論維持類復(fù)議機關(guān)的可訴性

邵莉莉

摘要 行政復(fù)議是監(jiān)督行政的一種重要形式,是上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的行政行為活動進(jìn)行監(jiān)督的一種制度化、規(guī)范化的表現(xiàn),是行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部為依法行政而進(jìn)行自我糾正錯誤的重要法律制度。表面上看,上面所說的行政復(fù)議是行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制,相當(dāng)于除了司法方式外多了一條途徑伸張正義。但是我國的行政復(fù)議在立法上還存在著不足之處,必須要在立法上明確的規(guī)定才能使得通過復(fù)議來得到救濟(jì)這條路得到更充分的發(fā)展。本文針對復(fù)議結(jié)果之一的維持原決定來討論行政復(fù)議維持決定需要司法審查,給予公民更充分的救濟(jì)。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 行政復(fù)議 司法審查

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-078-02

一、維持類行政復(fù)議的不可訴性的缺陷

行政復(fù)議制度和行政訴訟制度一樣,都是法律救濟(jì)制度,目的都是補救不當(dāng)行政行為所引起的消極的后果,為行政相對人的合法權(quán)益提供保障,但在解決行政爭議這兩條途徑中,行政復(fù)議有著明顯的“短平快”的優(yōu)勢。從解決行政爭議的成本上看,行政復(fù)議基本為“零支出”的優(yōu)勢;從務(wù)實便捷角度而言,行政復(fù)議相對較快;從審理期限上來看基于行政機關(guān)一體性是可以在規(guī)定期限作出決定的,是可以預(yù)見的;行政復(fù)議的審查內(nèi)容是對具體行政行為的合法合理性作出審查。但是在實踐中,行政復(fù)議的上述優(yōu)點沒有發(fā)揮出來,比如作出維持決定的行政復(fù)議案件較多,決定撤銷、變更、確認(rèn)違法、責(zé)令履行的案件較少,監(jiān)督力度不夠,糾錯作用沒有充分發(fā)揮。我國行政訴訟法第25條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。經(jīng)復(fù)議的案件,復(fù)議機關(guān)決定維持原具體行政行為的,作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告。復(fù)議機關(guān)改變原具體行政行為的,復(fù)議機關(guān)是被告。由此法規(guī)規(guī)定,行政復(fù)議機關(guān)有可能成為群眾提出行政訟訴的被告,所以,明智的行政復(fù)議機關(guān)都會選擇維持原決定,這樣既不得罪人,按法律規(guī)定,如果群眾不滿,也只能告原行政機關(guān)。這就導(dǎo)致了現(xiàn)實中出現(xiàn)行政復(fù)議維持較多的原因。如此循環(huán),便會導(dǎo)致利民的法律成為空談。主要表現(xiàn)在:

(一)導(dǎo)致當(dāng)事人維權(quán)成本的上升

根據(jù)《行政訴訟法》第25條的規(guī)定,維持類的復(fù)議決定告的是原行政機關(guān)。我們知道行政復(fù)議基本為“零支出”?！缎姓?fù)議法》第39條明確規(guī)定:行政復(fù)議機關(guān)受理行政復(fù)議申請,不得向申請人收取任何費用。行政復(fù)議活動所需經(jīng)費,應(yīng)當(dāng)列入本機關(guān)的行政經(jīng)費,由本級財政予以保障?！缎姓V訟法》第74條規(guī)定:人民法院審理行政案件,應(yīng)當(dāng)收取訴訟費用。訴訟費用由敗訴方承擔(dān),雙方都有責(zé)任的由雙方分擔(dān)。通過以上規(guī)定可以看出,在產(chǎn)生行政爭議后,公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟(jì),比通過行政訴訟獲得救濟(jì)更經(jīng)濟(jì),更節(jié)約成本,更符合民生。在維持類行政復(fù)議決定中,當(dāng)事人如果想通過行政救濟(jì),只能通過信訪或者監(jiān)察,但是申訴、信訪制度明顯缺乏公開性、參與性,對于該等程序的運行結(jié)果相對人更是無法預(yù)測和掌控。信訪監(jiān)察的結(jié)果完全取決于領(lǐng)導(dǎo)的品質(zhì),具有較強烈的人治色彩?；谝陨系谋硎?行政相對人如想繼續(xù)尋求救濟(jì),只能求助于法院。尤其是一些涉及經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的案件,當(dāng)事人只有支付高額的訴訟費用等相關(guān)費用后,才能走上繁瑣的訴訟程序。①當(dāng)事人為此必須付出大量的人力物力。據(jù)此,我們可以看出,行政復(fù)議機關(guān)的作用的功效并沒有發(fā)揮出來,如同虛設(shè),本來設(shè)置的初衷是為了更加充分地維護(hù)行政相對人的利益,結(jié)果卻沒有保護(hù)好相對人的利益。

(二)維持類復(fù)議決定了只能對行政行為的合法性進(jìn)行審查

我國《行政訴訟法》所確立的“合法性審查”原則制約著法院的審查權(quán)。而且,《行政訴訟法》也規(guī)定,行政復(fù)議維持決定不能作為行政訴訟中的被審查對象。行政復(fù)議的宗旨是“為了防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為?！毙姓V訟法還規(guī)定只有在具體行政行為認(rèn)定事實清楚,證據(jù)確鑿,適用依據(jù)正確,程序合法,內(nèi)容適當(dāng)”的前提下,才能維持。②如果行政復(fù)議機關(guān)對一個不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為進(jìn)行維持,那么這就背了行政復(fù)議的宗旨,行政相對人如果提起訴訟,法院只能審查合法行為,對不合理的行政行為只能束手無策了,從這個方面也可以看出行政訴訟法的規(guī)定與行政復(fù)議的目的相違背。再者,維持類的行政復(fù)議決定也是一個具體行政行為,把它納入法院審查的范圍,也是符合行政訴訟法設(shè)置的初衷的。

二、維持類復(fù)議決定應(yīng)納入司法審查

基于維持類復(fù)議決定的缺陷,學(xué)理上認(rèn)為,應(yīng)將維持類的復(fù)議機關(guān)共同納入行政訴訟的范圍,將復(fù)議機關(guān)和原具體行政行為作出的行政機關(guān)共同納入被告。兩者的關(guān)系表現(xiàn)在原行政行為和復(fù)議行為是不可分割緊密聯(lián)系在一起的。維持類的行為只有在原具體行政行為存在的情況下才能做出,原行政行為是以復(fù)議行為為具體保證的,通過復(fù)議行為來確認(rèn)原具體行政行為的效力。這種效力對維持類復(fù)議決定還是對改變和撤銷原具體行政行為的效力等級都是一樣的。有學(xué)者認(rèn)為,維持類的行政復(fù)議決定對原具體行政行為只是一種確認(rèn),不體現(xiàn)自己的意志是錯誤的。復(fù)議機關(guān)一般都是原行政機關(guān)的上級機關(guān),與原行政機關(guān)是一體的,上級對下級的違法或不當(dāng)行為有監(jiān)督權(quán)。正是有這種關(guān)系,復(fù)議機關(guān)才有權(quán)對原機關(guān)進(jìn)行復(fù)議審查。如果行政相對人對原行政行為不服,就意味著對復(fù)議機關(guān)的維持決定也不服,因此復(fù)議機關(guān)也應(yīng)理所當(dāng)然的一起被列入為共同被告,而不是只列原行政行為的機關(guān)為被告。

第一,如果不將維持類復(fù)議決定納入司法審查,行政相對人對原具體行政行為不服提起行政訴訟,法院認(rèn)為原具體行政行為違法作出了可撤銷的裁判,原具體行政行為已被確認(rèn)了違法,那復(fù)議機關(guān)的維持決定由于沒有被納入訴訟之中,所以不能理所當(dāng)然地推定復(fù)議機關(guān)的行為也是違法的。我們且不說這種推定在法律上沒有規(guī)定,在程序上也是不合理的。任何一項行政決定無論是實質(zhì)還是形式不合法都應(yīng)該通過行政程序由有權(quán)的機關(guān)來確認(rèn)其違法,而不是通過司法程序在沒有法律規(guī)定情況下,來想當(dāng)然的確認(rèn)其是違法的。

第二,加強對復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督,防止其權(quán)力濫用。行政復(fù)議機關(guān)在審查具體行政行為時,應(yīng)當(dāng)遵循法定的原則和程序,這使得復(fù)議行為具有了一些司法方面的特征。但是歸根結(jié)底,復(fù)議行為仍然是一種具體行政行為,因為它受行政權(quán)的支配并體現(xiàn)行政權(quán)的特點,是行政機關(guān)的活動。以致“一部分同志,尤其是行政機關(guān)工作人員更偏向于認(rèn)為行政復(fù)議是完全的行政行為,可以按照一般的具體行政行為的要求處理”。具體行政行為是行政機關(guān)運用行政權(quán)的結(jié)果。如果該行政權(quán)的行使符合法律規(guī)定,司法當(dāng)然無權(quán)干涉。但是,如果行政權(quán)并非依法行使而是違法濫用,那么司法就具有了介入、審查的正當(dāng)理由。作為具體行政行為的一種表現(xiàn)形式,復(fù)議行為理應(yīng)受到司法的監(jiān)督和審查,以防止復(fù)議權(quán)力的濫用,為行政相對人提供最終保障。這就使得行政復(fù)議的作用能真正發(fā)揮出來。

三、將行政復(fù)議維持決定納入司法審查的意義

在我國,行政復(fù)議要受到法院的司法監(jiān)督可以說已成共識。如前所述,行政復(fù)議行為從其本質(zhì)來說,仍然是一種行政機關(guān)行使行政權(quán)的行為,而且是一種對原具體行政行為是否合法或適當(dāng)作出裁決的具體行政行為,體現(xiàn)了行政復(fù)議機關(guān)對國家行政權(quán)的具體運用。行政權(quán)要受司法權(quán)的監(jiān)督、司法終局已經(jīng)成為當(dāng)代法治國家普遍遵循的一條公理,這在我國的相關(guān)法律中也有所體現(xiàn)。行政糾紛的處理更需要司法機關(guān)的介入,因為行政爭議中當(dāng)事人雙方的地位并不對等,一方是擁有強大公共權(quán)力和優(yōu)越地位的行政主體,另一方是作為社會弱者的公民、法人或其他組織。行政復(fù)議盡管也是解決行政爭議的一種救濟(jì)途徑,但它畢竟是行政系統(tǒng)內(nèi)的一種自我救濟(jì)。如果行政復(fù)議機關(guān)不接受來自外部的監(jiān)督,就難以保證其公平公正的原則。③在將行政復(fù)議維持決定納入司法審查后,法院如果認(rèn)為復(fù)議機關(guān)不履行合理性審查原則,就可以在判決中寫明復(fù)議機關(guān)不履行合理審查的原則,因為復(fù)議機關(guān)是被告還可以對其不合法的行為撤銷,這樣就能更好促使復(fù)議機關(guān)履行職責(zé),保護(hù)好公民的利益。

注釋:

①姜明安.行政法與行政訴訟法.北京:法律出版社.2003.298.

②王名揚.美國行政法(下).北京:中國法制出版社.1995.566.

③羅豪才主編.行政法論叢(第5卷).北京:法律出版社.2002.399.