構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解機(jī)制的必要性和可行性研究

谷來強(qiáng)

摘要 行政訴訟調(diào)解是指作為被告的行政機(jī)關(guān)和原告及有利害關(guān)系的第三人在法院審判組織的主持下,基于自愿平等協(xié)商的原則,經(jīng)過雙方的協(xié)商以解決行政糾紛的一種糾紛解決方式。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定行政訴訟不適用調(diào)解。但是在我國(guó)行政訴訟司法實(shí)踐中,調(diào)解不僅被廣泛地應(yīng)用于行政訴訟活動(dòng)過程中,而且也被實(shí)踐證明確實(shí)是一種符合國(guó)情的、有效的糾紛解決方式。本文在對(duì)構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解機(jī)制的必要性和可行性進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上,結(jié)合社會(huì)生活和司法實(shí)踐的客觀需要,從適用原則、適用范圍和程序設(shè)計(jì)等方面提出了構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解機(jī)制的若干具體建議。

關(guān)鍵詞 行政訴訟調(diào)解 審判組織 調(diào)解機(jī)制

一、法律對(duì)行政訴訟調(diào)解的規(guī)定和司法實(shí)踐

行政訴訟調(diào)解是指作為被告的行政機(jī)關(guān)和原告及有利害關(guān)系的第三人在法院審判組織的主持下,基于自愿平等協(xié)商的原則,經(jīng)過雙方的協(xié)商以解決行政糾紛的一種糾紛解決方式。①在我國(guó),行政訴訟調(diào)解目前尚處于理論探討階段,而并未作為一項(xiàng)正式法律制度在現(xiàn)行行政訴訟法上得到確認(rèn)。

(一)現(xiàn)行法律對(duì)行政訴訟調(diào)解的規(guī)定

早在1985年11月6日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中,就有關(guān)于行政訴訟不得調(diào)解的規(guī)定。該通知指出:“審查和確認(rèn)主管行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)所作的行政處罰決定或者其他決定是否合法、正確,不同于解決原、被告之間的民事權(quán)利、義務(wù)關(guān)系問題”,“因此,人民法院不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解,而應(yīng)在查明情況的基礎(chǔ)上做出公正的判決”。

1989年4月頒布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第50條明確規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解。”同時(shí)第67條第3款作了例外規(guī)定:“賠償訴訟可以適用調(diào)解?！睆亩_立了行政訴訟不適用調(diào)解的原則。1997年4月29日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第30條規(guī)定:“人民法院審理行政賠償案件在堅(jiān)持合法、自愿的前提下,可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數(shù)額進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解成立的,應(yīng)當(dāng)制作行政賠償調(diào)解書。”從這些規(guī)定來看,我國(guó)目前除了在行政賠償訴訟案件中可以適用調(diào)解外,其它行政訴訟案件都不適用調(diào)解。

(二)行政訴訟調(diào)解在我國(guó)的司法實(shí)踐

從我國(guó)目前的司法實(shí)踐狀況來看,長(zhǎng)期以來,行政訴訟法確立的行政訴訟不適用調(diào)解制度在行政訴訟審判中引發(fā)了諸多問題,其突出表現(xiàn)是案件撤訴率偏高。據(jù)統(tǒng)計(jì),近年來全國(guó)一審行政案件撤訴率從未低于1/3,個(gè)別法院的撤訴率竟達(dá)到81.7%,②其中原告主動(dòng)撤訴率占一半以上。具體而言有三種情形:一是原告起訴后到法院判決之前,認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)的行政行為沒有違法情況,因而主動(dòng)撤訴;二是被告在訴訟過程中,認(rèn)識(shí)到行政行為違法,改變?cè)姓袨?原告諒解因而撤訴;三是雖然行政機(jī)關(guān)的行政行為違法,但由于原告的主觀原因或經(jīng)過法官“做工作”,原告撤回訴訟,庭外和解。其中第三種情形實(shí)際上是法院調(diào)解的應(yīng)用。由此可見,盡管有關(guān)現(xiàn)行法律規(guī)定行政案件不適用調(diào)解,但適用調(diào)解仍然成了行政訴訟司法審判實(shí)踐中一個(gè)“公開的秘密”。

目前,在我國(guó)的司法實(shí)踐中,行政訴訟調(diào)解存在著一些明顯的問題:一方面,由于沒有正式法律依據(jù),行政訴訟調(diào)解顯得有些過于隨意,有時(shí)甚至異化成某些法官的權(quán)力,一些無原則調(diào)解及壓服式的非自愿性調(diào)解損害了行政相對(duì)人的合法利益,也可能有干涉行政權(quán)的嫌疑。另一方面,這種勸導(dǎo)撤訴加庭外和解制度存在多種弊端,如當(dāng)事人私下和解的過程不受法律監(jiān)督控制,和解協(xié)議形式和內(nèi)容可能違法,且和解協(xié)議對(duì)雙方當(dāng)事人都沒有正式約束力,不能形成有效的制約。因此有必要通過立法由法律對(duì)行政訴訟調(diào)解機(jī)制加以明確規(guī)定,建立規(guī)范、公開、透明的行政訴訟調(diào)解制度。

二、構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解機(jī)制的必要性分析

(一)確保立法與司法相協(xié)調(diào)的需要

《人民法院報(bào)》曾報(bào)道過山東省濰坊市中級(jí)人民法院在行政訴訟中引入調(diào)解機(jī)制,成功調(diào)解一起行政訴訟案件的實(shí)例。濰坊中院審理認(rèn)為,該案事實(shí)比較清楚,但案件法律關(guān)系復(fù)雜,法律適用不十分明確,如果以判決方式結(jié)案,無論做出怎樣的判決,都不能從根本上解決案件實(shí)體問題,而且易引發(fā)新的不安定因素,應(yīng)以行政附帶民事訴訟調(diào)解結(jié)案為宜。經(jīng)過法院分析案情,講解法律,陳述利弊,最后在法院主持下達(dá)成調(diào)解,一場(chǎng)行政訴訟案件得到圓滿的結(jié)局。這對(duì)于充分發(fā)揮行政審判作用,提高法院的審判效率,切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人在訴訟中的實(shí)體及程序權(quán)利,實(shí)現(xiàn)法律公平以及建設(shè)和諧社會(huì)具有重要參考意義。

事實(shí)上,自《行政訴訟法》實(shí)施以來,司法實(shí)踐中存在著大量的、多種形式的行政訴訟調(diào)解結(jié)案實(shí)例。這種矛盾對(duì)法律規(guī)定的正確性和實(shí)效性提出了質(zhì)疑,對(duì)實(shí)現(xiàn)立法與司法的連貫性提出了挑戰(zhàn)。因此,綜合考慮我國(guó)當(dāng)前的客觀社會(huì)情況和司法實(shí)踐需求,以正式法律的形式在行政訴訟活動(dòng)中引入調(diào)解機(jī)制是維護(hù)立法和司法連貫性的需要,也是確保法律權(quán)威性和提高司法效率的需要。

(二)切實(shí)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的需要

在行政訴訟中,原告提起行政訴訟的根本目的是維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此,他要選擇最省時(shí)、省事、省錢地解決爭(zhēng)議的方式,并力求在實(shí)現(xiàn)其訴訟預(yù)期目的的同時(shí),不致激化與行政機(jī)關(guān)的矛盾。在行政訴訟不適用調(diào)解的情況下,原告一經(jīng)提起行政訴訟就要將訴訟程序走完,其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系始終處于緊張的對(duì)立狀態(tài)下,而且即使贏了官司,也可能在事后與行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期處于緊張狀態(tài),從而不利于自身長(zhǎng)期利益的最大化。因此,原告往往更愿意接受適用調(diào)解的方式來結(jié)案,既能夠?qū)崿F(xiàn)訴訟目的,又能夠節(jié)約訴訟成本。

而對(duì)于作為被告的行政機(jī)關(guān)而言,在我國(guó)目前行政訴訟的職權(quán)模式之下,并沒有給行政機(jī)關(guān)預(yù)留自我糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)。在行政訴訟不適用調(diào)解的情況下,即使行政機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到自己行為的違法性,甚至行政機(jī)關(guān)已經(jīng)撤銷了原具體行政行為,只要原告不撤訴,人民法院還要繼續(xù)對(duì)原具體行政行為進(jìn)行審查。這樣就使行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的積極性大為降低,不符合建立行政救濟(jì)制度的目的。如果行政訴訟適用了調(diào)解,則有利于解決這一問題。行政訴訟適用調(diào)解還有利于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)認(rèn)識(shí)到自身存在的問題,更愿意接受法院提出的調(diào)解建議,積極主動(dòng)地糾正自身的違法行為,本著求得原告諒解的精神處理好與行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)議。這對(duì)于從根本上維護(hù)行政相對(duì)人的利益也是有積極影響的。③

(三)實(shí)現(xiàn)行政訴訟基本功能的需要

《行政訴訟法》之所以做出行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定,其根本理念是更多地強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督這一外部功能,但也因此忽視了行政訴訟本身作為一種解決糾紛方式的功能。行政訴訟作為行政糾紛的司法解決方式,定紛止?fàn)?、解決行政爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)是其基本功能。由于立法過分強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)的控制和監(jiān)督,而忽視了行政訴訟的基本功能,因此在行政訴訟的具體制度設(shè)計(jì)上一味強(qiáng)調(diào)法院對(duì)行政行為合法性的審查,而沒能夠很好地實(shí)現(xiàn)行政訴訟定紛止?fàn)幍墓δ?結(jié)果是導(dǎo)致大量行政糾紛不能通過司法的渠道獲得有效解決,只能尋求案外解決的方式。

同時(shí),行政訴訟還具有為社會(huì)生活提供公共秩序的功能。對(duì)于法院而言,行政案件如果不能獲得迅速、高效的解決,將使法律關(guān)系長(zhǎng)期處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài),司法提供秩序的功能無從實(shí)現(xiàn)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言,無休止的訴訟會(huì)牽涉其精力,也會(huì)影響行政行為的公信力,行政行為作為秩序要素的功能也將無法實(shí)現(xiàn)。對(duì)于行政相對(duì)人而言,行政糾紛如果不能有效解決,將使其合法權(quán)益處于長(zhǎng)期的受侵害或不確定的狀態(tài),因而可能采取一些極端的、違法的解決方式,進(jìn)而嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定,正常的秩序無法維系。④

由此可見,既然行政訴訟具有定紛止?fàn)幍墓δ?同時(shí)肩負(fù)著為社會(huì)生活提供公共秩序的功能,法律就應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的客觀需要,賦予法院多種解決行政糾紛的手段和方式,使得各類行政糾紛能夠通過司法途徑最終獲得有效解決,而調(diào)解制度則正是一種解決行政糾紛的有效方式。

三、構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解機(jī)制的可行性分析

(一)豐富的司法實(shí)踐奠定了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)

在《行政訴訟法》實(shí)施以來我國(guó)的司法實(shí)踐中,客觀存在的大量調(diào)解結(jié)案的行政訴訟案件,為行政訴訟調(diào)解的具體操作方式積累了豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這為我國(guó)建立正式的行政訴訟調(diào)解機(jī)制奠定了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。

從各級(jí)法院所審理的大量行政案件的審結(jié)結(jié)果來看,通過“調(diào)解”結(jié)案的方式普遍存在。許多案件是由被告在法庭默許或動(dòng)員下通過協(xié)調(diào)解決而撤訴。此外,還有一些是行政機(jī)關(guān)改變了對(duì)原告的行政行為,或者在庭外給予原告某些好處,原告認(rèn)為已經(jīng)達(dá)到目的,因而申請(qǐng)撤訴。雖然在多數(shù)情況下,法院并未給出正規(guī)的調(diào)解書,但訴訟已就此結(jié)束,而其法律效果和社會(huì)效果也不錯(cuò)。這種現(xiàn)象的存在,已在事實(shí)上建立了調(diào)解結(jié)案的機(jī)制。如果不在法律上進(jìn)一步明確,將會(huì)嚴(yán)重影響審判的權(quán)威性、正當(dāng)性、公開性。而且,立法如果長(zhǎng)期無視這種司法實(shí)踐要求,也會(huì)加劇同司法和社會(huì)需求的矛盾。由此可見,充分利用我國(guó)在行政訴訟調(diào)解方面的既有司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),根據(jù)社會(huì)和司法活動(dòng)的客觀需要,建立行政訴訟調(diào)解制度,不僅具有必要性,也具有可能性。

(二)行政裁量權(quán)提供了調(diào)解的空間

行政機(jī)關(guān)在法定條件下享有自由裁量權(quán),是設(shè)立行政訴訟調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)。⑤由于行政管理活動(dòng)涉及的領(lǐng)域比較廣泛,所要應(yīng)對(duì)的事務(wù)比較復(fù)雜,因此通過立法賦予行政機(jī)關(guān)以裁量權(quán)具有客觀的必要性。行政裁量分為決定裁量和選擇裁量,決定裁量是指法律賦予行政機(jī)關(guān)選擇是否做出一定行政行為的權(quán)利,選擇裁量是指行政機(jī)關(guān)在法定的種類和幅度內(nèi)做出選擇的權(quán)利。只要行政機(jī)關(guān)的裁量符合法律授權(quán)目的和授權(quán)范圍,該行政行為就是合法的。行政裁量權(quán)的存在使行政機(jī)關(guān)擁有了在合法前提下適度自由地處分行政權(quán)的權(quán)力,為行政訴訟調(diào)解提供了可能空間。

具體到行政訴訟中的調(diào)解,行政機(jī)關(guān)在法律授予的裁量權(quán)限和范圍內(nèi)對(duì)行政權(quán)享有一定的處分權(quán),這就成為行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方就各自的權(quán)利義務(wù)交涉和讓步的基礎(chǔ)。因此,行政裁量權(quán)的存在為行政訴訟調(diào)解制度的建立提供了空間。

(三)大量國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)借鑒

從國(guó)外來看,英美法系國(guó)家和大陸法系國(guó)家在司法審查和行政訴訟中,都不同程度地存在調(diào)解和和解機(jī)制。這些關(guān)于行政訴訟調(diào)解機(jī)制的一些先進(jìn)理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于我國(guó)建立正式的行政訴訟調(diào)解機(jī)制具有重要的借鑒意義。

以大陸法系為例,德國(guó)《行政法院法》對(duì)訴訟和解作了明確規(guī)定,而且司法實(shí)踐中,德國(guó)行政法院以調(diào)解方式結(jié)案的比例也是比較高的。德國(guó)柏林地方行政法院每年結(jié)案約400件,其中以非裁判方式終結(jié)訴訟(包括當(dāng)事人基于對(duì)方在訴訟程序中之特別聲明而撤回訴訟、和解等)之比例,高達(dá)97%。⑥此外,日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也都設(shè)立了行政訴訟和解制度。這些國(guó)家和地區(qū)在行政訴訟調(diào)解方面的審判實(shí)踐為我國(guó)建立行政訴訟調(diào)解制度提供了成功范例。

從國(guó)外有關(guān)行政訴訟調(diào)解的制度和實(shí)踐來看,行政訴訟可以適用調(diào)解,而且實(shí)際上調(diào)解也是行政訴訟結(jié)案的一種非常重要而有效的方式。國(guó)外的大量成功經(jīng)驗(yàn)也表明,我國(guó)完全可以探索建立適合自身客觀需求的行政訴訟調(diào)解機(jī)制。

四、構(gòu)建我國(guó)行政訴訟調(diào)解機(jī)制的具體建議

(一)確立自愿、合法的調(diào)解原則

行政訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法的原則。人民法院在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上,在不違反法律規(guī)定、不違背公共利益的前提下對(duì)行政案件進(jìn)行調(diào)解,且應(yīng)當(dāng)制作正式的調(diào)解書。⑦

行政訴訟調(diào)解的目的是既保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,又能平息糾紛,促進(jìn)和解。因此,人民法院在審理行政案件適用調(diào)解方式時(shí),應(yīng)當(dāng)首先堅(jiān)持雙方當(dāng)事人自愿調(diào)解原則。應(yīng)當(dāng)注意不要違背當(dāng)事人意愿強(qiáng)行調(diào)解和久調(diào)不決,以維護(hù)當(dāng)事人的(上接第15頁)合法權(quán)益,節(jié)省訴訟成本,提高審判效率。同時(shí),應(yīng)該在查清事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上,對(duì)當(dāng)事人雙方依法進(jìn)行調(diào)解,以確保調(diào)解活動(dòng)的合法性和適當(dāng)性。

(二)明確適用調(diào)解的范圍

行政訴訟不能實(shí)行完全調(diào)解制度,而只能是一種有限的調(diào)解。因?yàn)檎{(diào)解的基礎(chǔ)在于當(dāng)事人的處分權(quán),而在行政訴訟中,行政機(jī)關(guān)的處分權(quán)只存在于特定的幾類情形。因此,應(yīng)當(dāng)基于當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的的處分權(quán)對(duì)適用行政訴訟調(diào)解的范圍作出明確規(guī)定,即除涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行政案件外,人民法院在審理行政案件時(shí)均可適用調(diào)解。

行政機(jī)關(guān)負(fù)有維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的職責(zé),同時(shí)還承擔(dān)一般社會(huì)事務(wù)管理的職權(quán)。行政機(jī)關(guān)在維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益行使公權(quán)利的過程中,因其具體行政行為產(chǎn)生的行政糾紛,行政機(jī)關(guān)不具有自由處分權(quán),因此,由此產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議,不能適用調(diào)解。而行政機(jī)關(guān)在行使社會(huì)事務(wù)管理權(quán)的活動(dòng)中,涉及公民之間、公民與單位之間、單位與單位之間的市場(chǎng)主體自身權(quán)益之爭(zhēng)而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議,則可適用調(diào)解,以緩解社會(huì)個(gè)體之間的矛盾,改善行政管理關(guān)系,構(gòu)建一個(gè)和諧、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

(三)構(gòu)建完善的調(diào)解程序體系

首先,行政訴訟的調(diào)解應(yīng)當(dāng)限定適用于第一審,而不適用于第二審,這有利于二審法院對(duì)一審行政案件調(diào)解的監(jiān)督,防止不當(dāng)或違法調(diào)解情況的發(fā)生。如在二審行政案件中適用調(diào)解,當(dāng)事人若迫于某種壓力而非自愿參與有損其合法利益的調(diào)解,將很難獲得有效的救濟(jì)途徑,這也將有悖于行政訴訟調(diào)解制度的宗旨。

其次,由于訴訟調(diào)解建立在當(dāng)事人自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上,涉及到相關(guān)主體實(shí)體權(quán)利的處分,因此調(diào)解時(shí),當(dāng)事人、法定代理人、訴訟代表人必須到場(chǎng)。涉及第三人的案件,從訴訟經(jīng)濟(jì)的角度考慮,第三人可以申請(qǐng)參加調(diào)解,是否準(zhǔn)許由人民法院決定,決定的依據(jù)是第三人是否在爭(zhēng)議的法律關(guān)系中享有實(shí)體權(quán)利或承擔(dān)實(shí)體義務(wù);人民法院也可以依職權(quán)通知第三人參加。

再次,行政訴訟在調(diào)解階段,可適用簡(jiǎn)易、靈活方式。行政訴訟案件的調(diào)解既可以當(dāng)庭調(diào)解,也可在庭后調(diào)解,或庭外現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解完成后,應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書,調(diào)解書送達(dá)雙方當(dāng)事人后即生效,與判決具有相同的效力。

總而言之,立足于法治社會(huì)行政訴訟定紛止?fàn)幒蜑樯鐣?huì)生活提供秩序的功能,充分考慮我國(guó)當(dāng)前社會(huì)生活和司法實(shí)踐的客觀需求,借鑒國(guó)外有關(guān)行政訴訟調(diào)解的制度設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn),并吸收我國(guó)民事訴訟調(diào)解的制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),在《行政訴訟法》中構(gòu)建調(diào)解制度具有必要性和可行性。調(diào)解制度的確立,有利于行政糾紛的妥善解決,也順應(yīng)了和諧社會(huì)糾紛解決機(jī)制多元化的要求,是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。

注釋:

①④⑦李麗.構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度的思考.安陽師范學(xué)院學(xué)報(bào).2008(3).第20頁,第22頁,第24頁.

②王粢.淺議行政訴訟中的調(diào)解制度.時(shí)代經(jīng)貿(mào).2008(6).第196頁.

③陳立風(fēng).在我國(guó)行政訴訟中建立調(diào)解制度的實(shí)踐需要及理論可行性分析.法學(xué).2007(3).第90-91頁.

⑤江必新.中國(guó)行政訴訟制度的完善.法律出版社.2005年版.第205頁.

⑥翁岳生.行政法.中國(guó)法制出版社.2002年版.第237頁.