物學(xué)的一個(gè)術(shù)語,那么構(gòu)成國家治理模式的三大制度系統(tǒng)——政府、市場和公民社會只有形成一種“互惠共生”的關(guān)系模式,才能不斷生產(chǎn)出能夠推動社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的“治理秩序產(chǎn)品”。對于這種邏輯關(guān)系,我們可以借助一個(gè)經(jīng)過簡單修正的新古典生產(chǎn)函數(shù)加以表示:Y=O(G,M,C)F(r,l,k,a…)。在這里,Y表示一國的總產(chǎn)出;G、M、C分別表示政府、市場和公民社會三大制度系統(tǒng)和治理手段;它們綜合作用所形成的國家治理秩序(O)將對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生類似全要素生產(chǎn)率的影響,F為生產(chǎn)函數(shù),r,l,k,a分別表示影響經(jīng)濟(jì)增長的因素:自然資源、勞動力、資本和技術(shù)進(jìn)步等;它們將共同推動社會的生產(chǎn)可能性邊界向外擴(kuò)展,從而提高全體社會成員的福利水平。表1將國家治理模式的基本制度構(gòu)成及其內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行了簡要?dú)w納:

四、國家治理模式構(gòu)建應(yīng)注意的主要問題

通過制度結(jié)構(gòu)的合理安排和有效協(xié)調(diào),以實(shí)現(xiàn)國家秩序的和諧治理與社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、均衡發(fā)展是國家治理模式構(gòu)建的最終目標(biāo)。政府、市場和公民社會是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的三大治理手段,它們之間的協(xié)調(diào)互動則構(gòu)成了國家治理的過程。因此,構(gòu)建一種有效的國家治理模式需要將治理的目標(biāo)、治理的手段與治理的過程有機(jī)結(jié)合起來加以綜合考慮。

首先,要警惕國家治理模式構(gòu)建過程中的“三個(gè)謬誤”,倡導(dǎo)綜合治理。政府、市場和公民社會都有其各自發(fā)揮作用的空間,但是如果任意擴(kuò)張任何一種治理方式,必然會產(chǎn)生雅諾什?科爾奈所說的“三個(gè)謬誤” ② 。第一個(gè)謬誤就是對政府治理功能的過度迷信。公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)以及新公共管理理論都對政府的內(nèi)在缺陷進(jìn)行了深刻分析,并將其概括為“政府失靈”。它是指由于政治家的有限理性,官僚機(jī)構(gòu)的自利行為,政府科層結(jié)構(gòu)固有的信息、決策、激勵等低效率弊病使得政府無法將經(jīng)濟(jì)推至到帕累托最優(yōu)的效率邊界,用政府替代市場可能會帶來更大的損失。從歷史經(jīng)驗(yàn)來看,迷信政府萬能,加速國家擴(kuò)張也確實(shí)給世界各國帶來過慘痛的教訓(xùn)。第二個(gè)謬誤就是對市場的過度迷信。經(jīng)濟(jì)學(xué)對“市場失靈”的表現(xiàn)和形成機(jī)制也已經(jīng)進(jìn)行了深刻分析,即由于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、信息不對稱以及收入分配等問題,市場自發(fā)的資源配置和秩序治理能力存在著內(nèi)在的不足。顯然,20世紀(jì)30年代乃至當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)則是市場失靈的集中表現(xiàn)。第三個(gè)謬誤就是對公民社會、非政府組織、非贏利機(jī)構(gòu)以及社會資本的過度迷信。盡管公民社會的各種組織、機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)在資源配置與秩序治理方面具有政府和市場所不具備的優(yōu)勢,但公民社會本身也存在著嚴(yán)重失靈的可能。一方面誠如科爾奈所言,公民社會并非像一些理想主義學(xué)者所認(rèn)為的那樣,是既遠(yuǎn)離“骯臟”的政治又遠(yuǎn)離“利潤饑餓”的市場的絕對“清潔”的第三種治理方式;相反,大多數(shù)公民社會組織既需要市場給予的資金來源,又需要政府在法律和政治上的支持(當(dāng)然也有資金上的資助),因此脫離了經(jīng)濟(jì)與政治、市場與政府,公民社會只剩下一副空虛的外殼②。另一方面,在發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家,公民社會的發(fā)育還遠(yuǎn)未成熟,在許多情況下它尚不能有效發(fā)揮整合社會利益,緩解政府失靈和市場失靈的獨(dú)特功效,反而可能被“內(nèi)部人”和“寡頭階層”操縱,作為俘獲政府決策,甚至與國家對抗的工具。正是基于上述原因,國家治理模式構(gòu)建需要綜合利用政府—市場—公民社會三種治理手段,使之相互協(xié)調(diào)、相互平衡,形成一種促進(jìn)秩序治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“合力”。

其次,以現(xiàn)代國家制度規(guī)約治理的過程。所謂治理的過程就是政府—市場—公民社會的互動協(xié)調(diào)過程,更具體的說是政治行為主體(如政治家和官僚等)、經(jīng)濟(jì)行為主體(如個(gè)人、家庭和企業(yè)等)以及其他社會行為主體(如各種民間組織、社會團(tuán)體、利益集團(tuán)等)在各自目標(biāo)偏好的引導(dǎo)下采取不同行為策略,進(jìn)行互動博弈的過程。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看,只有通過制度構(gòu)建,形成一種有效的激勵約束結(jié)構(gòu),才能規(guī)制或緩解各種機(jī)會主義行為,克服個(gè)體理性與集體理性的悖論,將人類行為導(dǎo)入財(cái)富創(chuàng)造性活動,而避免其從事諸如尋租、腐敗等非生產(chǎn)性和分利性活動。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐來看,它們之所以在秩序治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域表現(xiàn)出長期的良好績效,基本的前提就是有一套比較完善的現(xiàn)代國家制度來協(xié)調(diào)政府的行為,特別是約束政府的“掠奪之手”,而發(fā)揮其“扶持之手”的作用。只有約束和規(guī)范好政府的行為,才能約束其他經(jīng)濟(jì)與社會主體的行為。現(xiàn)代國家制度主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容:法治、分權(quán)和民主,三者作為一個(gè)整體相互支持,缺一不可。如果從國家治理模式的角度來看,現(xiàn)代國家制度的意義不僅限于約束政府行為,它還是維系政府—市場—社會三者均衡的手段。例如,法治不僅有約束政府機(jī)會主義行為的含義,也有在此基礎(chǔ)上約束私人機(jī)會主義行為的含義;分權(quán)不僅意味著政府內(nèi)部的三權(quán)分立、中央—地方的分權(quán)制衡,還意味著政府與市場、國家與公民社會的分權(quán)制衡;至于民主,更是一種依賴社會來選擇和監(jiān)督政府的機(jī)制。實(shí)際上,規(guī)約國家治理的各種制度安排本身就是政府主體、市場主體和社會主體長期博弈、反復(fù)協(xié)調(diào)所形成的一種制度均衡。只有在現(xiàn)代國家制度所確立的基本權(quán)力分配與規(guī)則約束結(jié)構(gòu)之下,參與國家治理過程的不同行為主體才能規(guī)范有效地試驗(yàn)、摸索、創(chuàng)造出各種更加有效率的制度安排來維系社會秩序,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后,立足本國國情,避免落入“最優(yōu)治理實(shí)踐”的陷阱。政府—市場—公民社會三者的具體結(jié)合方式是多樣化的,因此形成了多樣性的國家治理模式。然而,在20世紀(jì)80至90年代新自由主義大行其道之時(shí),西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家和國際組織卻往往向發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家推行一套統(tǒng)一的自由化改革方案——“華盛頓共識”,經(jīng)濟(jì)學(xué)家將其稱之為“最優(yōu)治理實(shí)踐”(Best-Practice Governance)?！叭A盛頓共識”的實(shí)質(zhì)是一種倡導(dǎo)政府迅速從社會經(jīng)濟(jì)中撤出的“最小國家”戰(zhàn)略,由于它忽略了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)設(shè)施,也忽略了這些國家的歷史傳統(tǒng),因此注定走向失敗。在這些國家,市場與社會中所蘊(yùn)涵的自組織治理能力和自我發(fā)展能力相當(dāng)薄弱,因此政府的倉皇撤退,必然形成秩序混亂的市場和瀕于分裂的社會。這就決定了發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家的制度改革與治理模式轉(zhuǎn)變需要經(jīng)歷一個(gè)循序漸進(jìn)的適應(yīng)性調(diào)整過程。否則,盲目地遵從各種版本的“最優(yōu)治理實(shí)踐”,只能給這些國家留下無窮的遺憾。對于在制度改革與國家治理模式構(gòu)建過程中,如何將外來的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與本國的特定實(shí)踐相互協(xié)調(diào)、相互兼容,弗朗西斯?福山的觀點(diǎn)頗具啟發(fā)意義:要想提高欠發(fā)達(dá)國家的制度能力,外來援助者就必須改變他們的期望值,他們不應(yīng)將事先設(shè)計(jì)的藍(lán)圖強(qiáng)加給受援國,而是要通過提供資源來激勵當(dāng)?shù)厝嗽O(shè)計(jì)和實(shí)施其制度改革與國家治理模式構(gòu)建方案,任何外來援助都不能替代當(dāng)?shù)厣鐣膶?shí)際適應(yīng)能力。

總之,國家治理模式構(gòu)建確實(shí)是一項(xiàng)艱難而復(fù)雜的制度工程。由于涉及眾多制度變量的轉(zhuǎn)換,多重結(jié)構(gòu)關(guān)系的調(diào)整,因此,需要各個(gè)國家的政府—市場—社會在互動協(xié)調(diào)過程之中進(jìn)行反復(fù)的調(diào)試與磨合。國家治理模式構(gòu)建不可能在“大爆炸”聲中一蹴而就,只能在歷史與現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上漸進(jìn)地探索。

(責(zé)任編輯:李 申)