基于農(nóng)民工內(nèi)部分化的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)

樊曉燕

摘要:農(nóng)民工從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化過程中,在諸多方面出現(xiàn)了內(nèi)部分化,農(nóng)民工的內(nèi)部分化催生了該群體多樣化、差異性的社會(huì)保障需求。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)民工社會(huì)保障制度模式仍然沒有擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏,對(duì)農(nóng)民工的內(nèi)部分化考慮不充分,導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了社會(huì)保障整體缺失、保險(xiǎn)關(guān)系異地接續(xù)難、退保率過高等問題。針對(duì)農(nóng)民工在空間結(jié)構(gòu)、職業(yè)特征、收入水平等方面的分化,提出了分層次、多主體的農(nóng)民工社會(huì)保障制度構(gòu)想。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民工;社會(huì)保障;內(nèi)部分化;制度設(shè)計(jì)

中圖分類號(hào):F323.89文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-9107(2009)06-0001-05

一、引言

農(nóng)民工是中國(guó)改革開放以來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中涌現(xiàn)出來的一支新型勞動(dòng)大軍,是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的重要力量。據(jù)世界銀行的估計(jì),1978-1995年,中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均每年增長(zhǎng)的9.4個(gè)百分點(diǎn)中,農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移貢獻(xiàn)了1.5個(gè)百分點(diǎn)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口研究所的一項(xiàng)研究結(jié)果表明,勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)1982-1997年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)為20.23%。[1]嚴(yán)于龍等的研究揭示,2001-2005年農(nóng)民工對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)分別為21.81%、21.85%、21.89%、21.91%和21.94%。[2]大量的農(nóng)民工進(jìn)入城市,使二元分割的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)開始松動(dòng)。一方面,農(nóng)民工逐漸接受城市競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、價(jià)值觀念和生活方式的熏陶與改變,加快了農(nóng)村人口城市化和城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的進(jìn)程。另一方面,農(nóng)民工把在城市獲得的收入?yún)R回家鄉(xiāng),為提高農(nóng)村消費(fèi)水平和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供了必要的資金支持。截至2008年底,我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到22542萬人。[3]由于農(nóng)民工數(shù)量驚人,城鄉(xiāng)融合有一個(gè)漸進(jìn)的過程,農(nóng)民工只能逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民,在此過程中農(nóng)民工群體內(nèi)部出現(xiàn)了差異,發(fā)生了分化,形成了一些具有各自特點(diǎn)的次群體。不同的農(nóng)民工次群體在職業(yè)特征、收入狀況、年齡結(jié)構(gòu)等方面呈現(xiàn)出不同的發(fā)展趨勢(shì),產(chǎn)生了不同的社會(huì)保障需求,進(jìn)而影響到農(nóng)民工社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)。本文從戶籍身份、職業(yè)性質(zhì)和二重性的角度界定農(nóng)民工的概念,全面解析農(nóng)民工群體的內(nèi)部分化和社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)民工分化背景下的社會(huì)保障制度模式。

二、農(nóng)民工的概念

“農(nóng)民工”這一概念最早是由中國(guó)社科院張雨林教授在1984年《社會(huì)學(xué)研究通訊》上發(fā)表的一篇文章中首次提出的,隨后被大量引用,并且又不斷延伸出很多稱謂,如城市邊緣人、產(chǎn)業(yè)工人、城市外來人口、外來務(wù)工者等等。[4]1991年7月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》(已廢止)中將企業(yè)招用的農(nóng)民合同制工人統(tǒng)稱為“農(nóng)民工”,主要指“從農(nóng)民中招用的使用期限在一年以上,實(shí)行勞動(dòng)合同制的工人,包括從農(nóng)民中招用的定期輪換工”。在理論界,學(xué)者們從社會(huì)學(xué)、勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)工二重性等角度對(duì)“農(nóng)民工”概念進(jìn)行了界定[5],但在社會(huì)保障理論研究領(lǐng)域,對(duì)“農(nóng)民工”概念的界定基本一致,是指具有農(nóng)村戶口,從事非農(nóng)業(yè)工作的勞動(dòng)者。這一概念有兩層含義:從戶籍身份來看,他們是農(nóng)民;從工作性質(zhì)來看,他們屬于非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。由上述概念可以看出,農(nóng)民工最大的特點(diǎn)是戶籍身份和職業(yè)身份的雙重性及由此帶來的社會(huì)保障身份的不確定性。[6]綜合現(xiàn)有研究,本文將農(nóng)民工界定為,戶籍身份是農(nóng)民、有承包土地,但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。

三、農(nóng)民工的內(nèi)部分化

農(nóng)民工的內(nèi)部分化是指農(nóng)民工群體內(nèi)部出現(xiàn)了社會(huì)所認(rèn)可的區(qū)別,因此可以依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將該群體在縱向上劃分為不同的等級(jí)和層次,在橫向上劃分為不同的次群體,也有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱為農(nóng)民工群體的內(nèi)部分層。

農(nóng)民工的分化表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)收入、生活方式和政治地位等諸多方面。[7]從縱向差異來看,農(nóng)民工內(nèi)部分為管理者亞階層和被管理者亞階層。前者是由擁有一定生產(chǎn)工藝技術(shù)的農(nóng)民工與擁有一定企業(yè)行政管理技能的農(nóng)民工構(gòu)成,后者也就是人們通常說的藍(lán)領(lǐng)農(nóng)民工。[8]這種與職業(yè)性質(zhì)密切相關(guān)的分化突出體現(xiàn)在收入的分層上,而且農(nóng)民工以下層和中下層的收入者居多,上層收入者比例很小。[9]我們對(duì)深圳市1623名農(nóng)民工和983名城鎮(zhèn)居民的調(diào)查結(jié)果顯示,81.0%的被調(diào)查農(nóng)民工月平均收入在2000元以下,只有38.0%的城鎮(zhèn)居民處于這一收入?yún)^(qū)間。另外,農(nóng)民工的代際分化也比較明顯,在年齡、受教育水平、務(wù)農(nóng)經(jīng)歷、身份認(rèn)同、鄉(xiāng)土認(rèn)同等方面發(fā)生了明顯的分化。[10]從橫向差異來看,張啟春[11]把農(nóng)民工按照就業(yè)城市和企業(yè)的規(guī)模劃分為四種:(1)大中城市各類企業(yè),包括國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、集體企業(yè)、三資企業(yè)、私營(yíng)乃至個(gè)體企業(yè)雇傭的農(nóng)民工(含合同工與長(zhǎng)期臨時(shí)工);(2)無雇主雇傭、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或自謀職業(yè)的進(jìn)城農(nóng)民,在城市已工作、生活達(dá)到一定年限者;(3)進(jìn)入大中城市城鄉(xiāng)結(jié)合部或衛(wèi)星城鎮(zhèn)的原農(nóng)業(yè)戶口人員,其中也可分有雇主與無雇主兩種;(4)聚集在中小城鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工。朱力按照農(nóng)民工對(duì)城市的適應(yīng)程度,將其區(qū)分為三個(gè)“隱性”的次群體:即滯留型、搖擺型和回歸型的農(nóng)民工。[12]不同的農(nóng)民工對(duì)城市化存在著明顯不同、甚至截然相反的認(rèn)知態(tài)度及政策需求。

四、現(xiàn)有農(nóng)民工社會(huì)保障制度模式

目前我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度主要有四種模式。

1.將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系的“城保模式”,以廣東省為代表。截至2008年底,全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)為2416萬人[13,14],占農(nóng)民工總數(shù)的10%多一點(diǎn)。廣東省參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工人數(shù)達(dá)到975萬人,占農(nóng)民工總數(shù)的31%。[15]把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨的最大問題是,由于農(nóng)民工流動(dòng)頻繁,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌部分轉(zhuǎn)續(xù)困難,每到年末就出現(xiàn)農(nóng)民工“退保高潮”。以東莞寮步鎮(zhèn)社保分局為例,2007年1-10月該鎮(zhèn)養(yǎng)老退保2.37萬人次,退保金額達(dá)3180萬元,按照企業(yè)上繳比例推算,該鎮(zhèn)分局2007年沉淀進(jìn)本地賬戶的社保資金在3200萬元以上。[16]

2.結(jié)合農(nóng)民工的特點(diǎn),在對(duì)城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度微調(diào)的基礎(chǔ)上形成的“雙低模式”,也稱為“仿城型”,以北京市和浙江省為代表。在該制度模式下,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系在繳費(fèi)主體、費(fèi)率水平方面和城鎮(zhèn)職工相同,但繳納基數(shù)和享受待遇的方式不同,特別是該制度規(guī)定養(yǎng)老金一次性發(fā)放,制約了養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)揮作用的時(shí)間和效用,沒有起到真正的養(yǎng)老功能。[17]

3.專門為農(nóng)民工設(shè)計(jì)的“綜合保險(xiǎn)模式”,以上海市和成都市為代表。把農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及其他險(xiǎn)種一并予以考慮,制定出一個(gè)綜合性保險(xiǎn)政策,農(nóng)民工在規(guī)定年齡可以憑老年補(bǔ)貼憑證一次性領(lǐng)取老年補(bǔ)貼。

4.將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系的“農(nóng)保模式”,以山西省和蘇南地區(qū)為代表。這種做法實(shí)際上是把農(nóng)民工等同于農(nóng)村居民,不符合城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì),因此參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工以本地農(nóng)民工為主,外地農(nóng)民工多選擇不參保。如2008年,江蘇全省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省內(nèi)自由轉(zhuǎn)接,但對(duì)確實(shí)無法轉(zhuǎn)移、接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的非本省戶籍農(nóng)民工,仍然規(guī)定將其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額一次性支付給本人,同時(shí)終止社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。[18]

由上述分析可見,現(xiàn)有農(nóng)民工社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)總體上仍然沒有擺脫城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的桎梏,對(duì)農(nóng)民工的發(fā)展變化和分化的趨勢(shì)考慮不充分,因此在實(shí)踐中必然遇到阻力,出現(xiàn)了農(nóng)民工社會(huì)保障整體缺失、保險(xiǎn)關(guān)系異地接續(xù)難、退保率過高等問題。

有學(xué)者開始注意到農(nóng)民工的內(nèi)部分化對(duì)其社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的影響。賈麗萍[19]按經(jīng)營(yíng)活動(dòng)把進(jìn)城農(nóng)民工可分為“自雇型”和“受雇型”兩大類:“自雇型”農(nóng)民工收入比較穩(wěn)定,繳費(fèi)能力強(qiáng),但是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求不迫切;“受雇型”農(nóng)民工面臨較高的風(fēng)險(xiǎn),亟需保障,但是財(cái)力不足以應(yīng)付現(xiàn)有的繳費(fèi)率。周雅頌[20]則把農(nóng)民工分為相對(duì)固定就業(yè)群體和靈活就業(yè)群體,建議將前者納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。鄭功成[21]提出了分類分層的農(nóng)民工社會(huì)保障模式:將職業(yè)穩(wěn)定、在城市的居住達(dá)到一定年限的農(nóng)民工納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,對(duì)不符合條件的農(nóng)民工以單獨(dú)的方案加以解決,并視情形逐步納入。這一觀點(diǎn)得到眾多學(xué)者的贊同并加以發(fā)展。萬明國(guó)[22]認(rèn)為,城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的擴(kuò)展與創(chuàng)新應(yīng)該依據(jù)都市農(nóng)民工的分化狀況有序地進(jìn)行并將農(nóng)民工分為三類六層。鄧大松[23]按照農(nóng)民工的流動(dòng)性將其劃分為三類,主張把三類農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障制度和繳費(fèi)型個(gè)人賬戶制度兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)方案。楊輝[24]等人提出了四類三層的分層分類模式,即將農(nóng)民工劃分為四類,分別納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系和獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系三種養(yǎng)老保險(xiǎn)模式中。但是,這些研究尚未明確揭示農(nóng)民工的分化與其社會(huì)保障制度之間的相關(guān)關(guān)系,只是對(duì)農(nóng)民工的分化與養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)系進(jìn)行了初步的探討,依然無法滿足農(nóng)民工日益分化背景下對(duì)社會(huì)保障多樣化、差異性的需求。

五、農(nóng)民工分化背景下的社會(huì)けＵ現(xiàn)貧裙瓜

(一)設(shè)計(jì)思路

農(nóng)民工社會(huì)保障制度構(gòu)建的角度來看,對(duì)農(nóng)民工橫向分化狀況的研究,首先可以幫助我們更為明確地找到在龐大的農(nóng)民工群體中哪些人應(yīng)該納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,哪些人應(yīng)該納入農(nóng)村社會(huì)保障體系,哪些人應(yīng)該享有專門針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障體系。其次,弄清農(nóng)民工在職業(yè)、年齡、收入等方面的縱向分化,有助于確定處于不同層級(jí)或次群體的農(nóng)民工對(duì)不同社會(huì)保障項(xiàng)目需求的迫切性,從而確定各項(xiàng)目發(fā)展的優(yōu)先序。

具體來說,農(nóng)民工的空間結(jié)構(gòu)(即工作地點(diǎn)的分布狀況)會(huì)影響不同次群體的收入水平、價(jià)值觀念、在城市的定居意愿和可能性,進(jìn)而決定他們對(duì)參保地點(diǎn)和參保項(xiàng)目的選擇。在以省級(jí)統(tǒng)籌為目標(biāo)的社會(huì)保障制度改革的背景下和分稅制的財(cái)政體制下,跨省流動(dòng)農(nóng)民工和在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)農(nóng)民工的區(qū)分對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的意義在于,前者應(yīng)該成為目前研究的重點(diǎn),特別是其中的被雇傭人員由于面臨的風(fēng)險(xiǎn)大、收入低,應(yīng)該成為農(nóng)民工社會(huì)保障制度優(yōu)先和重點(diǎn)吸納的對(duì)象,這些農(nóng)民工的最大特點(diǎn)就是在城鄉(xiāng)—城市間的往返遷移。省內(nèi)流動(dòng)的農(nóng)民工特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的一部分農(nóng)民工可以考慮納入農(nóng)村社會(huì)保障體系。對(duì)于那些流動(dòng)性較強(qiáng)、不斷在城鄉(xiāng)間、城市間流動(dòng)的農(nóng)民工,可以攜帶、易于轉(zhuǎn)接應(yīng)該成為農(nóng)民工社會(huì)保障制度最大的特點(diǎn),同時(shí)要考慮不同制度之間的銜接和過渡。

農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)決定他們需要的社會(huì)保障項(xiàng)目。年齡結(jié)構(gòu)較輕的農(nóng)民工對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的需求不如對(duì)工傷保險(xiǎn)的需求強(qiáng)烈,這與現(xiàn)實(shí)中各級(jí)政府相對(duì)重視農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)的狀況多少有些矛盾,說明農(nóng)民工社會(huì)保障制度的供給對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的考慮不夠充分。

農(nóng)民工的收入結(jié)構(gòu)對(duì)其社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)也具有重大的意義。收入水平不同的農(nóng)民工次群體自我保障能力不同,政府、企業(yè)和個(gè)人在制度供給中承擔(dān)的責(zé)任也不盡相同(見圖1)。對(duì)于那些收入較高的農(nóng)民工來說,自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力不斷增強(qiáng),已經(jīng)逐漸擺脫了農(nóng)民工的弱勢(shì)地位,除了基本社會(huì)保障外,可以通過商業(yè)保險(xiǎn)等形式滿足更高的保障需求;中等收入的農(nóng)民工是社會(huì)保障的參保主體,與企業(yè)共同承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任;低收入農(nóng)民工是農(nóng)民工中的弱勢(shì)群體,國(guó)家必須在其遭遇疾病、失業(yè)和生活困難時(shí)給予必要的基本救助。

(二)制度模式

由于對(duì)農(nóng)民工整體性的研究已經(jīng)不能滿足其社會(huì)保障制度構(gòu)建多樣化的要求,針對(duì)農(nóng)民工在空間分布、職業(yè)特征、收入水平、生活方式等諸多方面的分化,本文秉持差異和分層的理念,提出農(nóng)民工分化背景下的社會(huì)保障制度設(shè)想(如圖2所示)。

農(nóng)民工社會(huì)保障制度體系分為三個(gè)層次,分別對(duì)應(yīng)農(nóng)民工基本權(quán)利保障、基本生活保障和個(gè)人全面發(fā)展的不同要求,在每一個(gè)層次有不同的社會(huì)保障項(xiàng)目;農(nóng)民工社會(huì)保障的項(xiàng)目在設(shè)計(jì)之初要相對(duì)完備,包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利三大項(xiàng)目,但并不強(qiáng)求所有的農(nóng)民工在短期內(nèi)參加所有的項(xiàng)目,而是由農(nóng)民工個(gè)人根據(jù)自己的情況靈活決定參加某些項(xiàng)目和適時(shí)轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)或農(nóng)村的對(duì)應(yīng)項(xiàng)目;農(nóng)民工社會(huì)保障制度的供給主體包括政府、企業(yè)和個(gè)人,國(guó)家重點(diǎn)致力于體制構(gòu)建和法制、政策的保障,例如決定工傷、大病醫(yī)療等強(qiáng)制性的參保規(guī)定等;企業(yè)和個(gè)人分別承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)責(zé)任。家庭和社會(huì)組織則是補(bǔ)充保障不可或缺的主體,特別是要大力發(fā)展法律援助機(jī)構(gòu)、慈善組織等社會(huì)機(jī)構(gòu),為農(nóng)民工社會(huì)保障提供支持;家庭既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本單位,也是融合中國(guó)傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)需要的保障主體。特別需要強(qiáng)調(diào)的是,該制度立足于從滿足農(nóng)民工最基本和最急需的保障項(xiàng)目入手,這符合該群體弱勢(shì)性、過渡性和變動(dòng)性的特征,又可以為發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)等制度設(shè)計(jì)相對(duì)復(fù)雜的項(xiàng)目爭(zhēng)取時(shí)間和積累經(jīng)驗(yàn),避免較大的制度成本和目前不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)之間在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問題上“逆向”的利益輸送問題。

(三)實(shí)施路徑

由于農(nóng)民工問題將伴隨我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程,農(nóng)民工社會(huì)保障問題的解決也不可能一蹴而就,結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)民工社會(huì)保障的實(shí)踐,本文認(rèn)為,農(nóng)民工社會(huì)保障制度的實(shí)施應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)的過程,其實(shí)施可以分為三個(gè)階段:第一階段,農(nóng)民工社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障制度的共存階段;第二階段,農(nóng)民工不斷分化,分別納入城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會(huì)保障體系,農(nóng)民工社會(huì)保障制度所覆蓋的人數(shù)不斷減少;第三階段,城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化階段。與上述三個(gè)階段相適應(yīng),農(nóng)民工社會(huì)保障要實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo):(1)短期目標(biāo),重點(diǎn)解決農(nóng)民工的基本生存問題;(2)中期目標(biāo),不斷擴(kuò)大農(nóng)民工社會(huì)保障項(xiàng)目的覆蓋面;(3)長(zhǎng)期目標(biāo),在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一公民身份的同時(shí),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障的全覆蓋。お

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