中國(guó)住房金融支持體系應(yīng)否重構(gòu)

鄢立鋒 廣春

2009年,正從全球性金融危機(jī)的陰影中走出來(lái)的中國(guó)金融行業(yè)的決策層正試圖著手應(yīng)對(duì)農(nóng)村金融支持體系所暴露出來(lái)的問(wèn)題,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)做出五年規(guī)劃意欲在中國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)建立近1000多家村鎮(zhèn)銀行、100多家小額貸款公司和近200家資金互助社。對(duì)城市商業(yè)銀行的跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)問(wèn)題,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)也做出了一些策略上的調(diào)整。中國(guó)金融決策高層的這些舉措固然是好事,但本文關(guān)心的是,中國(guó)的住房金融支持體系同樣亟待改進(jìn)。最突出的問(wèn)題是對(duì)商業(yè)性金融支持過(guò)于倚重,簡(jiǎn)言之即中國(guó)的住房建設(shè)和消費(fèi)過(guò)于依賴銀行貸款。所以中國(guó)的金融決策層是否也應(yīng)該對(duì)住房金融支持體系做出一些調(diào)整?如何做出有效調(diào)整?

中國(guó)住房金融支持體系的主要問(wèn)題

住房開(kāi)發(fā)企業(yè)資金來(lái)源過(guò)于依靠銀行體系

表1是一張由中國(guó)房地產(chǎn)信息網(wǎng)提供的關(guān)于中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)資金來(lái)源的表格,該表表明2009年1～6月,直接來(lái)自銀行系統(tǒng)的貸款占比達(dá)33.1%,與發(fā)達(dá)國(guó)家通常是銀行貸款占20%的情況相比,這個(gè)比例似乎并沒(méi)有高出多少。但包括中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)以及部分權(quán)威渠道提供的調(diào)研結(jié)果表明,在這張表格中非銀行貸款項(xiàng)下的資金事實(shí)上有相當(dāng)部分也來(lái)自銀行,至于究竟有多少來(lái)自銀行貸款,不同渠道的測(cè)算結(jié)果雖有差別,但大致的情況是,自籌資金中大約有70%來(lái)源于銀行貸款,定金和預(yù)收款中來(lái)自銀行體系的資金占比大約是30%,應(yīng)付款中來(lái)自銀行貸款資金與房地產(chǎn)企業(yè)總資金來(lái)源之間的比值大約是6%左右。這樣算起來(lái),銀行貸款在房地產(chǎn)企業(yè)資金來(lái)源中的占比在55%左右,如此高的比例就不得不令人恐懼了。圖1是在中國(guó)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上結(jié)合權(quán)威機(jī)構(gòu)的調(diào)查和測(cè)算方法而調(diào)整的中國(guó)房地產(chǎn)企業(yè)資金來(lái)源中銀行貸款所占的比重圖。

政策性住房金融機(jī)構(gòu)支持不足

發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明,住房建設(shè)和消費(fèi)的穩(wěn)定發(fā)展離不開(kāi)政策性住房金融的支持。到目前為止,中國(guó)還沒(méi)有構(gòu)建起像樣的政策性住房金融支持體系,可以稱道的當(dāng)屬自1991年就開(kāi)始起步的住房公積金體系,但這個(gè)歷經(jīng)近20年風(fēng)雨歷練的政策性住房金融體系所發(fā)揮的作用并沒(méi)有獲得應(yīng)有的認(rèn)可,相反對(duì)其質(zhì)疑的聲音卻是越來(lái)越多。最早對(duì)公積金提出公開(kāi)質(zhì)疑的是中國(guó)人民銀行,其在《2004年中國(guó)房地產(chǎn)金融報(bào)告》一文中認(rèn)為,公積金對(duì)支持中低收入家庭購(gòu)房的作用不明顯。但中國(guó)人民銀行的觀點(diǎn)在當(dāng)時(shí)幾乎沒(méi)有引起多少共鳴,國(guó)內(nèi)對(duì)公積金質(zhì)疑趨多的誘因來(lái)自世界銀行于2006年底對(duì)公積金批評(píng)。近幾年來(lái)國(guó)內(nèi)外對(duì)中國(guó)公積金的批評(píng)主要集中在三個(gè)方面:其一是利用率較低,主要表現(xiàn)在個(gè)貸率不高。其二是利用的公平性差。其三是存在濫用公積金的腐敗問(wèn)題。

表2是關(guān)于2008年中國(guó)住房公積金的使用情況。其中數(shù)據(jù)表明,2008年中國(guó)公積金個(gè)貸率僅為50%,的確存在利用率不高的問(wèn)題。該表還表明,雖然多達(dá)7745.09萬(wàn)人繳納了公積金,但實(shí)際僅有約1922.34萬(wàn)人使用了公積金貸款,占比僅為24.82%,的確存在公積金使用不公平的問(wèn)題。近年來(lái)披露的與公積金有關(guān)的犯罪案件也是觸目驚心,一個(gè)小小的住房管理中心的主任挪用、貪污的公積金總額竟達(dá)上億元。

合作性住房金融幾近走入死胡同

中國(guó)在最初設(shè)計(jì)住房金融支持體系時(shí)曾給合作性住房金融留有空間。首家?guī)в泻献餍越鹑谔卣鞯恼鹑跈C(jī)構(gòu)是煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行,成立于1987年12月。從其成立后所頒行的《煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行住宅儲(chǔ)蓄與住宅專項(xiàng)貸款暫行辦法》和其他有關(guān)該行的資料看,該行不僅經(jīng)營(yíng)類似德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行合作性住房金融業(yè)務(wù),也經(jīng)營(yíng)帶有政策性和商業(yè)性的存貸款的業(yè)務(wù),由此該銀行事實(shí)上同時(shí)兼有合作性、政策性和商業(yè)性住房金融的特點(diǎn)。另一家蚌埠住房?jī)?chǔ)蓄銀行的運(yùn)營(yíng)模式也大致如此。因此,中國(guó)合作性住房金融的探索并不像德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄銀行那樣具有專營(yíng)(合作性住房金融)的特征。這樣一種政策性、合作性及商業(yè)性業(yè)務(wù)兼而有之的模式設(shè)計(jì)不能不說(shuō)是制度性弊端,這一弊端可以說(shuō)是為其最終經(jīng)不住商業(yè)性金融模式的誘惑并被后者取而代之打下了伏筆。2003年8月,煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行在一片喝彩聲中被另一家全新的銀行——恒豐銀行取代了。蚌埠住房?jī)?chǔ)蓄銀行則消失得更早,在2000年就與蚌埠市城市信用社合并為蚌埠市城市商業(yè)銀行。

像煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行、蚌埠住房?jī)?chǔ)蓄銀行這些最早的一批帶有合作性住房金融的機(jī)構(gòu)之所以最后被兼并,癥結(jié)在于對(duì)合作性金融的制度設(shè)計(jì)有根本性缺陷。其一是市場(chǎng)定位不明確、經(jīng)營(yíng)過(guò)程不專一。如煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行事實(shí)上不僅定位于合作金融,還定位于政策性金融和商業(yè)性金融,這樣一種腳踏好幾只船的定位自然就會(huì)在經(jīng)營(yíng)中表現(xiàn)出朝三暮四的特點(diǎn),最終走上商業(yè)銀行的道路也就不難理解了。其二是缺少有效的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)安排。德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行之所以從無(wú)到有并占據(jù)不可或缺的市場(chǎng)空間,與政府有效的儲(chǔ)蓄獎(jiǎng)勵(lì)政策的支持是分不開(kāi)的,而中國(guó)在探索政府儲(chǔ)蓄金融模式之時(shí)卻是采取了近乎甩手掌柜的做法,在強(qiáng)大的商業(yè)性金融的競(jìng)爭(zhēng)壓力下合作性住房金融逐漸步入死胡同在一定程度上也是預(yù)料之中的。

政策建議

中國(guó)目前的住房金融支持體系所存在的上述問(wèn)題令人擔(dān)憂,特別是在中國(guó)這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型國(guó)家,房?jī)r(jià)高居不下,大多數(shù)國(guó)民可支付能力嚴(yán)重不足,中國(guó)的住房建設(shè)和消費(fèi)卻主要依靠商業(yè)性金融的支撐,這的確是一個(gè)令人費(fèi)解的問(wèn)題。我們知道,一個(gè)成熟的住房金融支持體系,不管是在彈丸小國(guó)新加坡,還是在超級(jí)大國(guó)美國(guó),政策性金融對(duì)住房建設(shè)和消費(fèi)的強(qiáng)大支持作用不可或缺。德國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的合作性住房金融的地位也很重要。中國(guó)目前的人均可支配收入水平較低,且基尼系數(shù)大,財(cái)富集中度高,大多數(shù)家庭的住房消費(fèi)事實(shí)上亟需政策性住房金融的支持和合作性住房金融的輔佐,但現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)住房金融支持體系卻是以商業(yè)性住房金融為主導(dǎo),這樣一種狀況的確讓人很難理解。

有意思的是,中國(guó)住房金融體系在構(gòu)建之時(shí)遵循的是一種多條腿走路的路徑,甚至政策性住房金融和合作性住房金融的發(fā)育比商業(yè)性住房金融還早,邁得步子也更大,但形成如今主要靠商業(yè)性住房金融一條腿走路的局面的確有點(diǎn)匪夷所思。本文認(rèn)為糾纏于這條路徑形成的過(guò)程已經(jīng)于事無(wú)補(bǔ),關(guān)鍵的選擇應(yīng)該是趁著目前中國(guó)住房金融體系的風(fēng)險(xiǎn)隱患尚未充分暴露之際,下決心對(duì)目前的中國(guó)住房金融體系進(jìn)行系統(tǒng)性重構(gòu),基本目標(biāo)是形成政策性住房金融、合作性住房金融和商業(yè)性住房金融并存并有效發(fā)揮作用的住房金融體系。重構(gòu)要點(diǎn)如下:

借鑒美國(guó)、新加坡等國(guó)經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建多元化的政策性住房金融支持體系

本輪全球性金融危機(jī)雖然禍起次級(jí)住房抵押貸款,但不可否認(rèn),美國(guó)自20世紀(jì)30年代大蕭條以后開(kāi)始構(gòu)建的政策性住房金融體系——政策性住房擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策性住房保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)以及住房抵押貸款證券化機(jī)構(gòu)等相互倚重,以最大限度地支持住房金融市場(chǎng)的流動(dòng)性,支持中低收入家庭提高住房自有率。而新加坡的住房公積金制度則是在設(shè)計(jì)、實(shí)施、效果等方面最令人稱道。中國(guó)政策性住房金融的重構(gòu)需要借鑒這些國(guó)家的做法,構(gòu)建包括政策性住房金融擔(dān)保機(jī)構(gòu)、政策性住房保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、住房抵押貸款擔(dān)?；?、專業(yè)化管理的住房公積金等在內(nèi)的政策性住房金融支持體系。對(duì)于已有的公積金制度,應(yīng)借鑒新加坡的公積金運(yùn)作模式,特別是要引進(jìn)新加坡存貸分離的模式,形成具有法律保障力、行政執(zhí)行力的公積金收繳體系和具有公司化治理架構(gòu)的住房公積金管理體系。

借鑒德國(guó)住房?jī)?chǔ)蓄銀行的運(yùn)作模式,重建合作性住房金融體系

在重建合作性住房金融的過(guò)程中,政府需要立即著手安排的是:一是在合作性住房金融機(jī)構(gòu)專營(yíng)權(quán)的保護(hù)、住房?jī)?chǔ)蓄激勵(lì)等方面,制訂一系列強(qiáng)有力的政策措施,確保新的合作性住房金融體系的構(gòu)建不再重復(fù)過(guò)去的老路。二是盡快頒行《住房?jī)?chǔ)蓄法》,給予合作性住房金融體系的重構(gòu)以強(qiáng)有力的法律保障。

加強(qiáng)商業(yè)性住房金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管,促使商業(yè)性住房金融的穩(wěn)健運(yùn)行

其主要目標(biāo)是促使商業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)構(gòu)建完善的住房貸款信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)的防控體系。一是嚴(yán)格執(zhí)行中國(guó)銀監(jiān)會(huì)所規(guī)定的不同類型的住房抵押貸款的貸款價(jià)值比,避免事實(shí)上各種形式的零首付和低首付。二是盡快建立個(gè)人住房抵押貸款信用評(píng)級(jí)體系,并據(jù)此形成差別化的住房抵押貸款定價(jià)體系、產(chǎn)品體系和風(fēng)險(xiǎn)控制體系,嚴(yán)防中國(guó)式次貸危機(jī)。三是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)可以考慮修改關(guān)于個(gè)人住房抵押貸款月度償付率的規(guī)定,將目前的不高于50%調(diào)整為不高于40%。對(duì)于符合貸款條件、而月度償付率高于40%的個(gè)人住房抵押貸款,政府應(yīng)出面對(duì)高出部分給予財(cái)政補(bǔ)貼。

(作者單位:中國(guó)工商銀行遼寧省分行

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所)