社區(qū)治理理念下我國社區(qū)矯正的現(xiàn)狀及發(fā)展取向

李素梅

摘要 隨著中國市民社會的興起,我國融入世界進程的不斷深化,服務(wù)型、福利型政府的社會治理理念在我國交錯推進,公共權(quán)力開始大范圍、大幅度的向社會轉(zhuǎn)移。而社區(qū)作為一個市民交流的小范圍熟人社會,逐漸成長為百姓生活的一個社會單元。而尤其值得重視的是,社區(qū)越來越多地承擔(dān)起生活、休閑、娛樂、文化交流、社會管制等諸多角色,從成長為現(xiàn)代服務(wù)型行政管理的一個重要的社會組織。而作為具有強烈教化色彩的社會化行刑方式——社區(qū)矯正,將其納入我國社區(qū)治理的程式之中,不僅有利于犯罪行為人回歸社會,而且也使社區(qū)市民生活更為融洽,從而得以有效的預(yù)防犯罪。本文認為我國應(yīng)當(dāng)發(fā)展社區(qū)治理理念,豐富其內(nèi)涵,將社區(qū)矯正納入社區(qū)治理的范疇,利用社區(qū)的教育功能、交互功能、滲透功能,創(chuàng)建犯罪行為人回歸社會的社會環(huán)境氛圍。

關(guān)鍵詞 市民社會 福利型政府 社區(qū)治理

中圖分類號:C915文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-155-02

一、社區(qū)治理與社區(qū)矯正

(一)社區(qū)治理概述

“社區(qū)治理是指政府、社區(qū)組織、居民及轄區(qū)單位、營利和非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同,協(xié)調(diào)合作,有效供給社區(qū)公共物品,滿足社區(qū)需求,優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制?！雹偕鐓^(qū)治理與傳統(tǒng)單一的行政治理有較大的優(yōu)勢:其一,治理主體由單一主體(行政主體)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w(行政主體、社會組織、企事業(yè)單位和居民等),廣泛發(fā)揮了社會主體的積極性;其二,治理過程由原來的行政統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商,強調(diào)在協(xié)商過程中激發(fā)參與主體的自覺意識,使參與者由被動變?yōu)橹鲃?其三,治理結(jié)構(gòu)由具有強烈剛性色彩的科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),弱化了治理主體的中心地位,而提高了參與主體的地位。社區(qū)治理就是提供一個“以公民為中心的智力結(jié)構(gòu)”,②在尊重利益多元之客觀環(huán)境下實現(xiàn)共同價值觀念的凝結(jié),達至公民的自主治理。

(二)社區(qū)治理與社區(qū)矯正的結(jié)合

“社區(qū)矯正,又稱社區(qū)處遇,是相對于傳統(tǒng)的機構(gòu)式或監(jiān)獄式處遇而言的一種新興的犯罪處遇方式?！雹?002年香港著名歌星謝霆鋒因妨礙司法公正被香港西區(qū)法院判處240小時的“社會服務(wù)令”,這使得社區(qū)矯正這一新興的犯罪處遇方式開始流傳于社會之上。實際上,我國大陸早就開始這一方面的探索。2001年5月,河北省石家莊市長安區(qū)檢察院就出臺了《關(guān)于實施“社會服務(wù)令”暫行規(guī)定》。④2003年7月10最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》(一下簡稱《通知》),以法律文件正式將社區(qū)矯正工作納入社會治理的范疇。⑤

由于社區(qū)矯正符合司法文明演進趨勢,具有人權(quán)保障之人本主義色調(diào),從而在當(dāng)今世界普遍得以采用。實際上,社區(qū)矯正工作的實質(zhì)是借用社區(qū)人文交互進化之機理來達到社區(qū)行為人行為矯治的目的。因此,社區(qū)治理與社區(qū)矯正具有諸多的共性:兩者都以社區(qū)為單元;兩者在目標指向上服務(wù)于社區(qū)和諧;兩者部分治理過程的重疊;兩者部分治理手段的通用等。故而,筆者以為,這兩者完全可以結(jié)合起來:一方面,社區(qū)治理的主要指向是通過社區(qū)行為人的各種行為的交互性治理達到社區(qū)和諧的目標,從而社區(qū)治理必然要對社區(qū)中的異化行為主體(犯罪行為人)予以特別的關(guān)注和治理;另一方面,社區(qū)矯正的對象本來是對社會關(guān)系有所破壞的行為人,通過他們的服務(wù)性行為可以賠償其非法行為對社會造成的損害,同時又在一定程度完成社區(qū)治理工作(懲罰非法行為,教育社區(qū)其他行為人),也使該非法行為主體得到了教育。目前,以社會治理理念為背景推進社區(qū)矯正工作一成為一種普遍性的進路。

二、觀念滯后:我國社區(qū)矯正的現(xiàn)狀及困境

目前我國社區(qū)矯正工作已經(jīng)進行將近十年,試點地區(qū)也擴大到了18個省級地區(qū),其范圍己發(fā)展到85個地市、375個縣(區(qū)、市),3142個街道?，F(xiàn)有社區(qū)服刑人員50083名,其中,緩刑32,882人、假釋5783人、剝奪政治權(quán)利8074人、折子監(jiān)外執(zhí)行1768人、管制1576人。⑥而相較之下,美國早就建立了常設(shè)性的專門工作機構(gòu)。據(jù)1997年統(tǒng)計,美國的社區(qū)矯正機構(gòu)共有2931個,其中緩刑辦公室812個,占27.7% ;假釋辦公室有486個,占16.6% ;緩刑和假釋合署辦公的機構(gòu)共有1633個,占55.7%。⑦而我國目前卻正規(guī)的常設(shè)性工作機構(gòu)沒有得到設(shè)立。可見,社區(qū)矯正工作的現(xiàn)狀仍舊難以讓人寬慰。此外,我國的社區(qū)矯正工作由于觀念滯后,導(dǎo)致在諸多環(huán)節(jié)陷入困境:

(一)法律依據(jù)缺失

目前社區(qū)矯正在我國還處在試點層面,試點依據(jù)為兩個試點《通知》。該《通知》僅類似于一個行政規(guī)章,法律位階低,內(nèi)容不全面,給社區(qū)矯正工作的實際開展帶來了不少法律依據(jù)上的障礙。

(二)主體不明確

《通知》規(guī)定“司法行政機關(guān)要牽頭組織有關(guān)單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正工作,會同公安機關(guān)搞好對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督考察,組織協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作”。但是依據(jù)我國的刑事訴訟法,對于五類矯正對象的監(jiān)督考察機關(guān)為公安機關(guān),從而使得《通知》規(guī)定的主體(司法行政機關(guān))和法律規(guī)定的主體(公安機關(guān))發(fā)生沖突,導(dǎo)致主體不明,責(zé)任不分。

(三)對象范圍狹窄

按照《通知》的規(guī)定,我國的社區(qū)矯正的適用對象主要包括下列五種罪犯,即被判處管制的、被宣告緩刑的、被暫予監(jiān)外執(zhí)行的、被裁定假釋的、被剝奪政治權(quán)利并在社會上服刑的。而對于未成年犯、老病殘犯,以及罪行較輕的初犯、過失犯等并不具有針對性的適用效力。實際上,西方法治國家的社區(qū)矯正對象范圍非常大。以2000年數(shù)據(jù)統(tǒng)計為例,加拿大適用社區(qū)矯正刑的比例在全世界最高,達到79. 76%,澳大利亞達到77. 48%,新西蘭為76. 15%,法國為72. 63%,美國為70. 25%,韓國和俄羅斯較低,但也分別達到45. 9%和44. 48%。⑧

(四)專業(yè)機構(gòu)、人員缺乏

目前,我國沒有建立專門的社區(qū)矯正機構(gòu),承擔(dān)矯正工作的主要是司法行政人員。由于司法行政人員往往有其他方面的工作,而且人員流動性較大,從而致使其無法全心全意的投入矯正工作之中。再者,一旦矯正對象發(fā)生異地流動,就很容易出現(xiàn)機制和人員不對接的現(xiàn)象,從而難以保證矯正工作的持續(xù)性、規(guī)范性。

(五)社區(qū)矯正經(jīng)費不足

由于社區(qū)矯正主體和職責(zé)不明確,公安機關(guān)、司法機關(guān)和居委會之間對矯正工作的責(zé)任不分,致使社區(qū)矯正缺乏固定的國家財政支持,從而陷入資金上的拮據(jù)與困境之中。

而從上述困境的根源來分析,其實,這些困難并不是無法克服的障礙,其難度也不大。實際上,我國社區(qū)矯正工作之所以舉步維艱,其最大的原因就在于理念上的滯后。

三、以社區(qū)治理理念完善我國社區(qū)矯正制度

(一)理論更新:以社區(qū)治理理念引領(lǐng)社區(qū)矯正

社區(qū)治理是社區(qū)建設(shè)在理論和價值觀上的培養(yǎng)和整合提升,是一個善治的過程和方法。它強調(diào)的不是政府自上而下的權(quán)威“統(tǒng)治”,而是上下互動的管理過程;其核心含義為政府從“劃船者”向“掌舵者”,還權(quán)于社會。其實在理論依據(jù)在于哈耶克論論述之“自生自發(fā)社會秩序”,⑨意即通過民間生活多樣化的交涉促進社會秩序之“內(nèi)部規(guī)則”的自我生長,依靠民眾的自主達到政府的“善治”具體來說,就是逐步改變原有單一結(jié)構(gòu)式的政府行政治理模式,順應(yīng)經(jīng)濟多元化和利益多元化的發(fā)展趨勢,讓多元化意識、行動凝聚成為一種區(qū)域文化和規(guī)則,建立區(qū)域性的“共同體”,打造“橫向到邊,縱向到底”的組織與動員網(wǎng)絡(luò)?？梢?社區(qū)治理理念具有強大的凈化力量,不僅能夠維護社區(qū)之優(yōu)良傳統(tǒng),而且能夠剔除不良觀念之糟粕。由此,社區(qū)矯正本質(zhì)上就是要借用社會治理的內(nèi)核,以達矯正犯罪行為人之異化意識和異化行為。而將社區(qū)矯正工作內(nèi)置于社會治理理念之下可以達到多個方面的天然融合:在社區(qū)主體上,犯罪行為人并沒有中斷與社會的天然聯(lián)系,依舊是社區(qū)主體之一,在時空上保持了社區(qū)成員形象上的完整性,從而在社會治理過程中其可以憑借日常的經(jīng)歷自然融入該社區(qū)的社會治理過程;在意識形態(tài)上,社區(qū)治理采取一種協(xié)商過程,在尊重行為人之成員人格的基礎(chǔ)上促使犯罪行為人自動加入社區(qū)治理過程,而使得沒有觀念上的生硬障礙;在行動模式上,社區(qū)治理主要采取吸引和勸說的方式,從而使得社區(qū)矯正在雙方自主意識支配下得以完成。

而從外部規(guī)則的建立來看,包含社區(qū)矯正的社區(qū)治理從本源上切合了目前建設(shè)服務(wù)型政府的行政改革需要,從而很容易為各級地方政府所接受。因此,社區(qū)治理理念下的社區(qū)矯正就能夠獲得改變目前邊緣化社會地位的契機,而成為社會治理進程中的一個有機組成部分。這不僅將有利于其獲得制度建設(shè)的高層支持,有利于其專門機構(gòu)專業(yè)人員的配備,有利于行動經(jīng)費的保障。從而使得社區(qū)矯正能夠真正全面運作起來。

(二)制度治理:利用社區(qū)治理理念構(gòu)建社區(qū)矯正制度平臺

針對目前我國社區(qū)矯正制度之困境,本文以為,可以社區(qū)治理理念為理論背景,從如下幾個方面進行針對性的制度完善工作:

1.加強立法工作。要改變目前社區(qū)矯正無法可依的狀況就必須要制定專門的法律規(guī)范。結(jié)合國外立法的經(jīng)驗,本文以為,我國應(yīng)當(dāng)制定一部社區(qū)矯正法,對社區(qū)矯正的方方面面予以立法上的規(guī)范。

2.明確社區(qū)矯正主體。針對目前社區(qū)矯正工作主體不明的狀態(tài),本文建議與刑事訴訟法銜接,將公安機關(guān)確立為社區(qū)矯正工作的主體,而以司法行政機關(guān)和社區(qū)組織為協(xié)助主體。這樣既能借助公安機關(guān)之強勢地位,又能使其他協(xié)助主體發(fā)揮作用,而且使矯正機構(gòu)、人員和經(jīng)費等問題都能夠一次性得到解決。

3.擴大社區(qū)矯正對象范圍。筆者以為,社區(qū)矯正對象的范圍可以擴大到五年刑期以下的非暴力犯。理由是,社區(qū)矯正就是要盡可能的使沒有較大社會危害性的犯罪行為人通過社會服務(wù)、社會治理等措施連續(xù)性的進行社會改造。

(三)行刑社會化:社區(qū)治理理念下我國社區(qū)矯正的未來發(fā)展取向

從1876年美國紐約州制定世界第一部社區(qū)矯正法以來,以社會治理理念之背景,通過社會行刑方式來矯正犯罪行為人的異化思想和異化行為已經(jīng)逐漸成長為一種世界性的改造方式。行刑社會化通過日常進行的社會治理過程,幫帶性解決部分犯罪人的不良思想和行為習(xí)慣,同時又給刑事司法帶來巨大的效益:節(jié)省監(jiān)禁犯罪人的成本,促進司法資源的優(yōu)化配置;通過人道主義教育方式提高行刑的效果,使犯罪人回歸社會,有效地改造犯罪人;最大可能的降低再犯罪率,進而促使社會整體犯罪率的回落。由此可見,以社區(qū)治理理念為引導(dǎo),以社區(qū)矯正為模式的行刑社會化進路是我國犯罪行為矯治的未來取向。

注釋:

①徐穎.社區(qū)矯正:二元化刑事政策背景下的社區(qū)治理新模式探索.犯罪研究.2009(4).19-20.

②[美]博克斯.公民治理:引領(lǐng)21世紀的美國社區(qū).北京:中國人民大學(xué)出版社.2005.7.

③胡承浩,萬志前.理念、制度、技術(shù):三維視角下我國社區(qū)矯正的完善.江漢論壇.2009(8).127.

④該規(guī)定的內(nèi)容大致為:對符合不起訴條件的未成年犯罪嫌疑人,由檢察機關(guān)下達“社會服務(wù)令”,推薦到社會公益性機構(gòu)從事無償?shù)纳鐓^(qū)勞動,并同時由專業(yè)人員對其進行思想感化教育工作.

⑤值得說明的是,對于《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》絕大多數(shù)的學(xué)者和司法行政工作人員僅僅將其作為一個單純的法律文件來對待,并沒有意識到其社會治理的意義。實際上,該法律文件強調(diào)“積極利用各種社會資源、整合社會各方面力量,對罪行較輕、主觀惡性較小、社會危害性不大的罪犯或者經(jīng)過監(jiān)管改造、確有悔改表現(xiàn)、不致再危害社會的罪犯在社區(qū)中進行有針對性管理、教育和改造的工作”。從而,應(yīng)該從更為廣闊的視野上,即從社會治理來予以理解.

⑥李冰.中國社區(qū)矯正試點工作概述.社區(qū)矯正研究——2006年北京國際論壇文集.2006.

⑦劉強.美國社區(qū)矯正的理論與實務(wù).北京:中國人民公安大學(xué)出版社.2003.321.

⑧廖斌、何顯兵.社區(qū)建設(shè)與犯罪防控.北京:人民法院出版社.2003.365-375.

⑨鄧正來.哈耶克法律哲學(xué)的研究.北京:法律出版社.2002.30-50.