淺談中國農(nóng)村公共物品供給的制度創(chuàng)新

文小才

摘要:免征農(nóng)業(yè)稅后,基層政府供給農(nóng)村公共物品的能力明顯下降,農(nóng)村公共物品供給制度缺陷依然存在,帶來一定的負(fù)面影響。應(yīng)采取措施,創(chuàng)新中國農(nóng)村公共物品供給制度。

關(guān)鍵詞:公共物品;供給制度;制度創(chuàng)新;中國農(nóng)村

中圖分類號:F320文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2009)30-0033-02

免征農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕,制度外收費(fèi)逐步取消,但農(nóng)村公共物品供給的能力明顯下降,供給制度缺陷依然存在。

1.錯位的供給主體體制。根據(jù)公共財(cái)政理論,政府主要職能是提供公共物品,彌補(bǔ)市場缺陷。農(nóng)村純公共物品應(yīng)由政府免費(fèi)提供;對于農(nóng)村準(zhǔn)公共物品的提供,市場機(jī)制可以發(fā)揮一定的作用,但由于農(nóng)村公共物品的基礎(chǔ)性和效益的外溢性特征,政府仍應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。但在后農(nóng)業(yè)稅時代前期,由于政府權(quán)限不清,農(nóng)民很難擺脫供給公共物品的重任。國家財(cái)政往往只提供部分資金,要求地方政府提供相應(yīng)配套資金。在地方財(cái)政主要滿足“吃飯”的狀態(tài)下,這些配套資金都以不同的方式轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民,農(nóng)民依然是農(nóng)村公共物品供給主體。對于農(nóng)村準(zhǔn)公共物品,理論上講可以按照誰受益誰出錢的方法,由農(nóng)民自己籌集資金來提供,但落后地區(qū)的農(nóng)民卻沒有能力提供生產(chǎn)生活急需的公共物品。

2.二元的城鄉(xiāng)公共物品供給體制。這種供給體制主要表現(xiàn)為:城市所需的公共物品由政府包攬供給,所需資金主要由財(cái)政預(yù)算安排;而農(nóng)村所需的公共物品政府提供較少,許多方面主要由農(nóng)村基層負(fù)責(zé)提供,所需資金主要通過籌措方式解決,成本支出主要由農(nóng)民自己承擔(dān)。與百姓生活直接相關(guān)基本公共物品,城市供給比較充裕,建設(shè)資金來自政府,也有比較完善的管理體系。而大多數(shù)農(nóng)村至今仍未享受到這些基本的公共物品。同時,以政府為主體向居民提供的社會保險和社會福利等無形公共物品,城鄉(xiāng)之間也有天壤之別,農(nóng)民基本上被排除在享受行列之外。

3.“自上而下”的公共物品決策機(jī)制。農(nóng)村公共物品供給實(shí)行的是“自上而下”決策機(jī)制,決策主體是政府及其職能部門。公共物品供給總量與結(jié)構(gòu)多是由縣鄉(xiāng)政府以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá),帶有很強(qiáng)的行政指令性、主觀性和統(tǒng)一性。由于組織化程度過低,農(nóng)民在同非農(nóng)業(yè)部門和政府進(jìn)行交易、談判中往往處于弱勢地位,難以參與國家公共決策,無法充分表達(dá)自身的利益訴求。又由于中國政府官員不是公共選擇的結(jié)果,而是由上級機(jī)構(gòu)任命,地方政府部門決策者主要是根據(jù)“政績”做出對公共物品的供給選擇。結(jié)果是建設(shè)了許多“面子工程”,使公共物品供給脫離農(nóng)民實(shí)際需要。

4.不協(xié)調(diào)的農(nóng)村公共物品財(cái)政融資機(jī)制。財(cái)政融資是農(nóng)村公共物品供給的重要融資渠道,然而實(shí)行分稅制以來,地方政府財(cái)政收入占整個財(cái)政收入的比重逐年下降,地方政府財(cái)政支出占整個財(cái)政支出的比重卻沒有相應(yīng)的變化。地方政府財(cái)權(quán)過小導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力匱乏,無力為農(nóng)村提供足夠的公共物品。另外,村委會不是一級政府,沒有財(cái)政收入,卻要對小學(xué)教育、衛(wèi)生和社會福利提供很大資金支出。分稅的前提是分事,中國分稅制卻恰恰繞過了“分事”這一重要前提,同時規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度沒有建立,未能解決財(cái)政公共服務(wù)的縱向和橫向不平衡問題。

5.不規(guī)范的農(nóng)民自我融資機(jī)制。免征農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)民自我融資仍是中國農(nóng)村公共物品供給融資機(jī)制的重要內(nèi)容。然而,農(nóng)民自我融資體制缺乏制度上的保證和規(guī)范,不具有現(xiàn)實(shí)操作性。主要表現(xiàn)是:在農(nóng)村公共物品欠賬太多的條件下, “一事一議”政策規(guī)定的限額太少,不能滿足公共物品的融資需求;其次,自我融資項(xiàng)目范疇界定不規(guī)范,一個村莊需要提供的公共物品范圍廣泛,哪些是政府融資承擔(dān)的,哪些需要農(nóng)民自我融資等問題缺乏明晰規(guī)定;再次,自我融資決策程序不規(guī)范,在實(shí)際操作中,“一事一議”所規(guī)定限額在不少地方成了村集體的固定收費(fèi)款項(xiàng),甚至直接從糧食直補(bǔ)中扣除?！跋茸h后收”變成了“先收后議”,農(nóng)民的需求表達(dá)權(quán)和決策權(quán)形同虛設(shè),有效監(jiān)督更無從談起;最后,在現(xiàn)行的農(nóng)戶制下,農(nóng)民自我融資具有低效現(xiàn)象。主要是農(nóng)民過于分散經(jīng)營,導(dǎo)致內(nèi)部自我協(xié)商的交易成本過高,加上缺乏事后的制度安排,使農(nóng)民更傾向?qū)⒐参锲饭┙o轉(zhuǎn)化為“私人品”自我供給,致使社會總福利的喪失。

以上中國現(xiàn)行農(nóng)村公共物品供給制度帶來許多的負(fù)面影響。

1.農(nóng)村公共物品供給總量不足。當(dāng)前,中國農(nóng)村公共物品總體供給水平很低,除了少數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共物品供給水平稍高,絕大多數(shù)地區(qū)公共物品供給狀況較差。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍落后,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力很低,用于防洪排澇的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施大多年久失修,農(nóng)村道路交通非常不便;在農(nóng)民生活方面,生活用水依然以井水為主,即使有些村通上了自來水,也普遍存在水質(zhì)差的問題;絕大多數(shù)村電網(wǎng)年久失修、電力損耗嚴(yán)重,造成電壓不穩(wěn)、電價太高;不少鄉(xiāng)村醫(yī)療設(shè)備落后,醫(yī)務(wù)人員的水平不高等。

2.農(nóng)村公共物品供求結(jié)構(gòu)失衡。在現(xiàn)行供給體制下,中國農(nóng)村公共物品供給呈現(xiàn)如下結(jié)構(gòu):對盈利高的公共物品供給較多而對盈利低甚至不盈利的公共物品(如文化教育)和“軟”的公共物品(如農(nóng)業(yè)信息服務(wù))供給嚴(yán)重不足;見效快的短期公共項(xiàng)目較多而見效慢、期限長但具有戰(zhàn)略意義的公共物品則供給不足;新建公共物品較多而對公共物品的運(yùn)營及維修重視不夠。這些供給不足的農(nóng)村公共物品卻恰恰是農(nóng)民生產(chǎn)、生活所必需的,供給多的大都是農(nóng)民不需要的“政績工程”,供求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。

3.供給效率低下。中國農(nóng)村公共物品的供給,大多實(shí)行政府壟斷經(jīng)營,包括公共物品生產(chǎn)壟斷和運(yùn)營壟斷。這種供給方式大都存在人浮于事和工作效率低下等問題。有研究表明,除國防等特殊的公共物品以外,絕大多數(shù)公共物品的供給,不論在生產(chǎn)效率方面還是運(yùn)營方面,私人供給的成本要比政府供給低得多。

1.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的供給制度。中國GDP在2003年已達(dá)1 000美元,已到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時期。中央政府在構(gòu)建公共財(cái)政框架體系時,應(yīng)本著公平優(yōu)先原則,盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型公共物品供給制度,沖破建立在二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的各種體制障礙。通過持續(xù)地對農(nóng)村的“多予”、對農(nóng)民的“少取”、對農(nóng)業(yè)的“放活”,逐步建立起支持三農(nóng)發(fā)展的長效機(jī)制,對地方性公共物品加大財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付的力度。

2.建立以政府為主導(dǎo)、多元化的供給主體體制。農(nóng)村公共物品供給應(yīng)逐步建立以政府為主導(dǎo)的供給主體體制,較為可行的辦法是:農(nóng)村地區(qū)各種層次的公共物品供給應(yīng)主要由省以上財(cái)政提供,地市級財(cái)政適當(dāng)配套,縣鄉(xiāng)財(cái)政暫時不予考慮。理由在于:第一,分稅制后省以上財(cái)政較為充裕,尤其是中央財(cái)政增收較快;第二,中央、省級機(jī)構(gòu)改革較徹底,財(cái)政供養(yǎng)人員大幅下降;第三,大多數(shù)縣鄉(xiāng)仍以“吃飯財(cái)政”為主,且普遍負(fù)債嚴(yán)重,根本沒有足夠財(cái)力提供轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村公共物品;第四,中國已進(jìn)入工業(yè)化中期階段,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持鄉(xiāng)村是普遍認(rèn)同的做法。隨著中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需求,在農(nóng)村公共物品供給中也可引入多元化供給主體,可以緩解政府的財(cái)政壓力,還可以避免政府在農(nóng)村公共物品提供中的低效率現(xiàn)象。

3.建立“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制。由于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性以及地區(qū)之間公共物品服務(wù)的非均等性,需要從宏觀上建立一套“自下而上”的需求表達(dá)機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)中可采取如下的做法:(1)充分發(fā)揮村民大會和村民代表大會的作用。村民大會作為農(nóng)村社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu),對社區(qū)事物享有最終表決權(quán)。社區(qū)公共資源的籌集和公共物品的供給須經(jīng)村民會議或村民代表會議表決同意。(2)縣鄉(xiāng)范圍內(nèi)的大型公共物品供給應(yīng)在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上,由本級人民代表大會投票表決,常規(guī)性的公共物品供給也應(yīng)接受人民代表大會的監(jiān)督檢查,保證有限資金投入到公共物品生產(chǎn)中去。(3)提高農(nóng)民組織化程度,建立農(nóng)民參與農(nóng)村公共物品供給的合作組織機(jī)制?？筛鶕?jù)各地農(nóng)村發(fā)展的不同情況,因地制宜成立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織或者通過農(nóng)民合作的方式,在不過度增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下,進(jìn)行一些區(qū)域性的、中小型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4.建立以財(cái)政資金為主導(dǎo)的多元化融資機(jī)制。公共物品可以按照消費(fèi)競爭性、收益排他性以及外部性的大小劃分為四類,即:純公共物品、準(zhǔn)公共物品、俱樂部物品以及私人物品,從而確定其相應(yīng)的融資方式。(1)農(nóng)村純公共物品由政府公共提供。大型骨干水利工程、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究、氣象、農(nóng)業(yè)區(qū)劃、種子培育等,由于其只有外部收益而沒有內(nèi)部收益,屬于純公共物品的范疇,適合于政府公共提供。(2)農(nóng)村準(zhǔn)公共物品應(yīng)該按照政府補(bǔ)貼和私人投資相結(jié)合的方式由政府和農(nóng)民混合提供。地區(qū)性的農(nóng)業(yè)病蟲害防治、中小型水利工程、農(nóng)業(yè)科技教育、農(nóng)技推廣和農(nóng)業(yè)機(jī)械推廣等,通常既有社會受益,又有生產(chǎn)者個人受益的特點(diǎn),可在政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)上,按照“誰受益,誰負(fù)擔(dān)”和 “量力而行”的原則,由農(nóng)民集資生產(chǎn)。(3)小范圍受益的低級公共物品,可考慮將農(nóng)民組織起來,通過俱樂部的方式提供。灌溉、治蟲、漁業(yè)資源利用、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)產(chǎn)品的加工和流通等屬于俱樂部產(chǎn)品的范疇,政府提供是不合理的,農(nóng)民個人提供容易造成效率損失,理想的方式是將農(nóng)民組織起來,成立合作社提供,提高效率。(4)確保農(nóng)民私人產(chǎn)品的生產(chǎn)不受政府干預(yù)。農(nóng)業(yè)耕作、種植養(yǎng)殖、施肥、收獲、銷售等,是純粹的私人產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主進(jìn)行,避免政府的直接行政干預(yù),但可給予適當(dāng)指導(dǎo)。