60年:一場(chǎng)消除貧困的攻堅(jiān)戰(zhàn)

范小建

1949年中華人民共和國(guó)成立，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家獨(dú)立、民族解放。從此，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人民堅(jiān)韌不拔、團(tuán)結(jié)奮斗，用60年的時(shí)間，成功地打了一場(chǎng)消除貧困、實(shí)現(xiàn)總體小康的攻堅(jiān)戰(zhàn)，為世界扶貧事業(yè)作出了巨大貢獻(xiàn)。

一

1949年的中國(guó)，是當(dāng)時(shí)世界上最貧窮的國(guó)家之一。根據(jù)聯(lián)合國(guó)亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)的統(tǒng)計(jì)，1949年中國(guó)人均國(guó)民收入27美元，不到亞洲人均44美元的2/3，不足印度57美元的一半。

新中國(guó)成立后，我們逐步構(gòu)筑了比較完整的工業(yè)體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，為加快發(fā)展提供了必要的物質(zhì)基礎(chǔ)；我們進(jìn)行了土地改革，實(shí)現(xiàn)耕者有其田，為從根本上消除貧困奠定了制度基礎(chǔ)；我們初步建立了農(nóng)村社會(huì)保障和教育、衛(wèi)生體系，極大地改善了人民生活。但也不容諱言，由于人民公社時(shí)期存在的“一大二公”、平均主義的弊端，抑制了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，直到1978年，全國(guó)仍有2，5億農(nóng)村人口處于未得溫飽的貧困狀態(tài)。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)建立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，使農(nóng)村貧困問題得以緩解。到1985年，農(nóng)民人均純收入增長(zhǎng)了2.6倍，絕對(duì)貧困人口從2.5億減少到1.25億。1986年以后，針對(duì)相當(dāng)數(shù)量貧困人口尚未解決溫飽問題的基本國(guó)情，我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，開始實(shí)施有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧。

1994年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，明確提出用7年左右的時(shí)間基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。國(guó)家扶貧開發(fā)投入大幅度增加，明確了資金、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任“四個(gè)到省”的扶貧工作責(zé)任制，建立了東部沿海地區(qū)支持西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶貧協(xié)作機(jī)制，并規(guī)范了機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧制度。經(jīng)過不懈努力，到2000年底，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少到3209萬，扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

2001年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》，明確提出了低收入標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，把整村推進(jìn)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和產(chǎn)業(yè)化扶貧作為工作重點(diǎn)。此后，黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方略，制定了“多予少取放活”和“以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的方針，逐步形成了集行業(yè)、區(qū)域和社會(huì)政策于一體的大扶貧格局。到2007年底，我國(guó)絕對(duì)貧困人口減少到1479萬，低收入人口減少到2841萬。

2007年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定在全國(guó)農(nóng)村建立最低生活保障制度。這一政策實(shí)際上是對(duì)農(nóng)村貧困人口的基本生活進(jìn)行了兜底性制度安排。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)明確提出，實(shí)行新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。2009年，我國(guó)開始實(shí)施人均1196元的扶貧新標(biāo)準(zhǔn)，按照新標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的扶貧對(duì)象達(dá)4007萬人。這標(biāo)志著我國(guó)扶貧開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)新階段。

經(jīng)過60年的不懈努力，我國(guó)扶貧開發(fā)取得巨大成就。按照國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)農(nóng)村尚未解決溫飽問題的絕對(duì)貧困人口從1978年的2.5億下降到2007年的1479萬，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋戎貜?0.7％下降到1.6％；初步解決溫飽問題但不穩(wěn)定的低收入貧困人口從2000年的6213萬減少到2007年的2841萬，占農(nóng)村居民總?cè)丝诘谋戎貜?.7％下降到3％。從1989年到2008年，國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入從303元增加到2611元。尤其是2002年到2007年，扶貧重點(diǎn)縣農(nóng)民人均純收入從1305元增加到2278元，年均增長(zhǎng)9.04％，增幅連續(xù)5年高于全國(guó)平均水平，是歷史上少有的。

中國(guó)的扶貧開發(fā)還加速了全球的減貧進(jìn)程，為世界減貧事業(yè)作出了貢獻(xiàn)。根據(jù)外交部與聯(lián)合國(guó)駐華機(jī)構(gòu)合著的《中國(guó)實(shí)施千年發(fā)展目標(biāo)情況報(bào)告》，無論按照我國(guó)政府的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，還是參考國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)都是最早提前實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)中貧困人口減半目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家。從1990年到2005年，全球生活在每人每天消費(fèi)1美元以下水平的貧困人口減少到14億，共減少了4.18億，降低了23％。按上述標(biāo)準(zhǔn)，如果不包括中國(guó)在內(nèi)，則全球貧困人口實(shí)際增加了5800萬。

二

我國(guó)扶貧開發(fā)不僅表現(xiàn)在貧困人口減少和貧困地區(qū)加快發(fā)展上，更重要的是成功地探索了一條符合中國(guó)國(guó)情的扶貧開發(fā)道路，成為中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的組成部分。

中國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā)伴隨著思想解放的進(jìn)程。在思想解放的推動(dòng)下，我們黨根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村貧困主要特征的變化，分階段提出扶貧開發(fā)的奮斗目標(biāo)和主要任務(wù)，不斷創(chuàng)新體制、完善政策、強(qiáng)化手段，建立了消除農(nóng)村貧困的制度框架。特別是改革開放以來，我國(guó)以提高人民生活水平為目標(biāo)，緊緊抓住農(nóng)村貧困問題的主要矛盾，堅(jiān)持把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，不斷強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，千方百計(jì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，為緩解和消除貧困提供了強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)。新世紀(jì)以來，我國(guó)堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不斷提高對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度，努力促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，大力實(shí)施西部開發(fā)、東北振興、中部崛起等發(fā)展戰(zhàn)略，形成了促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧致富的推動(dòng)力量。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，我們可以清楚地看到：新中國(guó)扶貧事業(yè)之所以能取得巨大成就，最根本的就是在中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟指引下走出了一條開發(fā)式扶貧的新路。

堅(jiān)持政府主導(dǎo)。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。建立健全從中央到地方的扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，實(shí)行各級(jí)政府扶貧工作首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的工作責(zé)任制。二是制定規(guī)劃。把農(nóng)村扶貧開發(fā)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃的重要內(nèi)容，如1994年頒布實(shí)施的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和2001年頒布實(shí)施的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，都是指導(dǎo)扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件。三是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家財(cái)力狀況確定國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)貧困人口分布狀況適時(shí)確定并調(diào)整國(guó)家扶持的重點(diǎn)區(qū)域，使扶貧工作重心從貧困區(qū)域下沉到重點(diǎn)縣和貧困村，扶貧工作進(jìn)村入戶，瞄準(zhǔn)貧困人口。四是加大投入。各級(jí)政府不斷增加扶貧投入。僅1978--2008年，中央政府就投入專項(xiàng)財(cái)政扶貧資金1700多億元，并通過貼息調(diào)動(dòng)了2000多億元扶貧貸款。五是組織推動(dòng)。積極調(diào)動(dòng)部門、區(qū)域和行業(yè)力量扶貧，組織272個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)、民主黨派、國(guó)有大型企業(yè)等單位定點(diǎn)幫扶481個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，動(dòng)員東部沿海15個(gè)發(fā)達(dá)省市和計(jì)劃單列市對(duì)口幫扶西部11個(gè)相對(duì)貧困的省區(qū)市。

堅(jiān)持社會(huì)參與。一是深入宣傳。通過各種形式幫助社會(huì)各方面了解貧困地區(qū)和貧困人口情況，在全社會(huì)營(yíng)造扶貧濟(jì)困的輿論氛圍，引導(dǎo)群眾關(guān)心和參與扶貧事業(yè)。二是廣泛動(dòng)員。在政府部門的大力宣傳帶動(dòng)下，民間組織積極參與扶貧事業(yè)。如共青團(tuán)中央發(fā)起的“希望工程”，全國(guó)婦聯(lián)發(fā)起的“春蕾計(jì)劃”、“母親水窖”，中國(guó)人口基金會(huì)發(fā)起的“幸福工程”，中

國(guó)扶貧基金會(huì)發(fā)起的“母嬰平安120項(xiàng)目”，在帶動(dòng)群眾參與扶貧方面發(fā)揮了積極作用。另外，從1994年開始的光彩事業(yè)，以項(xiàng)目投資為中心，以開發(fā)資源、興辦企業(yè)、培訓(xùn)人才、發(fā)展貿(mào)易以及捐贈(zèng)等多種方式，促進(jìn)了貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步。三是擴(kuò)大國(guó)際合作。主要是與有關(guān)國(guó)際組織、雙邊機(jī)構(gòu)和國(guó)外民間組織進(jìn)行合作，聯(lián)合實(shí)施多種形式的扶貧項(xiàng)目或活動(dòng)。

堅(jiān)持自力更生。扶貧事業(yè)的主體是貧困地區(qū)的干部群眾，最終目的是提高他們的自我生存和發(fā)展能力。上世紀(jì)90年代以來，我們積極推行參與式扶貧的理念和方式，動(dòng)員群眾積極依靠自身力量改變貧窮落后面貌。一方面通過“參與式”整村推進(jìn)，讓貧困人口直接參與扶貧開發(fā)項(xiàng)目與資金使用的決策，促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口的能力建設(shè)；另一方面通過社區(qū)主導(dǎo)型發(fā)展試點(diǎn)，推進(jìn)村民自治和基層民主制度建設(shè)，進(jìn)一步煥發(fā)貧困群眾的自強(qiáng)自立精神，實(shí)現(xiàn)自我管理和自主發(fā)展。

堅(jiān)持開發(fā)式扶貧。主要內(nèi)容包括：開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幫助貧困鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)通路、通電、通郵、通廣播電視；加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，提高貧困農(nóng)戶的土地生產(chǎn)力；開辟增收渠道，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和小型加工業(yè)；提高科技水平，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引入新技術(shù)和新方法等。近年來，我國(guó)有重點(diǎn)地在15萬個(gè)貧困村實(shí)施整村推進(jìn)扶貧開發(fā)規(guī)劃，全面改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的基本生產(chǎn)生活條件；推行“雨露計(jì)劃”，加大貧困地區(qū)勞動(dòng)力培訓(xùn)力度，增加了貧困農(nóng)民的外出就業(yè)機(jī)會(huì)；促進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，調(diào)整優(yōu)化了貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；組織移民搬遷，初步緩解了自然條件極度惡劣地區(qū)群眾的生存問題；開展集中連片貧困地區(qū)治理試點(diǎn)，開始探索深度貧困問題的解決途徑。

三

黨和國(guó)家提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)以后，我國(guó)農(nóng)村扶貧對(duì)象規(guī)模為4007萬人，相當(dāng)于歐洲一個(gè)中等規(guī)模國(guó)家的總?cè)丝跀?shù)。在自然條件特別惡劣的青藏高原地區(qū)、西北干旱地區(qū)、沙漠化地區(qū)、巖溶地區(qū)、秦巴山區(qū)和陸路邊境地區(qū)，生存環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施落后，社會(huì)發(fā)展滯后，公共服務(wù)欠缺，地方病嚴(yán)重困擾，貧困人口比例高，扶貧工作難度大。加之目前城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同社會(huì)群體之間發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢(shì)尚未得到有效控制，扶貧開發(fā)工作面臨著嚴(yán)峻的困難與挑戰(zhàn)。

當(dāng)前，在各種致貧因素的交織作用下，新增貧困和返貧問題變得日益突出，增加了扶貧工作的不確定性。一是自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，貧困村遭受自然災(zāi)害打擊的概率是一般村的5倍，許多貧困地區(qū)通常面臨著突發(fā)性氣候和地質(zhì)災(zāi)害的更大威脅。二是市場(chǎng)因素影響。特別是近期以來，受國(guó)際金融危機(jī)間接影響，我國(guó)貧困地區(qū)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)遭受較大打擊，貧困人口的非農(nóng)收入減少，這將會(huì)導(dǎo)致較為嚴(yán)重的返貧問題。三是政策性因素。在加快城市化、工業(yè)化過程中，一些地區(qū)的土地、資源和生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)不到位，可能會(huì)造成新的貧困人口。四是因病致貧等因素。因病致貧是長(zhǎng)期以來致貧返貧的重要因素，而且這類貧困持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，需要在扶貧工作實(shí)踐中加以高度重視。

扶貧開發(fā)是貫穿于整個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段的長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)，是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。隨著國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的提高，我國(guó)扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入一個(gè)新階段，現(xiàn)階段的首要任務(wù)是盡快穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象的溫飽并幫助其徹底脫貧致富，重點(diǎn)是提高農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力。我們要按照中央的統(tǒng)一部署，抓緊完善國(guó)家扶貧戰(zhàn)略和政策體系，繼續(xù)堅(jiān)持開發(fā)式扶貧方針，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接；繼續(xù)加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的扶持力度，不斷創(chuàng)新工作機(jī)制，提高管理水平；積極開展黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧和東西扶貧協(xié)作，充分發(fā)揮企業(yè)、學(xué)校、科研院所、軍隊(duì)和社會(huì)各界在扶貧開發(fā)中的積極作用；加強(qiáng)反貧困領(lǐng)域的國(guó)際交流與合作，促進(jìn)貧困地區(qū)科學(xué)發(fā)展，努力縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)間的發(fā)展差距，確保全體人民共享改革發(fā)展成果，為實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的到2020年基本消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的戰(zhàn)略目標(biāo)貢獻(xiàn)力量。

責(zé)任編輯：王建平