全國人大財經(jīng)委：經(jīng)濟“守夜人”

孫　海

頒獎辭

在中國利益逐漸多元化的當下，經(jīng)濟領(lǐng)域的立法成為特殊利益集團的博弈場，全國人大財經(jīng)委在經(jīng)濟立法中的地位殊為可觀，回首2009年的中國經(jīng)濟不難發(fā)現(xiàn)，全國人大財經(jīng)委委員們借助其獨特的身份，為中國經(jīng)濟把脈呼吁，理性建言。

隨著改革開放漸強漸進，經(jīng)濟體制改革進一步深化，作為執(zhí)掌財經(jīng)立法大任的全國人大財經(jīng)委，其角色和地位日益凸顯。

全國人大有關(guān)經(jīng)濟方面的法律不斷出臺。如《物權(quán)法》，規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，在中國特色社會主義法律體系中起支架作用，被認為是從法律上完善中國特色社會主義物權(quán)制度。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況，催生了一些新的法律：通過《企業(yè)破產(chǎn)法》；修訂《合伙企業(yè)法》；修改《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等。這些法律的出臺，財經(jīng)委專業(yè)人士的獻策功不可沒。

在推動預(yù)算審查方面也不遺余力，全國人大財經(jīng)委除了審查匯編的中央預(yù)算草案之外，還包括中央各部門的分預(yù)算。2000年需要審查的分預(yù)算的部門數(shù)量是4個，2007年增加到40個，在2008年增加到50個的基礎(chǔ)上，2009年則增加到107個，以后還會增加，直到囊括所有的中央部門?？上攵珖舜筘斀?jīng)委的審查工作是多么繁重。

為了讓每一筆中央投資落到實處，2009年5月，全國人大常委會正式啟動“對中央政府部分重大公共投資項目實施情況專題調(diào)研活動”，選取技術(shù)改造和科技創(chuàng)新、農(nóng)田水利建設(shè)、教育衛(wèi)生等民生工程和保障性住房建設(shè)等4個題目開展調(diào)研，在全國人大常委會歷史上，開創(chuàng)了以重大專題調(diào)研的形式推動中央重大政策部署貫徹落實的先河。全國人大財經(jīng)委在參與這4個專題調(diào)研的同時為了給政府投資把關(guān)定向，防止重復(fù)建設(shè)和城市盲目擴張，確保中央擴內(nèi)需、保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、重民生、保穩(wěn)定等一系列決策部署落到實處，還單獨成立了一個調(diào)研小組，對部分政府重大公共投資項目開展專題調(diào)研。

清醒的質(zhì)疑者

2009年全國人大財經(jīng)委員始終感到憂慮的是天量信貸資金的三個問題：一方面是在關(guān)注巨額信貸資金是否進入了實體經(jīng)濟，是否能對“保增長”起到積極作用；另一方面是貸款的高增長是否會給銀行經(jīng)營帶來風險，中國經(jīng)濟是否會重蹈美國次貸危機的覆轍；從更深層次角度考慮，在目前外需持續(xù)萎縮、產(chǎn)能過剩、消費需求不足的背景下，國內(nèi)投資和消費結(jié)構(gòu)失衡問題日趨明顯，單靠信貸推動投資，進而拉動經(jīng)濟的模式是否能長期持續(xù)下去。

在中央經(jīng)濟工作會議把調(diào)結(jié)構(gòu)落實為2010年工作重點時，回過來檢視發(fā)現(xiàn)，早在2009年4月，全國人大財經(jīng)委的官員已經(jīng)在呼吁調(diào)結(jié)構(gòu)的重要性。

靠短期財政政策和貨幣政策來刺激投資、擴大需求，不能解決中國經(jīng)濟發(fā)展中的根本問題；靠投資和外需拉動經(jīng)濟增長同樣不可持續(xù)。中國經(jīng)濟存在著不協(xié)調(diào)、不穩(wěn)定和不可持續(xù)的問題，歸根到底是結(jié)構(gòu)性問題。這一輪經(jīng)濟增速下滑是“內(nèi)生性因素為主”。國際金融危機的沖擊只是外部誘因，根本原因在于中國經(jīng)濟運行中長期積累下來的發(fā)展方式問題和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾。

盡管中央提出了“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴內(nèi)需”，但從實踐中看，許多人還是認為“保增長”與“調(diào)結(jié)構(gòu)”二者之間有矛盾，在實踐中很多地方也是固守著“保增長”，對“調(diào)結(jié)構(gòu)”不夠重視。

“就局部來說，從短期看，加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，可能會影響一時的經(jīng)濟增長速度。但從長遠來看，保增長與調(diào)結(jié)構(gòu)是一致的，調(diào)結(jié)構(gòu)是保增長的應(yīng)有之義。結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級可以提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量，使增長更有可持續(xù)性?！比珖舜筘斀?jīng)委副主任尹中卿表示。

最先質(zhì)疑信貸政策的危險后果的還是全國人大財經(jīng)委的官員。前央行副行長、全國人大財經(jīng)委副主任吳曉靈早在7月就表示，要正確理解和貫徹適度寬松的貨幣政策，適度的貨幣信貸能夠為國民經(jīng)濟做出貢獻，過度的貨幣信貸投放對社會而言不是福音。

以投資為單引擎，信貸為推動力，或許能解中國經(jīng)濟增長的燃眉之急，但要實現(xiàn)中國經(jīng)濟的持續(xù)好轉(zhuǎn)，還需要治本的良藥。“不采取貨幣信貸總量控制的措施，將埋下國民經(jīng)濟發(fā)展的重大隱患。”吳曉靈警告說，要避免建立在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡基礎(chǔ)上的經(jīng)濟增長。用投資來替代外需下降，是最簡單的方法，但是這種方法極易引起中國經(jīng)濟在舊結(jié)構(gòu)上的增長。政府應(yīng)該做好就業(yè)工作，安排好低收入人群的生活，控制好貨幣的總量。

前海關(guān)總署署長、全國人大財經(jīng)委副主任委員牟新生則連續(xù)炮轟GDP政績觀，世界金融危機以來，中國提出了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策是正確的，但如果不在“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“擴內(nèi)需”上下功夫，而一味追求投資拉動，甚至加大產(chǎn)能過剩行業(yè)的重復(fù)建設(shè)力度，這種發(fā)展思路恐怕難以為繼。隨著資源、環(huán)境對經(jīng)濟增長約束的強化，以及勞動力、土地成本上升，過去依靠低成本優(yōu)勢支撐貿(mào)易出口高速增長的現(xiàn)象不會再出現(xiàn)。同時，隨著投資過度擴張，不少行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩。中國發(fā)展到今天這個階段，沒有必要也不可能過多地追求GDP增長率，對此要有一個科學(xué)的判斷。

除了中央財政的巨額赤字，地方政府的隱形赤字和債務(wù)負擔更值得擔心。地方各級政府通過大規(guī)模構(gòu)建投融資平臺發(fā)行各種企業(yè)債、短期融資權(quán)、中期票據(jù)以及各種“銀信證”產(chǎn)品，把地方政府進行基礎(chǔ)建設(shè)投資和其他政府活動產(chǎn)生的債務(wù)信貸化。這些資金大部分使用在自償能力低下的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共建設(shè)項目之上，給地方留下隱形赤字和債務(wù)負擔，造成財政結(jié)構(gòu)性風險。對于政府項目的風險問題，全國人大財經(jīng)委韓寓群副主任表示，關(guān)于政府投融資平臺問題，現(xiàn)在各級政府的資本金不是很多，主要依靠銀行貸款。大量的銀行貸款被作為項目的資本金，風險是比較大的。其次關(guān)于政府大幅舉債問題，目前各地依靠政府的信譽大量融資，一些地方重視投資總量的增加，而對投資結(jié)構(gòu)是否科學(xué)合理重視得不夠。一些地方對部分項目投資規(guī)模很重視，而對投資效益、市場競爭、促進就業(yè)、投資成本的回收研究得不夠。這些已經(jīng)出現(xiàn)或潛在的問題必須引起高度重視，否則可能會對金融產(chǎn)生嚴重的不良影響。

期待財稅突破

尤其需要指出的是，全國人大財經(jīng)委在經(jīng)濟立法領(lǐng)域深化的同時，對于固化中國既有經(jīng)濟模式的財稅體系，卻并沒有承擔起社會所期待的責任，在這一領(lǐng)域與傳統(tǒng)形成的利益切割顯得尤為緊迫。

自1980年代以來，中國現(xiàn)有20多個稅種，增值稅、消費稅、營業(yè)稅、關(guān)稅等都是通過國務(wù)院制定的條例生效。這種情況的產(chǎn)生，源于1985年全國人大通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。值得注意的是，該授權(quán)沒有明確具體的立法領(lǐng)域和時間限制。根據(jù)這一授權(quán)，國務(wù)院制定了一系列的稅收暫行條例，制定和征收賦稅幾乎成為了政府部門的權(quán)力。

經(jīng)過30年改革開放，中國已經(jīng)取得了制定和應(yīng)用法律管理經(jīng)濟的大量經(jīng)驗，繼續(xù)無特定目的、特定范圍、無時間限制的授權(quán)已經(jīng)完全沒有必要，繼續(xù)授權(quán)無異于人大在經(jīng)濟領(lǐng)域的全面放棄。這種將稅收立法權(quán)授權(quán)行政部門的做法同樣也有悖于國際慣例。中國這種行政主導(dǎo)型稅制，容易導(dǎo)致政府規(guī)模的無限膨脹，而政府規(guī)模的擴大反過來又要求擴大稅收，二者相互影響。由于對政府機構(gòu)設(shè)立和人員編制沒有法律約束，中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人。官民比例高達1：18。這也是中國存在大量稅外政府收費的根源之一。但是，目前人大回收稅收立法權(quán)還面臨兩大難題。一是人大本身收回稅收立法權(quán)尚需更大動力；二是行政部門卻有維護其稅收立法權(quán)的動力。

天津財經(jīng)大學(xué)李煒光教授認為，在任何時代、任何社會制度下，財政都是個大問題。財政、稅收實際上是一國政治的全部經(jīng)濟內(nèi)容，它與市場經(jīng)濟制度的作用發(fā)揮、國家自由民主制度的構(gòu)建、現(xiàn)代法治的形成等幾乎所有的國家大事都密切相連。“因為向誰收稅，收什么稅，收多少稅，怎么收稅，公共資源的配置方向和數(shù)量界定，稅收、預(yù)算權(quán)如何分配，如何決策，通過什么程序決策等等，根本就不是純粹的經(jīng)濟問題，而是關(guān)系到民主、法治的政治大問題?！?/p>

既然是大問題，它顯然不能僅僅依靠稅種設(shè)置、稅率調(diào)整之類的具體措施來解決，而是要在重新界定中央與地方的關(guān)系，重新劃分各級政府的事權(quán)、財權(quán)、稅收自主權(quán)和預(yù)算決定權(quán)，構(gòu)建財政民主制以體現(xiàn)憲政民主的經(jīng)濟內(nèi)核，真正實行納稅人對政府財政活動的直接監(jiān)督等方面進行實質(zhì)性的全方位的徹底革新，舍此沒有更好的出路。把財政看作是純技術(shù)問題，進行的只是—種低層次的改革。

很顯然，全國人大財經(jīng)委在中國未來稅制大變革中應(yīng)該承擔更為重要的應(yīng)有之責，收回稅收立法權(quán)，規(guī)劃符合中國實際的稅收的民主化之路。