有關(guān)完善我國個(gè)人所得稅的一些思考

師俊國

摘要:隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開放程度的提高以及人民生活水平的蒸蒸日上,必須大力推進(jìn)立足于我國國情的個(gè)人所得稅改革。在改革中,我們必須綜合考慮社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng),既充分發(fā)揮個(gè)人所得稅增加財(cái)政收入、調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配的作用,又妥善處理好公平與效率等社會(huì)問題的關(guān)系,通過選擇分類與綜合相結(jié)合的稅制模式,在兼顧稅制的公平、效率和操作上的可行性的基礎(chǔ)上,建立適合我國國情的分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅課稅模式。

關(guān)鍵詞:稅制設(shè)計(jì);征管條件;定額扣除法;公平與效率;財(cái)稅體制改革

個(gè)人所得稅是世界上最復(fù)雜的稅種之一,在組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)收入分配方面發(fā)揮了巨大作用,它已成為世界上大多數(shù)國家尤其是發(fā)達(dá)國家稅制結(jié)構(gòu)中最為重要的稅種,2008年我國個(gè)人所得稅對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)也到達(dá)了3722.19億元,同比增長16.8%,然而個(gè)人所得稅具有很強(qiáng)的政策性,也要求具備較高的征管和配套條件。在我國人口眾多、城鄉(xiāng)收入差異大、地區(qū)發(fā)展不平衡的情況下,想要全面修訂個(gè)人所得稅法,使改革一步到位是很難做到的。而且從世界發(fā)達(dá)國家個(gè)人所得稅制度建設(shè)情況看,都經(jīng)歷了一個(gè)不斷改革和完善的過程,特別是在現(xiàn)代個(gè)人所得稅制中,對(duì)相關(guān)征管條件和配套措施要求很高,其中包括儲(chǔ)蓄實(shí)名制、個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記、個(gè)人收入申報(bào)及交叉稽核、信用卡制度以及大量數(shù)據(jù)計(jì)算機(jī)處理等。

一、個(gè)人所得稅制的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國從1980年起開征個(gè)人所得稅,至今已有30年了,這30年我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了多次重大的變革,居民收入無論是絕對(duì)數(shù)值還是相對(duì)差距都發(fā)生了迅猛的變化,其制度設(shè)計(jì)、征管手段等基本上是與我國不同時(shí)期的特殊國情相吻合的,個(gè)人所得稅的發(fā)展也離不開具體的國情,我國現(xiàn)行所得稅法自1994年起施行以來,收入逐年增長,到2001年已經(jīng)發(fā)展為我國工商稅制中第四大稅種,2008年已經(jīng)達(dá)到了3722.19億元,其在組織財(cái)政收入、調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配方面的職能日益突出。尤其是1993年稅制改革以來,我國個(gè)人所得稅收入呈快速增長之勢,收入從1993年的46.82億元增加到2000年的660億元,7年間增長14.1倍,平均每年增長46%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期我國國民經(jīng)濟(jì)及財(cái)政收入的增長速度。但是,應(yīng)該注意到個(gè)人所得稅在我國稅制中屬于一個(gè)小稅種,2008年占全國稅收收入的比重僅為6.87%,而西方國家這一比重高達(dá)40%以上,其個(gè)人所得稅在調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配中發(fā)揮了強(qiáng)大的作用,我國在這方面還有較大的差距,并且隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展,個(gè)人所得稅制度也逐步暴露出一些問題。

二、個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)的缺陷

第一,在征收模式上的不公平,我國個(gè)人所得稅采用的是分類所得稅征收模式,即對(duì)納稅人的不同應(yīng)稅項(xiàng)目分別按規(guī)定稅率計(jì)算征稅。這種征收模式,雖然能夠提高個(gè)人所得稅的征收效率,并且能對(duì)納稅人的不同應(yīng)稅項(xiàng)目分別進(jìn)行源泉扣繳,但是難以掌握納稅人的總體收入水平和負(fù)擔(dān)能力,會(huì)使那些可以多渠道取得收入、應(yīng)納稅所得額較大但分屬若干應(yīng)稅項(xiàng)目的納稅人稅負(fù)相對(duì)較輕,而使那些收入渠道單一、應(yīng)納稅所得額較小的納稅人稅負(fù)相對(duì)較重,難以真正實(shí)現(xiàn)稅負(fù)公平。如一人工資2600元每月,另一人則每月有1600元工資再加1000元的勞務(wù)報(bào)酬,前者需要納稅,而后者則無需納稅。這迫使納稅人將收入化整為零,或偷稅漏稅以減輕負(fù)擔(dān),尋求公平。

第二,在征稅范圍方面的不公平,我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅制規(guī)定:對(duì)非獨(dú)立勞動(dòng)所得(工資、薪金)按5%-45%的九級(jí)超額累進(jìn)稅率征稅;對(duì)獨(dú)立勞動(dòng)所得(勞務(wù)報(bào)酬)按20%的比例稅率征稅,對(duì)一次收入畸高的可以實(shí)現(xiàn)加成征收;對(duì)經(jīng)營所得(生產(chǎn)、經(jīng)營所得和承包、承租經(jīng)營所得)按5%-35%的五級(jí)超額累進(jìn)稅率征稅;對(duì)資本所得金所得及其他證券交易所得和保險(xiǎn)業(yè)帶有投資、分紅性質(zhì)的險(xiǎn)種的投資分紅所得不征稅,而對(duì)于農(nóng)民或工薪階層幾分幾毛的利息所得卻要征稅。這樣,資本所得的連續(xù)性和穩(wěn)定性大于勞動(dòng)所得,付出的代價(jià)小于勞動(dòng)所得,與必要生活費(fèi)用的相關(guān)程度低于勞動(dòng)所得。現(xiàn)行個(gè)人所得稅制這樣的規(guī)定有違稅收的縱向公平。

第三,我國現(xiàn)行個(gè)人所得稅稅率及稅收負(fù)擔(dān)的設(shè)計(jì)也存在著不盡合理之處,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是對(duì)工資薪金所得采用九級(jí)超額累進(jìn)稅率,稅率級(jí)次過多,最高邊際稅率達(dá)45%,在這種高邊際稅率、多檔次的累進(jìn)稅率結(jié)構(gòu)中某些級(jí)次的稅率形同虛設(shè),并無實(shí)際意義,而且這與當(dāng)前國際上簡化稅率結(jié)構(gòu)、降低稅收負(fù)擔(dān)的所得稅改革趨勢是不相適應(yīng)的;二是對(duì)屬于勤勞所得性質(zhì)的勞務(wù)報(bào)酬所得與屬于非勤勞所得性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)租賃所得、偶然所得等采用相同的稅率20%,未區(qū)別對(duì)待,有悖我國的社會(huì)主義分配政策。三是個(gè)體工商戶的生產(chǎn)經(jīng)營所得和對(duì)企事業(yè)單位的承包、承租經(jīng)營所得適用五級(jí)超額累進(jìn)稅率,與其他各項(xiàng)應(yīng)稅所得適用的稅率又不相同,這不僅增加了征管操作的復(fù)雜性,而且更有違稅收公平原則。

現(xiàn)今為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求必須對(duì)我國的個(gè)人所得稅制進(jìn)行改革,我們應(yīng)采取分項(xiàng)與綜合個(gè)人所得稅制,大膽創(chuàng)新,以家庭為計(jì)稅單位、重新界定征稅范圍、改進(jìn)征管手段等政策措施,以使我國個(gè)人所得稅制更加完善。

三、對(duì)個(gè)人所得稅制改革的目標(biāo)進(jìn)行合理定位

(一)正確處理公平與效率的關(guān)系

根據(jù)中國的具體國情,構(gòu)建科學(xué)合理、公平公正的社會(huì)收入分配體系,既是建立健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容,也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。在收入分配領(lǐng)域,個(gè)人所得稅作為調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配、縮小個(gè)人收入差距的“穩(wěn)定器”,始終受到人們的高度關(guān)注。最近,黨中央從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要出發(fā),強(qiáng)調(diào)要更加注重社會(huì)公平,加大調(diào)節(jié)收入分配的力度,并提出“調(diào)高、擴(kuò)中、提低”的收入分配改革目標(biāo)。

(二)合理協(xié)調(diào)個(gè)人所得稅的兩大功能

個(gè)人所得稅具有兩個(gè)功能:一是籌集財(cái)政收入的功能,二是調(diào)節(jié)收入分配的功能。這兩種功能相互影響、相互依賴。當(dāng)個(gè)人所得稅日益成為一個(gè)重要的稅種、籌集的收入越來越多時(shí),其調(diào)節(jié)收入分配的功能也會(huì)日益增強(qiáng),但在籌集收入和調(diào)節(jié)收入分配之間,不同時(shí)期應(yīng)有所側(cè)重。目前,在保持個(gè)人所得稅收入不斷增長的情況下,應(yīng)該強(qiáng)化其調(diào)節(jié)收入分配的功能,以縮小收入差距,促進(jìn)社會(huì)收入分配公平。

(三)處理好規(guī)則公平與結(jié)果公平的關(guān)系

收入分配公平包括兩個(gè)層次的涵義:一是規(guī)則公平,二是結(jié)果公平。個(gè)人所得稅應(yīng)圍繞這兩個(gè)方面進(jìn)行改革,前者要求對(duì)個(gè)人所得稅制本身進(jìn)行改革,后者強(qiáng)調(diào)個(gè)人收入份額均等化。個(gè)人所得稅制的公平應(yīng)該以構(gòu)建規(guī)則為主,并力求在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平。

四、個(gè)人所得稅制的完善

完善個(gè)人所得稅制的目標(biāo)是將分項(xiàng)個(gè)人所得稅制改為分項(xiàng)與綜合個(gè)人所得稅制,并相應(yīng)在征稅范圍、稅率、扣除項(xiàng)目、稅收減負(fù)等方面進(jìn)行系統(tǒng)改造。因?yàn)檫@種稅制將個(gè)人所得稅的稅基大大擴(kuò)展了,包括各種形式的收益,不論是勞動(dòng)所得還是資本或偶然所得,不論是現(xiàn)金所得還是實(shí)物所得,也不論是應(yīng)計(jì)所得還是已實(shí)現(xiàn)所得,都要包括在應(yīng)課稅所得之中。綜合所得稅制最重要的特征就是符合量能負(fù)擔(dān)的原則。

第一,根據(jù)個(gè)人所得稅的三種模式及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平和稅收征管的實(shí)際狀況,將現(xiàn)行的分項(xiàng)征收模式改為分項(xiàng)與綜合相結(jié)合的混合稅制。在這種模式下,可將工資薪金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得等經(jīng)常發(fā)生的、主要的收入列入綜合征收項(xiàng)目,將其他收入列入分類征收項(xiàng)目。

第二,針對(duì)個(gè)人收入多元化和稅基擴(kuò)大的趨勢,應(yīng)該擴(kuò)大征稅范圍。針對(duì)現(xiàn)有稅制對(duì)應(yīng)稅所得的正列舉方式的缺陷,可考慮采用反列舉方式,即在明確免稅項(xiàng)目后,其余收入、福利、實(shí)物分配等均應(yīng)納入征稅范圍。同時(shí)為了處理好收入分配公平與效率的關(guān)系,根據(jù)我國實(shí)際情況,可考慮將養(yǎng)老金及保險(xiǎn)金等社會(huì)保障收入項(xiàng)目納入征稅范圍。

第三,對(duì)于費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整,應(yīng)改變現(xiàn)有固定費(fèi)用扣除方法。扣除的項(xiàng)目應(yīng)包括納稅人為獲得相應(yīng)收入而發(fā)生的費(fèi)用、撫養(yǎng)配偶及其子女的基本生活費(fèi)用和一些需要特別扣除的費(fèi)用。

第四,關(guān)于稅率的調(diào)整,對(duì)于分項(xiàng)征收的項(xiàng)目,可采用比例稅率,并可對(duì)一些高收入者采用加成征收;對(duì)于綜合征收的項(xiàng)目,可采用超額累進(jìn)稅率,以達(dá)到有效調(diào)節(jié)收入的目的。但是,應(yīng)該減少稅率的級(jí)次,拉大稅率的級(jí)距,以簡化稅制,達(dá)到照顧低收入者、調(diào)節(jié)高收入者的目的。

第五,進(jìn)行財(cái)稅體制改革,適時(shí)把個(gè)人所得稅納入中央稅體系。在西方發(fā)達(dá)國家,個(gè)人所得稅一般是中央政府稅收收入的主要來源,把個(gè)人所得稅逐步納入中央稅體系,符合稅制演變的總體趨勢。這樣做既有利于加強(qiáng)中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力,又有利于有效地遏制偷漏稅行為的發(fā)生,可以更好地調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配,發(fā)揮個(gè)人所得稅在國民經(jīng)濟(jì)中的調(diào)節(jié)作用。同時(shí)應(yīng)注意到個(gè)人所得稅目前是地方稅的重要來源,將其納入中央稅應(yīng)分步驟、分階段進(jìn)行,要考慮對(duì)地方政府收入的影響。可先把個(gè)人所得稅列為中央、地方共享稅,并逐步提高中央分享收入的比重。個(gè)人所得稅收入應(yīng)主要用于機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工資發(fā)放及地方的轉(zhuǎn)移支付。

總之,隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開放程度的提高以及人民生活水平的蒸蒸日上,必須大力推進(jìn)立足于我國國情的個(gè)人所得稅改革。在改革中,我們必須綜合考慮社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng),既充分發(fā)揮個(gè)人所得稅增加財(cái)政收入、調(diào)節(jié)個(gè)人收入分配的作用,又妥善處理好公平與效率等社會(huì)問題的關(guān)系,通過選擇分類與綜合相結(jié)合的稅制模式,在兼顧稅制的公平、效率和操作上的可行性的基礎(chǔ)上,建立適合我國國情的分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅課稅模式。

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(作者單位:河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)