論依法行政與人權(quán)保障的關(guān)系

文衛(wèi)勇 劉 翊

摘 要:隨著中國社會政治經(jīng)濟的不斷發(fā)展,人權(quán)保障日益受到關(guān)注。由于行政活動在整個國家活動中占據(jù)重要地位,所以要實現(xiàn)全面、完整的人權(quán)保障,必須落實依法行政。依法行政促進了人權(quán)保障的實現(xiàn),是人權(quán)保障的基本前提和重要保證。

關(guān)鍵詞:人權(quán)保障 依法行政 關(guān)系

中圖分類號: D630 文獻標識碼:A

2004年3月14日,中國十屆人大二次會議通過憲法修正案,將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入。這九個字,昭示出中國維護人權(quán)的姿態(tài)和決心,預示著尊重、保障人權(quán)將成為國家公職人員履行職務(wù)的最高原則,意味著立法、行政、司法等公共權(quán)力的運作應當踐行保障公民權(quán)利的基本理念。讓憲法賦予的人權(quán)在觀念和制度上具體落實下來,是所有學者義不容辭的責任。研究依法行政與人權(quán)保障的關(guān)系,對于落實“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念有直接的指導意義。

雖然有不少學者意識到了人權(quán)保障的重要性,也針對我國依法行政和人權(quán)保障的具體情況提出了許多寶貴建議,但將兩者結(jié)合起來的研究卻基本沒有。本文以保障人權(quán)為目的展開對依法行政的研究,這是研究依法行政的新角度和新擴展,對于行政執(zhí)法領(lǐng)域有一定的現(xiàn)實指導作用。

一、基本概念

人權(quán)是人的價值的社會承認,是人區(qū)別于動物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標準。 是每個人都享有的權(quán)利,并且有些權(quán)利是任何人或任何團體都不能侵犯的。人類對人權(quán)問題的討論歷史悠久。隨著中國改革開放進程的深入,現(xiàn)今人們也越來越認識到人權(quán)保障的重要性。在人權(quán)保障的過程中,政府應發(fā)揮其主導作用,各級政府依法行政是實現(xiàn)人權(quán)保障的內(nèi)在要求。

在我國,學者們從不同的角度闡釋了依法行政的基本內(nèi)涵。以應松年教授為代表的學者認為,依法行政就是行政機關(guān)行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定。 以羅豪才教授為代表的學者認為,依法行政是行政法治原則對行政主體的要求任。 以王連昌教授為代表的學者則認為,依法行政要求行政權(quán)力主體必須依據(jù)法律、法規(guī)取得、行使行政權(quán)力并對行使行政權(quán)力的行為承擔法律責任。 雖然各派學說對依法行政內(nèi)涵表述各不相同,但在一些核心問題上有比較一致的認識,如:職權(quán)法定、依據(jù)法律、權(quán)責統(tǒng)一等。從以上論述可以得出,依法行政是指行政機關(guān)的任何行政權(quán)力都必須基于法律的授權(quán)才能存在,任何行政權(quán)的行使都必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)依法定程序行使,不得違反法律的規(guī)定,否則應承擔相應的法律責任。依法行政的本質(zhì)是法律對行政權(quán)力的制約與指揮。依法行政不僅要求行政權(quán)的取得要由法律授權(quán),即“法無規(guī)定不得為之”,而且要求行政權(quán)必須依法行使,即“行政必須依法”。

所謂人權(quán)保障則是指排除對公民人權(quán)現(xiàn)時和將來的妨礙,最終實現(xiàn)的制度化保護。這里講的人權(quán)保障,首先是指作為基本人權(quán)的公民基本權(quán)利的保護。人權(quán)的權(quán)利范圍與保護程度是一個國家進步與文明程度的重要表現(xiàn),是區(qū)分法治國家與非法治國家的現(xiàn)代標志,也是評判和諧社會的一個重要標尺。隨著人類社會文明的發(fā)展,當今世界,人權(quán)已成為各國和國際社會處理政治、經(jīng)濟、法律等事務(wù)時常常優(yōu)先予以考慮的問題。

二、依法行政對人權(quán)保障的重要性

依法行政可以說是人權(quán)保障的基本前提和重要保證。行政活動在整個國家活動中所占比重最大、涉及范圍最廣、機構(gòu)及其工作人員數(shù)量也最多。有關(guān)統(tǒng)計表明,我國多數(shù)法律都有賴于行政機關(guān)執(zhí)行,可見,行政對整個社會的影響非常之大。行政機關(guān)能否公正合理地行使行政權(quán)力、調(diào)整社會關(guān)系、整合社會資源、維護社會秩序,直接關(guān)系到人權(quán)保障的效果。要完善對人權(quán)的保障,必須健全依法行政的機制,充分發(fā)揮依法行政在人權(quán)保障中的重要作用。要保證法律和行政行為不因領(lǐng)導人的改變而改變,不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變。領(lǐng)導干部要牢固樹立依法行政的觀念,堅持在憲法和行政法律范圍內(nèi)活動,帶頭維護憲法和行政法的權(quán)威。胡錦濤指出:“必須堅持以人為本,始終把最廣大人民的利益作為黨和國家工作的根本出發(fā)點和落腳點”。

所以從這個意義上說,依法行政是保障人權(quán)的基本前提,離開了依法行政,人權(quán)保障的目標是不可能實現(xiàn)的。

民主法治和自由有序是人權(quán)得到保障的重要特征,政府作為保障人權(quán)的主體,只有堅持依法行政,領(lǐng)導立法,帶頭守法,保證執(zhí)法,不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化,才有實現(xiàn)人權(quán)保障的社會環(huán)境。各級政府應該嚴格按照法律規(guī)定的方式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟、社會事務(wù),保證國家各項工作依法進行,逐步實現(xiàn)整個國家的制度化、法治化。反之,如果沒有健全的法律制度,沒有依法辦事的落實,就不可能維護正常的社會秩序,人民群眾就不可能安居樂業(yè),人權(quán)保障的實現(xiàn)就無從談起。

事實上,在走向法治的進程中,要求公民或者百姓守法總是相對容易的,而要求官員和政府守法卻相對要難,因為當權(quán)者手中本身就有權(quán)力,要對其進行限制,追究他的責任必須付出更大的努力。在現(xiàn)代社會中,作為依法行政主體的各級政府是公共產(chǎn)品的提供者,其權(quán)力涉及經(jīng)濟、政治、文化等各個領(lǐng)域,行政機關(guān)能否正確行使行政權(quán)直接關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益能否得到保護。實踐證明,政府依法行政,則政令暢通、社會和諧;行政機關(guān)違法行政,任意所為,則容易損害公民的合法權(quán)益,引發(fā)社會矛盾。所以,各級政府只有堅持依法行政,才能使人權(quán)保障得以實現(xiàn)。

三、依法行政在人權(quán)保障中的作用

2004年3月22日,國務(wù)院審議通過了《全面推進依法行政實施綱要》,提出了全面推進依法行政的指導思想和具體要求,明確規(guī)定我國要用10年左右的時間基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。依法行政對于規(guī)范國家行政機關(guān)及其工作人員的執(zhí)法行為,提高辦事效率和行政執(zhí)法水平,保障公民的合法權(quán)益不受非法侵害,發(fā)揮了積極作用。

(一)依法行政在人權(quán)保障中的促進作用。

改革開放以來,我國經(jīng)濟社會得到了全面發(fā)展,國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長,工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值躋身世界前列,基本解決了十三億人口的溫飽問題。但是我們也必須承認,目前我國還存在一些不公平現(xiàn)象,社會正義仍面臨著各種挑戰(zhàn),這是人權(quán)保障要解決的重大課題。當前,城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、行業(yè)之間的收入差距在擴大,就業(yè)困難、腐敗現(xiàn)象仍然較為嚴重,影響和阻礙了人權(quán)保障的進程。針對存在的這種現(xiàn)實情況,我國各級政府部門只有嚴格依法行政,認真抓好擴大就業(yè)、完善社會保障體系、合理收入分配等突出問題,才能使人民群眾的合法的權(quán)利和利益得到切實保護,及時化解各種社會矛盾。人權(quán)保障應當是面向所有人的、整體的、全面的保障,而不是面向部分人的、局部的、片面的保障,而要實現(xiàn)整體、全面的保障,就離不開依法行政的作用。

綜上所述,依法行政對實現(xiàn)人權(quán)保障起到了促進作用。通過依法行政,有利于建立起一套完整的人權(quán)保障體系,切實保護人民群眾利益,特別是弱勢群體的利益,使人與人之間、人與社會之間、人與政府之間和諧共存,共同發(fā)展。

(二)依法行政在構(gòu)建人權(quán)保障體系中的實現(xiàn)作用。

要使人權(quán)保障得以實現(xiàn),首先要建立一個民主法治的社會。這就是說,人權(quán)保障要在一個民主得到充分發(fā)揚,依法治國基本方略得到切實落實,各方面積極因素得到廣泛調(diào)動的社會才能得以實現(xiàn)。從人類社會發(fā)展的規(guī)律來看,完善發(fā)達的民主政治和依法治國的國家是依法行政的階段性結(jié)果,是長期依法行政的產(chǎn)物。因此,依法行政對構(gòu)建人權(quán)保障體系起到了實現(xiàn)的作用。

積極推進依法行政,有利于營造誠信友愛的良好氛圍,切實維護和實現(xiàn)社會的民主法治,廣泛調(diào)動各方面的積極性。從這個意義上說,依法行政對人權(quán)保障起到實現(xiàn)作用。

四、人權(quán)保障在依法行政中的具體體現(xiàn)

無論是從宏觀方面還是微觀方面,人權(quán)保障在依法行政中都得到了充分的體現(xiàn)。在宏觀方面的體現(xiàn)主要有:依法行政堅持了以人為本和法律面前人人平等的原則。在依法行政中,政府以最廣大人民的根本利益為一切工作的基本出發(fā)點,維護憲法權(quán)威,確保法制統(tǒng)一和政令暢通,堅持科學的發(fā)展觀,促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。依法行政還帶來了高效便民。主要體現(xiàn)在改革行政管理方式、公開政府信息和進行行政執(zhí)法體制改革三個方面,有利于國家經(jīng)濟的發(fā)展和個人收入的提高。在微觀方面的體現(xiàn)主要有以下三點:

(一)政府應對突發(fā)事件的能力在不斷增強。

四川汶川地震的突襲令黨中央、國務(wù)院和全國人民繼非典之后再次提高了對突發(fā)事件的重視。政府是否有能力處理各種突發(fā)事件成為了政府能否切實保障人民生命、財產(chǎn)等基本人權(quán)的首要前提。全面的依法行政下,政府健全了各種預警機制和應急機制,增強了應對突發(fā)事件和風險的能力,能夠妥善處理各種突發(fā)事件,維持社會的穩(wěn)定。這樣,可以更好的保護國家、集體和個人利益不受損害或少受損害。

(二)政府管理社會事務(wù)和提供公共服務(wù)的水平正在不斷提高。

依法行政要求政府簡化公共服務(wù)程序,降低公共服務(wù)成本,提高公共服務(wù)水平,逐步建立起一站式的現(xiàn)代公共服務(wù)體制,以保護社會弱勢群體的權(quán)利。依法行政得到全面實施后,社會保障體系也必將更加健全,福利性支出得到增加,這樣可以提供更多的就業(yè)機會,使有勞動能力的人都能找到相應的工作,使處于適齡兒童的受教育權(quán)得到保障。

(三)政府尊重市場經(jīng)濟秩序,保護經(jīng)營者的商業(yè)秘密不受侵犯。

在市場經(jīng)濟體制下,商業(yè)秘密就是財富,對商業(yè)秘密的保護就是對公民財產(chǎn)權(quán)的保護,但對商業(yè)秘密的保護也不是一概而論,只有法律規(guī)定應受保護的秘密才不予以公開,否則應予公開并聽取行政相對人的意見,保障行政相對人的知情權(quán),為所有人提供平等的商業(yè)機會。這對保障公民的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)都是非常有利的。

五、在依法行政下進一步完善人權(quán)保障的思考

目前,我國的人權(quán)保障還存在較多的不足之處,應該將以人為本的行政理念滲透到依法行政的各個環(huán)節(jié)中,不斷提高基層公務(wù)人員的素質(zhì)。例如加強培養(yǎng)公務(wù)員的依法行政意識,牢固樹立他們依法行政和人權(quán)保障的觀念,提高其法律素質(zhì)和思想道德素質(zhì)。在依法行政下,應從以下三方面完善人權(quán)保障體制。

首先,擴大公眾參與度,建立健全科學民主決策機制和專家咨詢論證制度。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的事項,應當組織專家進行必要性和可行性論證,而且還應向社會公布,廣泛聽取意見,尊重多數(shù)人的意愿,反映最廣大人民的根本利益。

其次,充分發(fā)揮調(diào)解在在解決社會矛盾中的作用,減少行政強制手段;切實解決人民群眾通過信訪舉報反映的問題,以增強民眾對政府的信任。

最后,實行行政補償制度。這有利于防范以公共利益為借口而損害民眾利益受損的政策或規(guī)章、條例出臺,是對我國最廣大公民基本人權(quán)的保障。給予人權(quán)受到侵害的公民有效的補償,可以較迅速的使他們從被侵害的陰影中恢復過來,提高其他維護人權(quán)的積極性。

六、結(jié) 語

人權(quán)保障已成為當前一個極富現(xiàn)實意義的理論與現(xiàn)實問題。研究人權(quán)保障的實現(xiàn)方法,是我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟和法治建設(shè)進程的客觀要求。然而,人權(quán)保障是一個復雜的系統(tǒng)工程,理論上的研究并不能使權(quán)利得到切實有效的實現(xiàn)。雖然我國公民人權(quán)保障的意識正在逐步增強,但真正實現(xiàn)人權(quán)的有效保護,還有賴于國家民主、法治建設(shè)的整體推進和依法行政的有效實施,既需要國家的積極作為,也需要民眾的積極參與。

本文是江西省社會科學“十一五”(2006-2007)規(guī)劃項目“共產(chǎn)黨執(zhí)政與人權(quán)保障”(06DJ13)和江西省高校人文社會科學研究項目“蘇區(qū)人權(quán)保障體制研究”的階段性成果。

(作者:文衛(wèi)勇,南昌大學研究生,南昌大學公共管理學院副教授,政治學理論方向;劉翊,南昌大學管理學院的研究生,南昌大學公共管理學院政治學理論專業(yè))

參考文獻:

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