中國天然林保護工程的環(huán)境善治研究

譚靈芝　馮慧娟

摘要:天然林保護工程涉及到林業(yè)資源、水資源、野生動物保護等一系列環(huán)境問題,我國現(xiàn)有的天然林保護工程主要是由政府集中管理,這種管理模式易出現(xiàn)不同主體之間利益劃分的不一致性,不能從根源上解決天然林保護與保護地經(jīng)濟發(fā)展的矛盾,因而呈現(xiàn)出無效化特征。改變現(xiàn)存問題的突破點在于構(gòu)建基于不同利益主體環(huán)境權(quán)益的管理制度,讓第三方參與天然林管理的環(huán)境善治模式,從而實現(xiàn)我國天然林資源保護的可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞:天然林保護;利益主體;環(huán)境善治

中圖分類號:F326.20文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-9107(2009)06-0044-05

保護和合理利用天然林資源是實現(xiàn)我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須關(guān)注的重大問題。如何在經(jīng)濟快速增長的同時,保持和改善我國天然林資源基礎(chǔ)或提高天然林自然資本存量,是我國天然林資源管理面臨的關(guān)鍵性挑戰(zhàn)。理論和實踐都表明,林業(yè)可持續(xù)發(fā)展,在很大程度上同經(jīng)濟過程中的決策機制以及經(jīng)濟過程中的各種社會和政治力量的運作,特別是與所制定的政策密切相關(guān)。[1]

天然林保護工程(以下簡稱天保工程)的實施對于中國的生態(tài)環(huán)境和生物多樣性保護無疑具有十分重大而深遠的意義,作為一項涉及面廣、影響范圍大的工程,它所產(chǎn)生的影響是十分復(fù)雜的。本文的研究對象是處于一個國家干預(yù)較為廣泛而深刻的市場環(huán)境和計劃經(jīng)濟思想較為根深蒂固的行業(yè)領(lǐng)域,而不是一個純粹的市場或者說市場經(jīng)濟體制深入的行業(yè)領(lǐng)域。由此決定了天保工程相關(guān)利益主體是多方面的,即中央政府、地方政府(林區(qū)政府)、政策實施的林業(yè)企業(yè)和企業(yè)職工及林區(qū)所處周邊社區(qū)和農(nóng)民。由于上述的特殊環(huán)境,這一政策的實施必然會對有關(guān)既得利益集團效用產(chǎn)生影響,造成了政策的相關(guān)利益主體間相互博弈,從而影響到政策的執(zhí)行效果和實施效率。在與天然林管理有關(guān)的諸多矛盾上,有兩個核心問題值得研究和解決:一個是天然林管理政策中不同利益主體的權(quán)利和利益劃分,存在著目標(biāo)不一致的現(xiàn)象,導(dǎo)致相關(guān)政策的干預(yù)效應(yīng)不足;另一個是在天然林保護和管理的運作方式上,客觀上存在著單方面強調(diào)政府行為、強調(diào)自上而下的決策和執(zhí)行方式、忽視經(jīng)濟活動的基本規(guī)律以及社會根本需求和民眾根本利益的現(xiàn)象,導(dǎo)致天然林保護成了政府的包袱和企業(yè)的負(fù)擔(dān),加深了資源保護和經(jīng)濟發(fā)展的對立。

探求天然林資源以及與之相關(guān)的各種權(quán)益關(guān)系的有效和公平配置,將是我國天然林管理制度變革的基礎(chǔ)和核心問題,通過政策體系和政策手段的建立和完善促使與天然林資源管理相關(guān)的三類主體:政府、企業(yè)、公眾有效發(fā)揮其作用,并協(xié)調(diào)和制衡其相互關(guān)系是保證天然林管理相關(guān)權(quán)益有效配置、管理制度創(chuàng)新的重要途徑。

一、我國天然林保護中各主體利益之間的關(guān)系分析

在天然林保護工程中,國家是公權(quán)代表,要的是生態(tài);農(nóng)民是私權(quán)代表,要的是生計;地方政府是準(zhǔn)公權(quán)者,要的是政績;林管部門是準(zhǔn)公權(quán)代理者,要的是利益。由于權(quán)屬不同,收益目標(biāo)不同,性質(zhì)不一樣,因而在產(chǎn)權(quán)交易的“合約”不協(xié)調(diào)時,必然產(chǎn)生利益上的沖突。1998年的特大洪水是促使中央政府開展天然林保護工程的直接原因。為了改善環(huán)境,發(fā)揮森林特別是天然林的生態(tài)功能,中央政府實施了天然林的禁伐和限伐,大量縮減了木材產(chǎn)量。從經(jīng)濟學(xué)的角度來分析,森林,作為一種特殊商品,兼具有經(jīng)濟效用和生態(tài)效用,對它進行采伐,利用其木材產(chǎn)品就產(chǎn)生了明顯的外部不經(jīng)濟影響。因為木材采伐的經(jīng)濟活動造成了森林生態(tài)效用的損失,從而根據(jù)個別木材生產(chǎn)企業(yè)的邊際效益和邊際費用所決定的最優(yōu)木材產(chǎn)量,對該類企業(yè)來說收益最大化,但對其他社會成員可能導(dǎo)致享受良好生態(tài)環(huán)境的權(quán)利受損,也就是對其他社會成員收益的損失,因此綜合各成員的收益形成的社會總收益就不可能是最大化的。實際上,政府是社會公眾利益的代表者和各種政策的提供者,代表社會大眾的利益對社會公共事務(wù)進行管理,謀求社會大眾的福利最大化。[2]但政府也是具有一定組織結(jié)構(gòu)的的部門,各部門受部門認(rèn)知能力、財政約束等實際客觀條件的制約,其決策往往會背離最初的社會大眾福利最大化的目標(biāo),而是考慮部門預(yù)算最大化,從而政府所制定的政策,往往成為各政府部門利益博弈的結(jié)果,造成政策無效甚至成為阻礙行業(yè)發(fā)展的負(fù)向政策。[3]對于我國的天然林保護來說,政府是唯一的管理部門,對行業(yè)實行單一、單向的管理,由于缺乏必要的競爭以及公眾參與的途徑受阻,使得對政府的決策監(jiān)督機制喪失,企業(yè)和公眾的利益目標(biāo)與政府的目標(biāo)可能不一致,其需求難以在政策制定過程中得到反映。

天然林保護是一項典型的正外部性經(jīng)濟活動,國家作為純生態(tài)公共品保護與供給的代理者,要的是天然林保護中的正外部性公共產(chǎn)品——生態(tài)保護;農(nóng)民作為小生產(chǎn)者,其在天然林保護中獲得的權(quán)益是明確的,即獲得林產(chǎn)品的近期和長期的直接經(jīng)濟收益和國家補助的收益,但由此而獲得的總收益不一定比傳統(tǒng)耕種大,兩者之間的差額,引起國家與農(nóng)民間在實施天然林保護中退耕地使用權(quán)上如何安排的沖突。有的地區(qū)實施天然林保護政策之后,農(nóng)民收入明顯減少。

在我國天保工程實施過程中,地方政府被設(shè)想成與中央政府利益一致的支持合作者,不僅需要給工程區(qū)實施單位配套的資金支持,還需要必要的配套政策支持。而根據(jù)國家林業(yè)局的監(jiān)測結(jié)果卻反映出,地方政府的配套資金不能按規(guī)劃及時下?lián)?一定程度影響了整個工程的實現(xiàn)效果。[4]

實際上,在針對天然林管理問題而設(shè)計和實施的各項政策,特別是相關(guān)的環(huán)境政策,在保護天然林資源以至增加自然資本存量方面固然發(fā)揮了重大作用,但由于這些政策都沒能很好的平衡好各主體的利益,造成天保工程難以達到預(yù)期效果。此外,由于缺乏對相關(guān)政策與管理體制的短期和長期效益的比較與權(quán)衡,缺乏對局部利益與全民利益的比較和權(quán)衡,使得在存在利益沖突的情況下,特別是地方政府、林管部門和農(nóng)民更多的考慮自身利益,甚至不惜犧牲國家長遠利益。有可能出現(xiàn)借保護天然林資源之名,行破壞天然林之實,借脫貧之名而致貧的現(xiàn)象。天保工程的木材禁伐和限伐政策導(dǎo)致木材產(chǎn)量的下降,導(dǎo)致地方政府的財政收入減少,不僅使地方政府的稅、費收入大幅度減少,而且國有林業(yè)企業(yè)向地方政府上繳的利潤也大為減少。木材收入是大多數(shù)林區(qū)政府財政收入的支柱,調(diào)減木材產(chǎn)量對林區(qū)地方政府的收入影響極大。四川省有三個地區(qū)木材生產(chǎn)是地方財政的主要來源,其中有9個縣80%的財政收入與木材生產(chǎn)加工活動有關(guān);有24個縣將近50%的財政收入靠木材生產(chǎn)加工。Hyde和Belcher根據(jù)西南林區(qū)和東北林區(qū)的典型調(diào)查和測算,這兩個林區(qū)的縣級財政收入會由于調(diào)減木材產(chǎn)量而減少1/4以上。從1998年到2000年,木材產(chǎn)量的調(diào)減將導(dǎo)致稅金、收費減少約70億元,由于木材稅收占林區(qū)政府財政收入的份額要遠遠高于中央政府,所以地方政府的困難要顯著大于中央政府。[5]由于天保工程的實施,很多地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他公共物品的提供減少,而很多林業(yè)企業(yè)擔(dān)負(fù)著地方政府的部分社會服務(wù)功能,負(fù)擔(dān)工檢司法和文教衛(wèi)生事業(yè)的支出,因木材產(chǎn)量消減,這些社會事業(yè)的支出就成為問題。

林業(yè)企業(yè)木材減產(chǎn)還直接導(dǎo)致地方政府的財政支出增加。第一,木材產(chǎn)量調(diào)減后引起的職工下崗,會增加地方政府的安置費用;第二,先前由林業(yè)企業(yè)承擔(dān)的林區(qū)公、檢、法、學(xué)校等社會性事業(yè)經(jīng)費,會因為木材產(chǎn)量的調(diào)減而轉(zhuǎn)給地方政府,從而增加林區(qū)政府的經(jīng)費支出;第三,天保工程要求地方政府拿出相應(yīng)比例的配套資金,會增加地方政府的支出。第四,有些地區(qū)由于當(dāng)?shù)厣て髽I(yè)的減產(chǎn),引起地方金融機構(gòu)的存款和信貸減少,地方發(fā)展可借用資金量減少。在四川省某縣發(fā)現(xiàn)天保工程后,45個農(nóng)村信用合作社有15個被關(guān)閉或合并。[6]天然林保護工程的實施不僅增加了地方政府的財政困難,而且木材減產(chǎn)引起林業(yè)企業(yè)的大量下崗職工增加了林區(qū)的就業(yè)壓力,進一步增加了政府安排就業(yè)的難度;地方政府面臨著更大的挑戰(zhàn)是維持林區(qū)社會安定和尋找新的支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點,對地方政府的社會和經(jīng)濟工作都增加了工作難度;天保工程要求地方政府協(xié)同管理工程的實施,增加了政府工作的復(fù)雜性。[7]

中央政府對天保工程這項功在當(dāng)代利在千秋的事業(yè)表現(xiàn)出巨大的熱情,林區(qū)地方政府更多地將天保工程作為一項政治任務(wù)來完成,最關(guān)心的是如何通過天保工程的各種檢查驗收。中央政府對天保工程不僅投入了巨資,而且資金到位及時。地方政府的熱情并沒有那么高,它們的配套資金到位率普遍低下。除了上述的困難之外,主要的原因還在于天保工程的實施沒有與地方政府的利益、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的任期目標(biāo)責(zé)任制結(jié)合起來。地方政府、林管部門是準(zhǔn)生態(tài)公共品保護與供給的代理者,其追求天然林保護中的正外部生態(tài)效益,也追求地方利益和部門利益,所以存在公共權(quán)益與地方生態(tài)貢獻權(quán)之間的不平衡。地方政府作為各種政策的直接執(zhí)行者和環(huán)境質(zhì)量的實際提供者,既要代表中央政府的全社會利益,又要代表本地區(qū)的社會利益,但實際上這兩部分利益往往出現(xiàn)不一致的情況。由于目前的制度體制不能對地方政府的行為實現(xiàn)有效地監(jiān)督和約束,在經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的評價體系和制度安排下,地方政府的行為不僅有可能會偏離中央政府的委托,還有可能會背離廣大群眾的目標(biāo)利益。甚至?xí)c地方的企業(yè)結(jié)成聯(lián)盟或共謀,成為地方破壞天然林的縱容者和庇護者。雖然現(xiàn)在地方的生態(tài)貢獻也是一種政績,但遠沒有直接發(fā)展經(jīng)濟來得快。

在實施天然林保護過程中,由于存在公共物品及無價格產(chǎn)品供應(yīng)問題,實際上無論是地方政府還是個人都不會在天然林保護方面給與主動的投資。而作為國家代理機構(gòu)的政府部門并不受利潤最大化激勵機制驅(qū)動,各種保護計劃并非按照天然林保護所能獲得的最大收益狀態(tài)來制定,也沒有動力追求從天然林資源中創(chuàng)造最大價值,往往忽略天然林發(fā)展帶來的投資機會。另一方面,過度的集中控制和統(tǒng)一管理忽略了不同利益集團、不同人群在需求方面的多樣性,降低了地方社團、企業(yè)、個人對天然林保護的積極性,阻礙了多方面力量參與天然林管理工作,也不利于形成全社會保護天然林的氛圍。但林業(yè)是一種多向利用活動,林業(yè)中許多問題實際上都根源于多向利用不同目標(biāo)之間的矛盾,由企業(yè)或者個人參與天然林的管理,必然存在如何從天然林管理中獲取收益的問題,私人所有者不會充分考慮天然林的公共物品和無價格產(chǎn)品性質(zhì),普遍存在利用過度和投資不足等問題。也就是說,單純強調(diào)政府或個人在天然林保護中的作用都是不夠的。

二、環(huán)境善治:西方治理環(huán)境問題的方式之一

2003年,聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、世界銀行和世界資源研究所(WRI)等為環(huán)境治理給出了比較權(quán)威的定義:如何進行環(huán)境決策,誰來決策,這過程叫做環(huán)境治理。換言之,環(huán)境治理是對自然資源和環(huán)境行使的權(quán)威,具體包括法律、公共機構(gòu)(諸如政府機構(gòu)、村委會等)和使權(quán)力具體化的決策過程。[8]因此,環(huán)境治理就是環(huán)境福祉的利益相關(guān)者們誰來進行環(huán)境決策以及如何去制定環(huán)境決策,行使權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任而達到一定的環(huán)境績效、經(jīng)濟績效和社會績效。環(huán)境善治則指政府部門、企業(yè)部門和公民社會部門(civilsocietysector)根據(jù)一定的治理原則和機制進行更好的環(huán)境決策,并力求環(huán)境績效、經(jīng)濟績效和社會績效最大化和可持續(xù)性,公平和持續(xù)地滿足生態(tài)系統(tǒng)和人類的目標(biāo)要求。其中三大部門是環(huán)境利益所有相關(guān)者的集合體,即指環(huán)境治理結(jié)構(gòu)(environmentalgovernancestructure)。進一步說,環(huán)境治理結(jié)構(gòu)包括治理主體結(jié)構(gòu)、治理機制、治理原則、治理目標(biāo)、治理績效等在內(nèi)的分析框架。換言之,環(huán)境善治就是政府、市場和公民社會組織之間的良性互動、合作博弈的過程。其原則在于法治(ruleoflaw)、合法性(legitimacy)、公平性(equity)、透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、參與性(participation)等等。

環(huán)境善治是伴隨著世界環(huán)境運動不斷發(fā)展起來的,從20世紀(jì)60年代起,實現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的政策先后經(jīng)歷了政府主導(dǎo)的命令與控制時期和基于市場的經(jīng)濟刺激時期,目前強調(diào)的是進一步完善政府和企業(yè)作用,通過強調(diào)公民社會(civilsociety)作用進行環(huán)境善治,其實質(zhì)是信息公開、公眾監(jiān)督和公眾參與。而公民社會發(fā)揮作用的主要形式就是以民間組織或行業(yè)協(xié)會的形式發(fā)揮作用。在西方發(fā)達國家,行業(yè)協(xié)會是一種普遍存在的社會經(jīng)濟組織,并在市場經(jīng)濟活動中發(fā)揮著重要的作用,因此西方國家對于行業(yè)協(xié)會早已做了大量的理論研究。研究的角度包括:運用博弈論工具對古老的“基爾特”等行業(yè)組織的生發(fā)衰變進行分析;用Z理論研究中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)集群;用交易成本理論分析行業(yè)協(xié)會行為;把行業(yè)協(xié)會組織視為并列于市場、企業(yè)、國家、非正式網(wǎng)絡(luò)或門閥的第五種經(jīng)濟制度或社會秩序,并一道參與對資本主義經(jīng)濟的治理。[9]

綜上分析,由于目前我國對于天然林保護能夠產(chǎn)生影響的相關(guān)利益方、各行為主體在進行主體利益和整體利益選擇博弈時,會形成以每個主體利益為主導(dǎo)的行為選擇。出于自身利益進行有限理性決策,彼此之間處于一種相對隔離狀態(tài),因此難以發(fā)揮合力效應(yīng),導(dǎo)致多方不利于行業(yè)發(fā)展的局面,從而因缺乏有效地具有選擇性的激勵而無法克服現(xiàn)有的弊端。改變這種局面的有效途徑是對現(xiàn)有制度做出新的安排,促使各個利益主體在行業(yè)發(fā)展中打破自身的利益局限,改變由個體理性導(dǎo)致的集體非理性行為模式,走上群體理性的合作道路。要打破政府單一的管理主體結(jié)構(gòu),尋求更加能夠代表和整合各方利益、對整個天然林資源保護實施有效管理的組織管理結(jié)構(gòu)。在不斷完善有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和相應(yīng)管理體制基礎(chǔ)上,通過引入其它管理主體,改變現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu),形成在宏觀、中觀、微觀更加合理的多級治理模式。有效整合各相關(guān)利益方的利益取向,形成合力效應(yīng),使得政策制定能夠代表全社會的利益并得到有效執(zhí)行,保障現(xiàn)有機制能夠更加有效地發(fā)揮作用,最終形成對于行業(yè)的“善治”局面。

三、關(guān)于環(huán)境善治在我國天然林資源管理中應(yīng)用的思考

環(huán)境善治模式的建立,對于有效整合各利益相關(guān)方的行為和改變傳統(tǒng)的政府單一的和單向的管理模式可以發(fā)揮積極作用[10],能夠通過組織管理結(jié)構(gòu)的改變實現(xiàn)對天然林保護的“善治”。但在我國目前的制度和政策背景下,該模式的構(gòu)建和作用的發(fā)揮,需要宏觀政府層面管理理念的改變和微觀層面認(rèn)識程度的提高,需要各利益相關(guān)方的職責(zé)“歸位”。森林經(jīng)營者是天保地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的主體,是確保協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵所在。處理好天保地區(qū)森林資源保護與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系,要依靠森林經(jīng)營者(林業(yè)企業(yè)職工和周邊社區(qū)農(nóng)民)的支持和行動。但只有在他們原有的效用保持不變或生計得到基本保障的條件下,不斷加強他們的勞動技能和再就業(yè)能力,給予職工足夠的信心去不斷提高他們的福利,才能引導(dǎo)他們注重保護森林資源,這是“經(jīng)濟人”的理性表現(xiàn)所在。

對于林業(yè)企業(yè)的下崗職工,在對其收入效應(yīng)損失給予足夠補償?shù)耐瑫r,提供更多的技能培訓(xùn)是幫助他們適應(yīng)新的生活環(huán)境,尋找新的就業(yè)機會的手段之一。周邊社區(qū)農(nóng)戶對天然林的依賴程度有較大的不同,應(yīng)根據(jù)不同人群的不同需求有針對性地進行,不能排除周邊社區(qū)農(nóng)戶對森林資源的管護經(jīng)營。

要改變林業(yè)企業(yè)與中央政府之間的博弈,可以設(shè)想兩種思路。一種按照國有企業(yè)改革的思路,實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離,推進國有林業(yè)企業(yè)“所有權(quán)”和經(jīng)營權(quán)的分離改革。將原來國有林業(yè)企業(yè)的森林資源管理職能分離出來,成立森林資源管理局,代表國家行使森林資源的管理權(quán),對國有森林資源的保護、發(fā)展和利用負(fù)有全面的管理責(zé)任,規(guī)劃森林管理中的造林育林、管護、采伐等各項作業(yè),將森林經(jīng)營管理中的各項任務(wù)向社會公開招標(biāo)。讓國有林業(yè)企業(yè)成為真正意義上的企業(yè),自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。林業(yè)企業(yè)對造林、管護和森林采伐等進行競標(biāo),中標(biāo)后以承包工程的方式按照合同進行作業(yè)并獲取工程款。按照這種機制設(shè)計,對森工企業(yè)而言,是可以有效地避免過去那種重采輕育乃至野蠻采伐現(xiàn)象的產(chǎn)生,同時由于引入了競爭機制而有利于提高效率、降低成本。另外一種思路就是轉(zhuǎn)變現(xiàn)有林業(yè)企業(yè)為森林資源的經(jīng)營管理事業(yè)單位,根據(jù)實際任務(wù)多少核定工作人員,由國家按照各項森林經(jīng)營管理支出預(yù)算撥付人員經(jīng)費和專項行政事業(yè)費。森林經(jīng)營事業(yè)單位的各項收入全額上繳財政,實行收支兩條線,直接由已有的省市縣各級林業(yè)主管部門歸口管理。這種機制避免了前一種的重復(fù)建立管理機構(gòu),節(jié)省了執(zhí)政成本。

對于追求收益極大化的林業(yè)企業(yè)經(jīng)理和政府來說,為了高效地實施政府的天保政策,需要政府首先明確自己的政策目標(biāo),究竟是想盡可能多地保護我國的天然林,下定決心不遺余力地改善我國的生態(tài)環(huán)境;還是要根據(jù)國家當(dāng)前的國情和依然有限的財力,劃定部分天然林區(qū)實施禁伐保護,例如劃定重點生態(tài)區(qū)位或有生態(tài)需要的地區(qū)的天然林實施禁伐,從而達到保護并保障有生態(tài)需要地區(qū)的天然林發(fā)揮其生態(tài)功能。因為根據(jù)這兩種不同的目標(biāo),前者需要在保證企業(yè)存在的前提下,實施極大化政府的天然林保護目標(biāo)和措施。這時,考慮將天保工程區(qū)的國有林業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)制為專職于森林資源撫育管護的營林局,實行事業(yè)化管理,財政核撥資源管理局人員經(jīng)費和管護經(jīng)營經(jīng)費,實行收支兩條線管理。如果是執(zhí)行后者的目標(biāo),在企業(yè)保護好國家劃定的分在本企業(yè)的禁伐天然林后,國家應(yīng)該允許企業(yè)采取各種手段擺脫企業(yè)困境,政企分開,林業(yè)企業(yè)根據(jù)市場需求進行獨立自主的企業(yè)化經(jīng)營,從而保證國家有限的財力集中保護好了劃定的天然林,企業(yè)的生存和發(fā)展也不需要政府投資。從理論上講,這兩種方法不管哪種,都能達到使國家和企業(yè)的經(jīng)濟收益極大化這一相同的結(jié)果,都能很好地完成政府的政策目標(biāo)。

所以,為了協(xié)調(diào)地方政府與中央政府的政策利益,目標(biāo)一致,不斷建立、補充、完善博弈規(guī)則-管理地方政府和相關(guān)部門的規(guī)章制度非常必要。[11]完善這些規(guī)章制度中很重要的是補充、完善各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系,增加有關(guān)公共服務(wù)能力和目標(biāo)的指標(biāo),諸如生態(tài)建設(shè)、資源保護類指標(biāo),如天然林資源增長的指標(biāo);木材調(diào)減的指標(biāo)、公益林建設(shè)的指標(biāo)等等層層分解落實到人,以提高地方干部對生態(tài)改善和天然林保護的重視程度。同時,對于地方財政確實有困難的,中央財政應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付予以適當(dāng)扶持,或者加大地方政府的舉債力度,但最好的替代選擇是用生態(tài)補償基金的辦法來籌集天然林保護資金,將非林區(qū)的地方政府納入承擔(dān)天然林保護責(zé)任的渠道。[7]

只有積極推動所有利益方都參與天然林的保護工作中去,才能真正實現(xiàn)國家的政策目標(biāo),把生態(tài)保護的外部收益部分內(nèi)部化為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)的經(jīng)濟利益,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或企業(yè)在維持生存有余并有外界援助的情況下,天然林保護政策才能引導(dǎo)農(nóng)民走上自我積累、自我發(fā)展之路,主動參與對天然林資源保護的建設(shè)活動。從而真正實現(xiàn)天然林資源的保護,為我國生態(tài)環(huán)境保護提供一條可借鑒的道路。

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