“躲貓貓”事件背后的行政法問(wèn)題分析

杜　維

摘要 2009年年初發(fā)生在云南省晉寧縣公安局看守所的在押人員李蕎明非正常死亡事件引發(fā)了網(wǎng)民熱議,國(guó)內(nèi)媒體高度關(guān)注。隨后組成的網(wǎng)民調(diào)查委員會(huì)將此次事件推向了高潮。本文運(yùn)用行政法知識(shí),著重從政府信息公開(kāi)、權(quán)力機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的行政法制監(jiān)督、看守所制度改革三個(gè)方面對(duì)此次事件進(jìn)行分析與論述。

關(guān)鍵詞 政府信息公開(kāi) 公眾知情權(quán) 司法監(jiān)督 看守所制度改革

中圖分類(lèi)號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-083-02

一、 政府信息公開(kāi)與公眾知情權(quán)

(一)現(xiàn)行法律制度對(duì)政府信息公開(kāi)的要求

“躲貓貓”事件發(fā)生以后,有關(guān)部門(mén)對(duì)于李蕎明死因百般搪塞,最后竟給出了其是在與同監(jiān)室的獄友在看守所天井里玩“躲貓貓”游戲時(shí),遭到獄友踢打并不小心撞到墻壁導(dǎo)致。后來(lái)組成的網(wǎng)友調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告也沒(méi)能揭露李蕎明的真正死因。2009年兩會(huì)期間,有人大代表提出了完善信息公開(kāi)機(jī)制,讓政府信息能夠更好地為公眾所知悉。其實(shí)我國(guó)現(xiàn)在缺乏的并不是信息公開(kāi)的制度,而是對(duì)已有制度的執(zhí)行。

自2008年5月1日起開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《信息公開(kāi)條例》)具體規(guī)定了政府信息公開(kāi)的范圍、方式和程序、監(jiān)督和保障。條例第二條規(guī)定“本條例所稱(chēng)政府信息,是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的,以一定形式記錄、保存的信息?！弊鳛樾姓C(jī)關(guān)的看守所,它負(fù)有將自身一些規(guī)章、制度、在押人員身體狀況等不屬于國(guó)家秘密的信息按照《信息公開(kāi)條例》向社會(huì)公開(kāi)的義務(wù)。從行政法理論來(lái)看,依法行政原則是行政法的一項(xiàng)基本原則,它“要求政府在法律范圍內(nèi)活動(dòng),依法辦事;政府和政府的工作人員如果違反法律,超越法律活動(dòng),即要承擔(dān)法律責(zé)任。”①《信息公開(kāi)條例》第九條對(duì)信息公開(kāi)的范圍做了規(guī)定,其中第一項(xiàng)即為“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”政府信息。本案中,關(guān)于李蕎明死因的信息當(dāng)然屬于涉及死者及其家屬切身利益的信息,按照規(guī)定理應(yīng)公開(kāi)。但無(wú)論在事發(fā)后還是在事件的調(diào)查過(guò)程中,看守所都沒(méi)有公開(kāi)死者死因。這顯然是對(duì)于“依法行政”原則的違背。

(二)現(xiàn)有制度下公眾知情權(quán)的保障——人大(國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān))的監(jiān)督

事件發(fā)生以后,為平息公眾猜測(cè),云南省委宣傳部曾征集網(wǎng)民組成調(diào)查委員會(huì),試圖讓公眾對(duì)時(shí)間原因進(jìn)行調(diào)查。盡管推出網(wǎng)民調(diào)查團(tuán)的初衷良好,但由網(wǎng)民參與調(diào)查畢竟于法無(wú)據(jù)。從法律角度來(lái)講,這樣的調(diào)查不具有法律效力。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有賦予社會(huì)公眾獨(dú)立的調(diào)查權(quán),網(wǎng)民的調(diào)查不符合程序正義,網(wǎng)絡(luò)參與調(diào)查師出無(wú)名。那么,這樣的事件發(fā)生以后,我們應(yīng)當(dāng)如何捍衛(wèi)公眾的知情權(quán)?

其實(shí)要解決這樣的問(wèn)題并不難,只需要激活現(xiàn)行體制,公眾知情權(quán)仍然可以得到保障。正如中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院何兵教授所稱(chēng),可以啟動(dòng)人大對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系。若當(dāng)?shù)厝舜髥?dòng)監(jiān)督程序邀請(qǐng)有關(guān)公民參與調(diào)查,公安機(jī)關(guān)就必須出具所有材料,網(wǎng)民也就不會(huì)有無(wú)力感和挫敗感了。遺憾的是,“目前,這些制度長(zhǎng)期處于失靈或低效的狀態(tài)”(何兵語(yǔ))。即便輿論群情激憤,當(dāng)?shù)厝舜笕匀粵](méi)有及時(shí)介入更逞論邀請(qǐng)公民參與調(diào)查。在合法的制度框架內(nèi)相關(guān)部門(mén)并沒(méi)有迅速行動(dòng)起來(lái),使現(xiàn)有的制度形同虛無(wú),才在客觀上催生網(wǎng)民調(diào)查團(tuán)的面世。而由云南省委宣傳部主導(dǎo)的網(wǎng)民參與調(diào)查又不合法,遭遇了師出無(wú)名的尷尬,最后的調(diào)查報(bào)告只能草草收?qǐng)?不能不讓人深思。

二、行政法制監(jiān)督中的司法監(jiān)督

行政法制監(jiān)督中的司法監(jiān)督主要包括法院的監(jiān)督和檢察院的監(jiān)督,其內(nèi)容主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為和行政機(jī)關(guān)工作人員違法犯罪行為實(shí)施監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)均明確規(guī)定了司法監(jiān)督。下面將結(jié)合案件對(duì)這兩種監(jiān)督進(jìn)行分述。

(一)法院的監(jiān)督

法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是通過(guò)行政訴訟進(jìn)行,對(duì)于行政相對(duì)人而言具有權(quán)利救濟(jì)功能。當(dāng)相對(duì)人權(quán)利收到侵害而又在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部無(wú)法得到解決時(shí),有必要通過(guò)司法程序處理和解決。本案中,看守所作為國(guó)家行政機(jī)關(guān),有義務(wù)保障在押人員的安全,但李蕎明在看守所內(nèi)離奇死亡,其生命權(quán)沒(méi)有得到基本保障。無(wú)論是看守所對(duì)李蕎明刑訊逼供,還是如事后所言是縱容牢頭獄霸所致,它對(duì)于李蕎明的死都有不可推卸的責(zé)任。因此,李蕎明的家屬可以向法院提起行政訴訟,要求行政賠償。由于本案中李蕎明家屬并未提起行政訴訟,因此關(guān)于法院的監(jiān)督本文不再贅述。

(二)檢察院的監(jiān)督

人民檢察院作為行政法制監(jiān)督的主體,主要限于對(duì)嚴(yán)重違法亂紀(jì)、可能構(gòu)成犯罪的國(guó)家公務(wù)員的監(jiān)督。此外,人民檢察院還具體對(duì)勞改、勞教場(chǎng)所及其管教人員實(shí)施日常監(jiān)督,通過(guò)處理勞改勞教工作中的違法行為,保障這一特定行政管理領(lǐng)域的行政法治。我國(guó)立法對(duì)后者有明確規(guī)定。《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檢察院組織法》)第五條第五項(xiàng)規(guī)定:“對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法,實(shí)行監(jiān)督?！钡谑艞l第二款規(guī)定:“人民檢察院發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)有違法情況時(shí),應(yīng)當(dāng)通知主管機(jī)關(guān)予以糾正?！?/p>

法律的這種規(guī)定,本意是想借檢察機(jī)關(guān)之手,杜絕刑訊逼供等現(xiàn)象,切實(shí)維護(hù)在押人員的生命權(quán)、健康權(quán)等憲法權(quán)利。然而在我國(guó)現(xiàn)行體制下,檢察院即要行使偵查權(quán),又要行使監(jiān)督權(quán),難免出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”的現(xiàn)象。加之現(xiàn)實(shí)國(guó)情下國(guó)家政策、黨的指示的干預(yù),檢察院作為監(jiān)督機(jī)關(guān),難以對(duì)看守所起到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用,才會(huì)屢屢出現(xiàn)在押人員非正常死亡的現(xiàn)象。對(duì)于檢察監(jiān)督的完善,王田海表示:“檢察機(jī)關(guān)將認(rèn)真研究如何強(qiáng)化法律監(jiān)督,避免和杜絕類(lèi)似事件再次發(fā)生。我們已明確要求全省檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)所檢察部門(mén),要從中汲取教訓(xùn),舉一反三,認(rèn)真對(duì)照檢查,切實(shí)加以整改。要做到敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督,又要注重監(jiān)督實(shí)效。及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的安全隱患問(wèn)題,及時(shí)向公安機(jī)關(guān)提出整改建議,對(duì)各種苗頭性問(wèn)題,要做到早預(yù)見(jiàn)、早報(bào)告、早處置?！雹?/p>

三、對(duì)看守所制度的反思

(一)看守所職權(quán)的行使

看守所是未決犯罪嫌疑人的審前羈押場(chǎng)所,其基本職能是保全刑事訴訟和預(yù)防再犯,行使和執(zhí)行羈押權(quán)。對(duì)于判處有期徒刑在2年以下、不便送往勞動(dòng)改造管教隊(duì)執(zhí)行的罪犯,也可以交由看守所監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)行看守所管理體制是以縣級(jí)以上的行政區(qū)域?yàn)閱挝辉O(shè)置并由同級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管轄。國(guó)家通過(guò)法律賦予看守所羈押犯罪嫌疑人的權(quán)力,同時(shí)也對(duì)看守所施加了保障被關(guān)押人員安全的義務(wù)。但遺憾的是,現(xiàn)實(shí)中的看守所只記住了自己的權(quán)力,而忽略了自己應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù),才會(huì)屢屢發(fā)生被關(guān)押人員非正常死亡的事件。

(二)相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)措施

“躲貓貓”事件并不是第一起看守所在押人員非正常死亡案件,之前還有廣西法官黎朝陽(yáng)遍體鱗傷死于興安縣看守所,在押人員羅靜波在海南儋州第一看守所遭同監(jiān)倉(cāng)數(shù)名嫌犯毆打致死,等等。針對(duì)一系列看守所在押人員非正常死亡案件,最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)了《全國(guó)看守所監(jiān)管執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)檢查活動(dòng)方案》。根據(jù)該方案,從2009年4月20日至9月30日,檢查人員將對(duì)全國(guó)看守所在押人員的體表狀況進(jìn)行逐一檢查,確認(rèn)其身體是否存有損傷。《活動(dòng)方案》規(guī)定,每檢查一名在押人員身體損傷狀況,檢查人員都將對(duì)照在押人員入所健康體檢表,確定損傷形成的時(shí)間、地點(diǎn)、原因、過(guò)程以及傷勢(shì)程度,確定造成損傷的人員情況以及處理情況。

為看守所里的每個(gè)在押人員都做一次全面體檢,既有直觀的現(xiàn)實(shí)意義,也有十分鮮明的象征意義。不過(guò),人們自然也要提出一個(gè)問(wèn)題:此次專(zhuān)項(xiàng)檢查活動(dòng)結(jié)束之后,看守所在遏制刑訊逼供、打擊“牢頭獄霸”、維護(hù)在押人員合法權(quán)益方面會(huì)有多少改進(jìn)呢?如果專(zhuān)項(xiàng)檢查活動(dòng)只是停留于“運(yùn)動(dòng)式治理”的層面,而不能在體制改革和制度建設(shè)的層面有所推動(dòng),那么,今后又該采取什么樣的“專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”,又該怎樣為在押人員做體檢,才能保證看守所在押人員的合法人身權(quán)利不受戕害呢?所有這些問(wèn)題的解決,都有賴(lài)于看守所制度的完善與改進(jìn)。

(三)看守所制度改進(jìn)及其阻礙

“躲貓貓”事件發(fā)生后,全國(guó)人大代表林蔭茂提交了一份書(shū)面意見(jiàn),建議修改《看守所條例》,加管監(jiān)管,并頒布實(shí)施細(xì)則以保障嫌疑人的合法權(quán)利。自1990年頒布的現(xiàn)行《看守所條例》已經(jīng)施行了19年。此間,中國(guó)的刑事訴訟制度已經(jīng)由原來(lái)的“公、檢、法流水作業(yè)模式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱剞q審三角結(jié)構(gòu)模式”。而在看守所管理體制上,作為主要偵查機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)還依然作為看守所的上級(jí)主管部門(mén),無(wú)疑已與現(xiàn)行刑事訴訟結(jié)構(gòu)極不協(xié)調(diào)。因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)在承擔(dān)偵查職能的同時(shí),可能出現(xiàn)為了“偵查需要”而對(duì)羈押在看守所內(nèi)的犯罪嫌疑人施以暴力的現(xiàn)象——反正看守所也是自己的地盤(pán)。而對(duì)于辯方,尤其是為嫌疑人提供法律幫助的律師,看守所則百般刁難,不予批準(zhǔn)其與嫌疑人的會(huì)見(jiàn)。這些在司法實(shí)踐中常見(jiàn)的“怪現(xiàn)狀”之所以能大行其道,均可以追溯到看守所管理體制。只有在制度上將偵查權(quán)與羈押權(quán)分離,才能真正建立起對(duì)看守所的科學(xué)監(jiān)管機(jī)制,最大限度地遏制超期羈押和刑訊逼供,保障在押人員的合法權(quán)益。因此,最為可行的方案,是將看守所從公安機(jī)關(guān)脫離,交由司法行政機(jī)關(guān)管轄。當(dāng)看守所與公安機(jī)關(guān)“劃清界限”之后,才能徹底避免兩者同屬“一家人”的瓜田李下之嫌。另一方面,看守所轉(zhuǎn)由司法行政機(jī)關(guān)管理后,當(dāng)律師的會(huì)見(jiàn)權(quán)受到看守所侵害時(shí),司法行政機(jī)關(guān)也可以更便捷地進(jìn)行協(xié)調(diào),以及時(shí)化解律師會(huì)見(jiàn)難。

實(shí)際上,上述呼吁與建議在法理上已經(jīng)沒(méi)有任何疑義,甚至已經(jīng)普及成為一種社會(huì)常識(shí),但因?yàn)樵趯?shí)踐上面臨著公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與司法行政機(jī)關(guān)的權(quán)力分割問(wèn)題,以及由此涉及的人事編制、機(jī)構(gòu)變動(dòng)和財(cái)政調(diào)整等等復(fù)雜的利益問(wèn)題,所以,盡管實(shí)務(wù)人士、專(zhuān)家學(xué)者一再大聲疾呼,將看守所由公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)入司法行政機(jī)關(guān)、實(shí)行羈偵分離的改革卻遲遲不能啟動(dòng)。就算不斷有看守所在押人員非正常死亡的案件發(fā)生,似乎也沒(méi)有給現(xiàn)行體制帶來(lái)一點(diǎn)實(shí)質(zhì)上的改變。在這次最高檢、公安部印發(fā)的《活動(dòng)方案》中,也看不到這方面的改革動(dòng)向,不禁讓人感到一種沉重的況味。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著調(diào)查委員會(huì)報(bào)告的出爐以及相關(guān)責(zé)任人員的免職、撤職、處分決定,“躲貓貓”事件現(xiàn)在似乎已經(jīng)塵埃落定。然而一條鮮活的生命換來(lái)的,不應(yīng)該僅僅只是一份調(diào)查報(bào)告,或者對(duì)某些人的行政處分。我們呼喚更高層的司法介入與司法監(jiān)督,是因?yàn)槲覀冴P(guān)注個(gè)案的正義;推動(dòng)看守所管理體制的變革和政府信息公開(kāi)化,是因?yàn)槲覀兏桕P(guān)注制度的正義。我們要找尋的,不僅是“躲貓貓”的真相、給責(zé)任者相應(yīng)的處罰,更期待制度的變革能夠帶給社會(huì)更多對(duì)公民人權(quán)的保障?！八勒唛L(zhǎng)已矣”,而活著的人們,還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)為現(xiàn)行制度的完善而繼續(xù)努力。“躲貓貓”事件雖然不是在押人員非正常死亡的開(kāi)始,但我們希望通過(guò)法制的建設(shè)與完善,可以使它成為一個(gè)結(jié)束。

注釋:

①姜明安主編.行政法與行政訴訟法(第三版).北京大學(xué)出版社,高等教育出版社.2007年版.第64頁(yè).

②代興波,許建龍.云南“兩院”負(fù)責(zé)人坦言“躲貓貓”事件.法制資訊.2009(3).

參考文獻(xiàn):

[1]王石川.“躲貓貓”事件后人大代表在哪里?.新西部.2009(3).

[2]陳鵬,王研.看守所何時(shí)不再“躲貓貓”.法制與經(jīng)濟(jì).2009(3).

[3]高科.試論行政法制監(jiān)督中司法監(jiān)督的功能.湖南大學(xué)法律碩士學(xué)位論文.