完善政府信息公開運行機制研究

趙守東　秦勇

摘要：政府信息公開是個動態(tài)的過程，其本身包括政府信息的形成、保存、整理，是否應(yīng)公開的判斷，公開形式、時間、機構(gòu)的選擇，不公開理由的確定、責(zé)任的追究，考核、社會評議等等，這就要求各級政府為使以上過程動態(tài)運轉(zhuǎn)，建立健全信息管理、信息審查、協(xié)調(diào)發(fā)布、立體監(jiān)督、責(zé)任追究和多元考評等六大配套運行機制。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；政府信息管理機制；信息審查機制

中圖分類號：D630.1 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）08-0018-02

根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，信息公開是政府的法定義務(wù)，但一些地方政府的政府信息公開的內(nèi)部運行機制并不科學(xué)合理，妨礙政府信息公開。本文認(rèn)為，政府信息公開是個動態(tài)的過程，其本身包括政府信息的形成、保存、整理，是否應(yīng)公開的判斷，公開形式、時間、機構(gòu)的選擇，不公開理由的確定、責(zé)任的追究，考核、社會評議等等，這就要求各級政府為使以上過程動態(tài)運轉(zhuǎn)，建立健全信息管理、信息審查、協(xié)調(diào)發(fā)布、立體監(jiān)督、責(zé)任追究和多元考評等六大配套運行機制。

一、政府信息管理機制

從政府信息的動態(tài)過程看，政府信息的起始階段是信息管理，包括信息采集、信息存儲、信息加工處理、信息查詢檢索，再到信息傳輸和反饋，政府的一切工作都是通過信息描述來進行，并圍繞著信息處理來運作。而政府信息必須依賴于一定的載體，可以是書面的、錄音的、地圖、照片、計算機輸出的材料、計算機數(shù)據(jù)等等，無論是政府主動公開的信息，還是申請人申請公開的信息，只能是政府進行了保存的上述各種材料上記載的信息，政府公開的只能是進行了保存的信息。因此，信息的記載異常重要。政府信息的收集、整理和保存工作是政府信息公開制度的基礎(chǔ)，需要形成如下信息管理機制，確保政府信息的記錄、保存。

（一）進一步加強公務(wù)員能力、素質(zhì)培訓(xùn)，提高信息服務(wù)意識

要不斷加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過定期、不定期召開座談會、交流會、外出學(xué)習(xí)、組織培訓(xùn)班或頂崗培訓(xùn)等形式，交流信息工作心得體會，在實現(xiàn)政府信息公開工作由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，增加工作人員職責(zé)范圍內(nèi)管理信息能動性的同時，使廣大信息工作者的能力得到進步，提高信息工作人員的綜合素質(zhì)。

（二）創(chuàng)新方式，拓展政府信息收集渠道

除了傳統(tǒng)的政府信息收集渠道之外，政府部門工作人員應(yīng)學(xué)習(xí)吸收新的科技成果，根據(jù)政府信息工作的特點規(guī)律，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托，摸索創(chuàng)新政府信息工作的最新途徑和手段。

（三）規(guī)范分類，完善政府信息分類標(biāo)準(zhǔn)

針對大量初級信息，進行認(rèn)真精細加工，把零散的、孤立的信息進行歸納整理，科學(xué)的分類保存。

（四）強化政府信息公共載體建設(shè)

加強政府信息公開網(wǎng)站尤其是網(wǎng)站管理系統(tǒng)的建設(shè)、維護，建立信息的匯總渠道，開辟專用網(wǎng)絡(luò)空間存放歸集信息，實現(xiàn)資源共享，方便保存與查找。

（五）加強考核，提高信息報送時效

依托政府現(xiàn)有的政府信息報送渠道，規(guī)范程序，減少環(huán)節(jié)，健全信息網(wǎng)絡(luò)，建立起快速反應(yīng)機制。

二、政府信息審查機制

對政府信息公開的范圍，《條例》《保密法》和《檔案法》等法律法規(guī)已經(jīng)做了規(guī)定，在政府信息公開的實踐中，各部門對本部門、本行業(yè)的情況非常了解，對相關(guān)信息是否應(yīng)公開，有一定的權(quán)威性，故在政府信息收集、整理后，其應(yīng)立即啟動信息審查，對哪些可以公開，哪些屬于法律規(guī)定應(yīng)該保密不予公開的范疇進行定性分析，以各單位、各部門名義發(fā)布的信息，要由單位負責(zé)人審查簽字，提交信息中心審查后發(fā)布。

對于重大且難以確定應(yīng)否公開的信息、披露性信息，建議在主要領(lǐng)導(dǎo)最終決定前，由信息管理部門組織相關(guān)職能部門、外聘法學(xué)專家學(xué)者進行專門的研討（有條件的政府，可以在信息管理部門下設(shè)專門技術(shù)審查機構(gòu)），對政府信息是否應(yīng)公開進行技術(shù)性審查，為最終是否公開提供科學(xué)合法的論證，保障政府信息公開的合法性。

三、政府信息協(xié)調(diào)發(fā)布機制

政府信息公開工作直接關(guān)系人民群眾生產(chǎn)生活，各級政府及其組成部門都有權(quán)在自身職責(zé)范圍內(nèi)公開政府信息，故不同部門的協(xié)調(diào)就非常重要，各級政府應(yīng)整合已有的信息發(fā)布制度，形成信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制，做到政府信息依法公開。

（一）建立政府信息協(xié)調(diào)機制

政府部門主動公開政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循“誰制作、誰公開，誰保存、誰公開”的原則。政府部門制作的政府信息，由制作該政府信息的政府部門負責(zé)公開。政府部門依據(jù)職權(quán)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該信息的政府部門負責(zé)公開。兩個及兩個以上政府部門共同制作須公開的政務(wù)信息，在文件上蓋章、署名的政府部門均負有公開該政務(wù)信息的義務(wù)。一個政府部門擬發(fā)布的政務(wù)信息涉及其他一些政府部門的，應(yīng)當(dāng)與所涉及的該政府部門進行溝通、確認(rèn)，保證公開的政府信息準(zhǔn)確一致。在兩個政府部門對發(fā)布政府信息的權(quán)限產(chǎn)生爭議時，由政府信息公開主管部門依照法律、行政法規(guī)決定。

（二）健全新聞發(fā)言人制度建設(shè)

各級政府，尤其是低層次政府，應(yīng)改變目前新聞發(fā)言人制度使用較少的局面，選定新聞發(fā)言人，通過提升新聞發(fā)言人的履職能力，完善新聞發(fā)言人工作各項流程，建設(shè)基于新媒體的政務(wù)信息發(fā)布和互動交流新渠道。做好重要政策法規(guī)解讀、妥善回應(yīng)公眾質(zhì)疑、及時澄清不實傳言、權(quán)威發(fā)布重大突發(fā)事件信息為重點，建立重要政府信息及熱點問題定期有序發(fā)布機制。

（三）充分發(fā)揮政府網(wǎng)站在信息協(xié)調(diào)公開中的主渠道作用

政府門戶網(wǎng)站欄目建設(shè)通常實行部門分塊負責(zé)制度。各單位、各部門在信息采集機制基礎(chǔ)上，應(yīng)在政府信息公開主管機構(gòu)的協(xié)調(diào)下，明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員，負責(zé)向信息中心提供信息更新維護過程中所需要的文字、數(shù)據(jù)、圖片等資料，保證門戶網(wǎng)站的信息及時更新。

通過更加符合傳播規(guī)律的信息發(fā)布方式，將政府網(wǎng)站打造成更加及時、準(zhǔn)確、公開透明的政府信息發(fā)布平臺，在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域傳播主流聲音。加強政府信息上網(wǎng)發(fā)布工作，對各類政府信息，依照公眾關(guān)注情況梳理、整合成相關(guān)專題，以數(shù)字化、圖表、音頻、視頻等方式予以展現(xiàn)，使政府信息傳播更加可視、可讀、可感，進一步增強政府網(wǎng)站的吸引力、親和力。

四、政府信息公開立體監(jiān)督體制

從國際經(jīng)驗看，由于各國的政體和國體都有差異，各國政府信息公開的監(jiān)督模式也存在一定程度的不同?？傮w來說有以下三種模式：第一種模式是設(shè)立專門的管理機構(gòu)，監(jiān)督政府部門信息公開的執(zhí)行情況，如英國的信息裁判所、新西蘭的直接向眾議院負責(zé)的信息局和一些國家獨立的信息專員，法國的文件了解委員會等等；第二種是通過賦予已有的國家機構(gòu)特殊職能，來使其行使監(jiān)督權(quán)，如加拿大、美國等國，除強調(diào)法院對實施《信息自由法》的情況監(jiān)督之外，還增加了國會監(jiān)督的規(guī)定，要求司法部長和行政機關(guān)每年向國會提交有關(guān)信息公開的監(jiān)督情況；2第三種模式是由各行政機關(guān)自我監(jiān)督，即由本部門的最高領(lǐng)導(dǎo)或內(nèi)部所設(shè)的專門機構(gòu)來監(jiān)督本部門的信息公開執(zhí)行情況，以上三種監(jiān)督模式各有優(yōu)點與不足，這都是由各國本身的國情和所處的大背景來決定的，而實踐中，目前世界各國大都不是采取其中某一監(jiān)督模式，而是對各種模式的綜合運用，綜合起來，監(jiān)督方式包括：行政首長監(jiān)督、同級和下級監(jiān)督、專門內(nèi)部監(jiān)督、議會監(jiān)督、正常監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督、非政府組織監(jiān)督和專門外部監(jiān)督等。我國的監(jiān)督機制也必須在考慮我國具體國情的基礎(chǔ)上來構(gòu)建。

（一）發(fā)揮政府信息公開主管部門的監(jiān)督作用

政府信息公開制度能否有效執(zhí)行，離不開符合中國國情的監(jiān)督體制。綜合行政區(qū)劃發(fā)展的實際情況，只能在現(xiàn)在框架下，發(fā)揮已有政府機構(gòu)，即各級政府信息公開主管部門的監(jiān)督作用?？紤]目前政府編制緊張，在主管部門下設(shè)置專門機構(gòu)，對本地區(qū)政府信息公開予以監(jiān)督的可能較小，比較可行的是設(shè)置專人對本級政府部門的信息公開情況進行監(jiān)督，在條件成熟時，或者立法作出修改時，再成立專門監(jiān)督機構(gòu)甚至獨立于行政機關(guān)的專門機關(guān)進行監(jiān)督。

（二）加強各級行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督力度

政府信息公開是各級政府的法定義務(wù)，是行政行為，理應(yīng)在行政監(jiān)察的范圍之內(nèi)，《條例》在具體貫徹實施中需要加強行政監(jiān)察，這也是對信息公開有效的法律救濟，通過行政監(jiān)察來保障政府機構(gòu)能夠及時公開信息，通過行政監(jiān)察保障信息公開的制度也應(yīng)該進一步落實。

（三）發(fā)揮各種媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò)的社會監(jiān)督作用

以當(dāng)今實際情況看，媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò)媒體的廣泛傳播特性，對行政機關(guān)依法辦事具有極大的促進作用，所以，此種機制完全可以用于督促政府部門推進政府信息公開工作。

五、政府信息公開責(zé)任追究機制

《條例》規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開責(zé)任追究制度。從整體看，絕大部分政府都已經(jīng)制定并發(fā)布本級政府公開責(zé)任追究制度，行政機關(guān)違反《條例》規(guī)定的，由監(jiān)察機關(guān)、上一級行政機關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機關(guān)直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

從其他國家的立法看，有些國家的規(guī)定有可借鑒意義，比如在行政責(zé)任方面，保加利亞的《公共信息獲取法》規(guī)定，公務(wù)員沒有合理理由，對政府信息公開申請未在規(guī)定的期限內(nèi)予以回復(fù)，處以20-50列弗的罰款，在賠償責(zé)任方面，一些國家的法律規(guī)定，政府在信息公開過程中，因自身原因?qū)ι暾埲说睦嬖斐蓳p害，必須依法予以賠償。從督促行政機關(guān)依法公開政府信息的角度，也是可以借鑒的。

從我國《條例》既有的責(zé)任追究制度實施看，效果并不理想，極少有因違反政府信息公開規(guī)定而被追究責(zé)任的事例。責(zé)任追究規(guī)定還停留在紙面上，尚未形成機制，發(fā)揮作用。

政府信息公開責(zé)任追究機制，必須有其啟動動力，與上級檢查、自我內(nèi)省等相比較，自身利益與政府信息息息相關(guān)的普通民眾更有動力推動政府信息公開責(zé)任追究，但其缺少相應(yīng)渠道，可以建立聽證會制度、群眾來信制度、群眾評價制度等，使民眾有機會、有途徑發(fā)揮對政府信息公開的監(jiān)督作用，對政府信息公開工作不好的政府和組成部門，要作出警告，通報批評，限期整改，并在年終考核中主要行政一把手領(lǐng)導(dǎo)取消評先評優(yōu)資格，并責(zé)成行政問責(zé)制。對大額資金的使用、經(jīng)營性土地招標(biāo)拍賣、建設(shè)工程招投標(biāo)、勞動就業(yè)等涉及群眾切身利益的事項不公開的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部住房用車等廉潔自律方面要公示制度，使行政權(quán)力的運行過程公開透明。

六、政府信息公開多元考評機制

《條例》規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。以此可見，政府信息公開的考評機制分為上級考核和社會評議兩類。

就上級考核而言，政府信息公開的考評涉及上級政府對政府的考評和政府對其組成部門和下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考評兩類，結(jié)合政府信息公開的考評實際，我們認(rèn)為，兩種考評都應(yīng)在以下幾個方面予以完善：第一，規(guī)范、統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，使考核真實反應(yīng)政府信息公開的實際情況。考核標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)包括組織機構(gòu)是否健全，工作責(zé)任是否明確；公開內(nèi)容是否符合規(guī)定，全面具體，及時更新；公開形式是否實用有效，效果明顯；監(jiān)督機制是否健全，責(zé)任追究落實；投訴處理是否得當(dāng)，群眾評價滿意，社會反響良好。第二，規(guī)范考核程序，加強執(zhí)行力，避免考核形式化。考核應(yīng)依據(jù)遵守嚴(yán)格的程序，不僅要檢查被考核對象的年度政府信息工作報告，還應(yīng)采取實地考核、聽取情況匯報、查閱相關(guān)檔案資料、明察暗訪、征求群眾意見等形式對被考核對象進行考核。第三，引入社會評價機制，使考核更有代表性。在考核中，可以引入專家、普通公民代表，甚至可以公布在網(wǎng)上，由網(wǎng)友參與考評打分，使考核更具客觀性，更能反應(yīng)真實情況。第四，將考核結(jié)果作為評定當(dāng)年度政府、部門、單位及其領(lǐng)導(dǎo)人員工作績效、實施獎懲的重要依據(jù)，并增加其在整個工作績效考核體系中的比重，倒逼領(lǐng)導(dǎo)干部重視政府信息公開工作。

就社會評議而言，在很多國家，是促進政府信息公開的重要動力，以美國為例，《奈特開放政府系列調(diào)查報告》這一社會評議對美國的信息自由發(fā)展起到了很大推動作用。在我國，公眾對政府信息公開評議的參與也正在興起，但目前缺少專門針對低層級政府信息公開社會評議。有必要鼓勵、支持科研機構(gòu)、高校和普通民眾組織化參與我省基層政府信息公開法治化進程，建立專門的社會評議制度，以社會評價倒逼政府信息公開。

參考文獻：

[1] 王宇清.政府信息公開監(jiān)督的困境及對策研究 [D].長沙：湖南大學(xué)，2011.

[責(zé)任編輯：方 曉]