新時期扶貧開發(fā)新路子的積極探索

《老區(qū)建設》雜志社課題組

為加大對革命老區(qū)的投入力度，加快貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，探索一條新時期扶貧開發(fā)的新路子，國務院扶貧辦和財政部決定，利用中央專項彩票公益金在全國扶貧開發(fā)工作重點縣中的革命老區(qū)實施貧困村整村推進項目。2008年投入中央專項彩票公益金1.7億元，在江西、河南、山西、陜西四個省選擇8個革命老區(qū)貧困縣實施整村推進扶貧開發(fā)，每個縣投入資金2125萬元扶持15個貧困村，平均每村140萬元左右。吉安縣在中央、省、市扶貧辦和財政部門的關(guān)心支持下，通過競標，成為項目試點縣之一。一年來，吉安縣在中央專項彩票公益金的支持下，積極努力，大膽嘗試，取得了良好的成績，總結(jié)其工作經(jīng)驗，對進一步實施好中央專項彩票公益金項目、加快我省乃至全國扶貧開發(fā)工作具有重要的借鑒意義。

一、項目實施成效顯著

按照競爭擇優(yōu)和適應集中適應集中連片的原則，吉安縣在57個“十一五”增補貧困村中確定了15個彩票公益金項目村，共有規(guī)劃項目257個，投人中央彩票公益金2125萬元。通過一年來的建設，全縣257個規(guī)劃項目完工92％，項目建設已接近尾聲，15個項目村貧困落后面貌得到根本改變。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1基礎(chǔ)建設成果斐然

截止到11月份，新修通村水泥路83條，橋梁4座，總里程66.5公里，15個項目村率先在全縣實現(xiàn)了自然村村村通水泥路目標；水利設施建設成果豐碩，實施水利工程項目54個，維修加固山塘水庫24座，新建農(nóng)田排灌站31座，硬化水渠17842米。這些項目的建成，不但增加山塘水庫的蓄水量，而且暢通了農(nóng)業(yè)灌溉用水，15個項目村新增有效灌溉面積4500多畝，切實改善了村民的生產(chǎn)生活條件，夯實農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收的基礎(chǔ)。

2產(chǎn)業(yè)扶貧勢頭強勁

截止到11月，完成產(chǎn)業(yè)扶貧項目18個，15個項目村村民在縣里扶持政策的引導下，因地制宜發(fā)展起了特色種養(yǎng)業(yè)，點燃了村民增收致富的希望。依托溫氏集團，按照“公司+農(nóng)戶”模式，發(fā)展2000羽以上肉雞養(yǎng)殖113戶，建成規(guī)?；B(yǎng)殖小區(qū)8個，新建雞棚28000平方米，年出欄肉雞54萬羽，戶均增收在15000元以上。依托正邦集團，發(fā)展肉豬養(yǎng)殖戶26戶，新建豬欄8500平方米，年出欄18000頭。擴種橫江葡萄面積550畝，種植高粱300畝。由于基礎(chǔ)設施的改善，大大提高了扶貧產(chǎn)業(yè)至少1/3的利潤，利潤空間的擴大更加推進了扶貧產(chǎn)業(yè)的強勢發(fā)展。

3村莊面貌明顯改善

截止到11月，實施人居環(huán)境31個，15個項目村中有26個自然村結(jié)合新農(nóng)村建設開展村莊環(huán)境整治，硬化巷道近8萬平方米，新建籃球場7個，修建村民休閑廣場15000多米。村民家家安裝了自來水，改建了水沖衛(wèi)生廁。每個自然村還修建垃圾池和垃圾處理站，衛(wèi)生環(huán)境進一步改善，村容村貌煥然一新，為村民創(chuàng)造了一個優(yōu)美的生活環(huán)境。其中橫江鎮(zhèn)瓦廟前自然村、萬福鎮(zhèn)凈坑自然村等村莊環(huán)境整治點還成了全縣新農(nóng)村建設中的亮點工程。

4村級“銀行”蓬勃興起

按照國務院扶貧辦和財政部《關(guān)于進一步做好貧困村互助資金試點工作的指導意見》要求，通過宣傳引導，15個項目村先后建立起了村級互助資金協(xié)會，制訂協(xié)會章程和管理辦法，選出理事會和監(jiān)事會成員，設立了專門賬戶，吸收會員783人，會員人股金24.6萬元，其中貧困戶免費人會326戶。烏石村、橫巷村等5個互助資金協(xié)會已發(fā)放貸款13筆，貸款金額6.5萬元，為村民發(fā)展致富產(chǎn)業(yè)提供了資金保障，破解了農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金缺口難題。

二、創(chuàng)新理念貫穿于項目實施的工作實踐

在中央專項彩票公益金項目試點的過程中，吉安縣始終用創(chuàng)新的理念，務實的作風，勇于實踐，探索出一條新時期扶貧開發(fā)的新路子。

1通過群眾參與形成科學的項目實施管理機制

中央專項彩票公益金項目有一個突出的特點，就是必須充分激發(fā)村民的參與熱情，吉安縣依據(jù)中央精神，把這種熱情充分、完全地結(jié)合在扶貧項目規(guī)劃、實施、管理、監(jiān)督的全過程之中，保證了參與式項目建設高效率有序開展。一是參與項目規(guī)劃編制。在項目規(guī)劃編制過程中，各自然村召開了村民大會，村民根據(jù)本村的地理條件，資源情況，提出規(guī)劃項目，自己確定建設項目；二是參與項目監(jiān)督。在項目實施過程中，項目自然村實施小組和監(jiān)測小組每天輪流派人在項目施工現(xiàn)場監(jiān)測，監(jiān)督項目建設質(zhì)量。在村民的參與監(jiān)督下，僅縣扶貧辦就接到村民投訴電話20多人次，有效提高了項目建設質(zhì)量；三是參與項目建設。在小型水利、人居環(huán)境整治等自建項目中，扶貧辦采取撥付部分水泥和項目資金，由村民自己投工投勞自建的方式組織項目實施。四是參與項目管理。為改變以往項目實施中重建設輕管理，缺少對項目維護和管理的的問題，在實施彩票公益金項目中，每個項目都由受益自然村討論制訂了項目后續(xù)管理辦法，明確了管理人員和職責，落實了后續(xù)維護資金來源，提高了項目的使用壽命。

2利用資源整合發(fā)揮資金集聚效應

為充分發(fā)揮中央專項彩票公益金的資金效率，吉安縣通過三種方法進行資源整合。一是進行資金的整合。按照“渠道不亂、用途不變、各負其責、各記其功”的原則，加強農(nóng)業(yè)、水利、交通、教育、衛(wèi)生、廣播電視、新村辦等各部門和單位之間協(xié)調(diào)配合，對各類資金整合捆綁使用，發(fā)揮資金使用的最大效益。15個項目村整合部門資金841萬元，極大地促進了項目村整村推進建設。其中新農(nóng)村建設資金130萬元，產(chǎn)業(yè)化扶持資金500萬元，水利建設資金30萬元，交通建設資金181萬元；二是進行工作機制的整合。成立了縣長任組長，縣委辦、政府辦、農(nóng)工部、財政局、交通局、扶貧辦等16部門和單位為成員的項目試點工作領(lǐng)導小組，切實加強對試點工作的組織領(lǐng)導；安排了縣直單位掛點幫扶，15個縣直單位到15項目村開展掛點扶貧，并組織本部門黨員干部與掛點村貧困戶開展“1+1”結(jié)對幫扶。一年來，15個掛點單位幫扶項目21個，幫扶資金76萬元，黨員干部結(jié)對幫扶貧困戶152名，捐助現(xiàn)金和物質(zhì)折價17.5萬元?？h財政局掛點幫扶敦厚鎮(zhèn)烏石村，幫助解決水利建設資金缺口10萬元，黨員干部捐助現(xiàn)金和物質(zhì)折價2.1萬元，有效促進該村彩票公益金項目建設；三是進行技術(shù)的整合。充分利用交通、水利、規(guī)劃建設等職能部門的技術(shù)優(yōu)勢，為實施彩票公益金項目提供項目勘測設計和驗收等技術(shù)服務。針對村民提出的項目規(guī)劃在工程量、工程造價等方面存在誤差的現(xiàn)狀，今年2至3月份，由縣扶貧辦牽頭，組織縣交通、水利、規(guī)劃建設等部門技術(shù)人員對15個項目村上報的基礎(chǔ)設施項目進行了實地勘測和規(guī)劃設計，為項目的順利進行提供了技術(shù)服務。

3依托資源優(yōu)勢發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)

充分利用每個項目村的資源優(yōu)勢，按照“現(xiàn)有基

礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ?、市場前景廣和農(nóng)戶覆蓋面大、扶貧功能強”的要求，充分結(jié)合全縣肉雞、肉牛、葡萄、生豬四大主導產(chǎn)業(yè)大力發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。首先，積極引入戰(zhàn)略投資者。與溫氏集團合作，按照“公司+農(nóng)戶”模式，大力發(fā)展肉雞產(chǎn)業(yè)，與正邦集團合作，發(fā)展生豬產(chǎn)業(yè)，擴種葡萄產(chǎn)業(yè)，通過多種方式引導村民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步形成“一村一品”產(chǎn)業(yè)格局，促進貧困農(nóng)戶增收致富。其次，充分利用農(nóng)村互助資金發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)。以縣產(chǎn)業(yè)規(guī)劃為導向，結(jié)合項目村產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場發(fā)展前景，鼓勵貧困村民積極利用互助資金進行創(chuàng)業(yè)，努力創(chuàng)造經(jīng)濟增長點，幫助村民脫貧致富。

4通過多角度培訓提高村民素質(zhì)

中央專項彩票公益金項目要求充分吸引群眾參與，那么群眾的素質(zhì)至關(guān)重要，它關(guān)系到項目的好壞、項目的進程、質(zhì)量以及后續(xù)的管理等各方面，吉安縣主要通過三種方式來提高村民的素質(zhì)：一是開展項目管理業(yè)務培訓。由于中央專項彩票公益金項目的突出特點就是要充分發(fā)動群眾的參與，操作性強。因此，項目村項目管理人員的能力和水平就顯得非常重要。吉安縣先后組織開展了彩票公益金項目信息擴散方法、參與式村級規(guī)劃編制方法、彩票公益金項目實施與管理、互助資金項目操作方法等6期彩票公益金項目業(yè)務培訓，培訓鎮(zhèn)村兩級項目管理人員340人次，通過培訓使鎮(zhèn)村項目管理人員對彩票公益項目的重要意義有深刻的了解，充分掌握了參與式的編制方法、項目實施與管理辦法、建立互助資金組織操作程序等項目業(yè)務知識，提高了他們的業(yè)務知識和操作水平，為項目的順利實施提奠定了能力基礎(chǔ)；二是開展農(nóng)村實用技術(shù)培訓。針對項目村村民缺乏發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的現(xiàn)狀，吉安縣圍繞葡萄、肉雞、肉豬、肉牛四大主導產(chǎn)業(yè)，對項目村村民進行葡萄種植、肉雞養(yǎng)殖等農(nóng)村實用技術(shù)培訓，培訓村民450人次，提高了村民知識技能，增強了他們調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的信心；三是開展村民健康教育培訓。為普及醫(yī)療衛(wèi)生知識，提高村民健康水平，吉安縣還在15個項目村中組織開展了一次村民健康教育培訓，健康教育培訓采取現(xiàn)場培訓的方式進行。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院組織醫(yī)務人員深入到項目村開展村民健康體檢、健康咨詢、醫(yī)療知識宣傳等為內(nèi)容的健康教育培訓活動，培訓村民5000多人次，既擴大了彩票公益金項目的影響力，又增強了村民衛(wèi)生健康意識。

5運用公示制度實行項目信息全程公開

在實施彩票公益金過程中，采取召開村民動員大會、書寫宣傳標語、張貼項目公告、發(fā)放項目信息年畫、建立項目標識牌等多種形式對項目信息進行全程公開，做到家喻戶曉，公開透明，主動接受群眾監(jiān)督。在項目動員階段，每個自然村都召開村民動員大會，通報了資金來源、項目建設內(nèi)容、實施范圍等項目信息，每個自然村書寫了一條以上項目宣傳標語，并張貼了項目信息公告；在項目規(guī)劃階段，各項目村彩票公益金項目規(guī)劃確定后，都在村委會所在地公示了村級項目規(guī)劃內(nèi)容包括項目名稱、規(guī)劃預算及投訴方式等信息；在項目實施階段，項目動工前要在項目所在自然村將項目進行公告，公告內(nèi)容包括項目工程量、工程造價、項目建設單位、自然村項目負責人、監(jiān)督投訴方式等，接受村民監(jiān)督；在項目驗收階段，將驗收結(jié)果、工程質(zhì)量及工程決算等內(nèi)容向村民公示，確保項目資金使用公開透明。

6采用規(guī)范程序保證項目建設有序進行

吉安縣按照國務院扶貧辦外資中心中央彩票公益金項目操作指南要求，從項目規(guī)劃、資金管理、項目監(jiān)督等各個方面建立了較為完善的制度，有力的保障了項目建設的有序推進。一是制訂了《吉安縣利用中央彩票公益金實施整村推進扶貧項目操作指南》，明確了參與式項目規(guī)劃編制、外包項目、自建項目、互助資金組織成立和借款等項目實施操作流程；二是制定了項目資金管理辦法。按照國務院扶貧辦和財政部下發(fā)的《國家彩票扶貧項目資金管理辦法》要求，專賬管理制、財政報賬制、項目招投標制三項制度；三是建立了項目標識和項目檔案制度。項目完工驗收后，每個項目完工后都建立了項目標識牌。項目驗收報賬后，逐個項目建立了檔案，做到一個項目一個檔案；四是完善了項目資金監(jiān)督機制。建立了實行村民自我監(jiān)督制度、項目舉報投訴機制、審計監(jiān)督制度等。

三、吉安縣中央彩票公益金項目實施的啟示

不難發(fā)現(xiàn)，吉安縣中央彩票公益金項目的實踐涵蓋著本質(zhì)性的規(guī)律，正是這些規(guī)律推動了吉安縣扶貧開發(fā)工作的快速發(fā)展，使扶貧開發(fā)在較短的時間內(nèi)得到大幅度的改善，探索了新時期扶貧開發(fā)的新規(guī)律和新路子。

1“大投入”是保證項目建設穩(wěn)步推進的重要支撐點

相比較于以往一年一個村10萬元，連續(xù)五年共50萬的做法，中央專項彩票公益金一次性投入的資金量大，力度強，吉安縣有15個項目村被劃入項目實施范圍，在一年之內(nèi)在15個項目村總投入2125萬元，每個項目村平均投入140萬。如此大資金的投入，大大的推進了扶貧工作的進展，保證了項目建設的連續(xù)性和完整性。在短短一年時間內(nèi)，使項目村無論在基礎(chǔ)設施建設、村莊整治方面還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村民自我發(fā)展能力建設方面都發(fā)生了巨大的變化，每個項目村所有的自然村組都通上了水泥路，實施了整修硬化，95％以上的農(nóng)戶用上了自來水，70％以上的自然村通上了有線電視，電信網(wǎng)絡覆蓋率達到了100％等等，這些立竿見影的效果都來自于有充足的資金做保障，保證了項目實施的連續(xù)性，只有大資金才有大推進。因此，進一步加大扶貧資金的投入對扶貧開發(fā)工作的開展具有決定性的意義。

2“大參與”是決定扶貧項目是否合乎民心的關(guān)鍵舉措

整個彩票公益金項目的運作緊緊依靠群眾的參與，充分聽取廣大貧困群眾的意見和要求，始終把握重點，從解決群眾最基本、最緊迫的要求和最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益問題人手，選擇貧困群眾急需的事來扶，選擇貧困群眾關(guān)心的熱點難點問題來扶，使扶貧開發(fā)內(nèi)容源自民意，增強了扶貧開發(fā)的針對性。同時，注重培養(yǎng)和提高貧困群眾的參與意識和能力建設，調(diào)動、引導貧困群眾參與扶貧開發(fā)項目的規(guī)劃、實施、管理和監(jiān)督。在項目規(guī)劃階段，各級各有關(guān)部門和貧困群眾一起討論，由貧困群眾選定項目；在扶貧資金和項目的安排上，通過報紙、公告欄等方式進行公告或公示，接受群眾的監(jiān)督；在項目實施過程中，通過深入細致的動員和有效的激勵機制，充分調(diào)動廣大群眾投工投勞參與項目建設。正是這種大參與的有效實施，不僅快速地推進了工程進度，而且也大力地改善干群關(guān)系，拉近了干部與群眾的聯(lián)系。

3“大整合”是強化整村推進扶貧的重要突破口

吉安縣突破了以往單純的資金整合方式，將資金整合、工作機制整合、技術(shù)整合三者融為一體，多角度、立體式的整合資源，以中央專項彩票公益金為整合平臺，有限整合全縣縣委辦、政府辦、農(nóng)工部、財政局、交通局等16部門和單位人力、物力、財力，形成完善的工作機制，使資金使用和工作運行真正做到了渠道不亂、各司其職，最大發(fā)揮扶貧資金的效用，實現(xiàn)雙贏，甚至多贏的良好局面。正是這種資源整合方式，實現(xiàn)了吉安縣扶貧工作用“小資金”做“大項目”，甚至“多項目”的目的。

課題組成員：

劉清榮《老區(qū)建設》雜志社主編、研究員

李林生江西省扶貧和移民辦政策法規(guī)處處長

王果江西省社會科學院經(jīng)濟研究部助理研究員

李麗娜《老區(qū)建設》雜志社編輯