區(qū)劃角力,意在土地

余 力

在中央與地方兩種動力的推動下，區(qū)域發(fā)展規(guī)劃全面鋪開。需要強調(diào)的是地方政府應該更準確找到自己的定位，尋求新的發(fā)展途徑，而不能僅僅打土地的主意。月16日，國務院已正式批復《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導區(qū)》，標志著長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略，成為迄今唯一一個國家批準實施的沿邊開發(fā)開放區(qū)域。圖們江區(qū)域是中國參與東北亞地區(qū)合作的重要平臺。

“規(guī)劃綱要的出臺，除了中央確有國家戰(zhàn)略層面的考量外，吉林省主動積極地運作起了關(guān)鍵作用，過去，地方向中央主要是要項目和資金，現(xiàn)在有的地方政府開始向中央要規(guī)劃，編制這些規(guī)劃的動力主要來自地方政府?！眹野l(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院國土所副所長肖金成透露其得以順利出臺的原因。

各省區(qū)市“雨后春筍”般掀起了將地方層面發(fā)展訴求搭車到國家層面的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制熱潮。當下，江西省《環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃方案》、山東“藍色經(jīng)濟區(qū)”、“成渝經(jīng)濟區(qū)”，也正在靜待國務院審批。繼4萬億投資、11大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃后，國務院區(qū)域振興規(guī)劃環(huán)環(huán)相扣，落子如飛。

此前，僅僅在2009年上半年，國家就先后批準了海西區(qū)、橫琴島、江蘇沿海經(jīng)濟帶、關(guān)中一天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃、遼寧沿海經(jīng)濟帶等等諸多區(qū)域振興方案。從南到北，從東到西，國務院區(qū)域振興計劃開始覆蓋全國?！斑@意味著，區(qū)域經(jīng)濟振興是中國保增長政策的新方向?！敝袊缈圃撼鞘邪l(fā)展與環(huán)境研究中心主任牛鳳瑞分析，這輪區(qū)域振興規(guī)劃，也是國務院促進中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的—個重要工具。

國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司司長范恒山表示，一方面要繼續(xù)選擇一些條件較好地區(qū)作為新的增長點加以推進，加快開發(fā)開放；另一方面，要解決那些最貧困地區(qū)的發(fā)展問題。實施分類指導、重點先行等區(qū)域發(fā)展的政策。從各個地方的實際出發(fā)，根據(jù)各個地方的資源稟賦、地理區(qū)位、經(jīng)濟基礎(chǔ)等各方面差異，來制定有特色、有區(qū)別的政策措施。“我們現(xiàn)在講四大區(qū)域，四大區(qū)域仍然很大，一個西部12個省份，用一個政策還是有一刀切的問題，所以要進一步協(xié)調(diào)?！?/p>

這輪規(guī)劃都有一個共同點，那就是先期都是由地方積極推動，然后與國家的大發(fā)展戰(zhàn)略相切合，進而進入國家層面成為區(qū)域發(fā)展的政策，“地方的積極推動成為區(qū)域規(guī)劃出臺的主要動力之一。”對于這些業(yè)已出臺或正在編制中的規(guī)劃，牛鳳瑞認為，應一分為二地看待其利弊，“現(xiàn)在出臺的區(qū)域規(guī)劃，很大一部分是中央與地方聯(lián)動的結(jié)果，其在制定的過程中可能存在著長遠考慮不足。比如，哪些地方政府積極，哪些地方的需求就上升到國家層面的情況。”

地方如此搶要規(guī)劃與目前的財稅制度有關(guān)。改革開放初期，中國的財稅體制實行“財政大包干”的承包制。這種制度妨礙了統(tǒng)一市場的形成，致使區(qū)域發(fā)展差距迅速擴大。1994年開始實行分稅制后，中央財政基本實現(xiàn)了占全國稅收的60％的目標。但分稅制也留下財力分配的不合理因素。有分析認為，現(xiàn)行財稅制度主要是在生產(chǎn)領(lǐng)域征稅，“哪個地方工廠多，哪個地方的財政收入就高”，這種財稅制度必然導致地方政府的項目與政策爭奪戰(zhàn)，未被中央財政眷顧的省市地區(qū)自然頗為不平。

在目前這種體制下，各省爭資源爭政策扶持的情況暫且不會改變。如同2007年各省市爭奪“國家綜合配套改革試驗區(qū)”名額、2008年4萬億刺激經(jīng)濟大單拋出后國家發(fā)改委門前的門庭若市，爭取入圍國務院這輪規(guī)劃的“競賽”早已經(jīng)開始?！坝蓢鴦赵号鷾室馕吨仙秊閲乙庵荆@樣相關(guān)部委都會給予傾斜支持，開小灶的，要項目和資金，只是解決點的問題，但要規(guī)劃，則解決了面的問題，解決了發(fā)展權(quán)的問題，土地、資金、項目，都可以在規(guī)劃框架之下來運作?！迸ｘP瑞預計今后地方向中央“要規(guī)劃”甚于“要項目和資金”的將會越來越多。

國家“十二五”規(guī)劃編制啟動在即，這個時候能夠要到國務院認可的區(qū)域規(guī)劃，更大程度上意味著能把該區(qū)域的項目裝到“十二五”規(guī)劃中。

沿海夾縫地帶再開發(fā)

細看各個區(qū)域規(guī)劃或指導意見出臺的時間，進入2009年，幾乎平均每月出臺一個。

“現(xiàn)在最忙的就是國家發(fā)改委地區(qū)司了?！毙そ鸪山榻B，在每個區(qū)域振興規(guī)劃獲得國務院批準之前，該司將會提前到地方調(diào)研，然后把調(diào)研結(jié)果匯報到國務院。區(qū)域振興方案為國務院產(chǎn)業(yè)振興等找到了“落腳點”，能更好地促進產(chǎn)業(yè)振興，同時，“更加促進了地方政府的積極性”。

肖金成認為，和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃在縱向上深化相比，區(qū)域振興規(guī)劃，更是著力橫向布局，以點帶面，通過針對特定區(qū)域的政策推動，形成合力。盡管中央政府出臺了4萬億政策和產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，但經(jīng)濟復蘇仍然需要更多的“催化劑”，區(qū)域規(guī)劃則成為經(jīng)濟復蘇的“第三張王牌”。

不難發(fā)現(xiàn)，國務院批準或即將批準的區(qū)域振興規(guī)劃，多是沿海地區(qū)的經(jīng)濟薄弱地帶，或欠發(fā)達省份。通過這種方式，能夠?qū)崿F(xiàn)中西部平衡發(fā)展，也能增強整個國家維持經(jīng)濟高速增長的能力。不過，和前期上海、深圳等區(qū)域試點不同的是，如今的區(qū)域試點政策不再是“大量給錢、給政策”。

范恒山認為需要有體制支撐、合作聯(lián)動、規(guī)范推進，“這將是在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上，在操作方式和政策手段上的一個重大變化?！?/p>

“很多地方提出‘八同(規(guī)劃同籌，交通同網(wǎng)，信息同享，金融同城，市場同體，產(chǎn)業(yè)同鏈，科技同興，環(huán)保同治等)，意識非常強，思路非常好，但是實際推進過程中，還是有各自打小算盤的問題，所以區(qū)域合作的實質(zhì)效果還有待進一步提高?！狈逗闵奖硎?，下一步實施分類指導、重點先行的區(qū)域政策，將需要做好深化體制改革，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展構(gòu)建良好的體制保障。“從靠行政力量、行政手段逐漸轉(zhuǎn)向要靠區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域法規(guī)、區(qū)域合作等經(jīng)濟法律手段和市場力量來推動轉(zhuǎn)變?！?/p>

20多年前，中國曾經(jīng)歷了一輪轟轟烈烈的沿海開發(fā)開放運動，火把從南方的深圳、廣州，延伸到東部的上海、寧波，最終傳遞到北方。當時的東部沿海，以其無比可怕的“加工、出口、創(chuàng)匯”能力，將先進的“外向型”經(jīng)濟發(fā)展模式，深深扎根于珠三角、長三角以及京津冀的商業(yè)土壤里，并支撐了中國經(jīng)濟長達20多年的“野蠻生長”。

然而強棋之下，必有孤子。三大經(jīng)濟區(qū)與“夾縫地帶”的差距正在逐步拉大，區(qū)域間的競爭正演變?yōu)檎猩桃Y的魔咒；而前者脆弱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更是難以抵御2008年以來全球經(jīng)濟危機的沖擊，“外向型奇跡”正在步下神壇。在國家戰(zhàn)略的安排中，加速地區(qū)開發(fā)是重要一環(huán)，中西部的開發(fā)受客觀條件限制，短期很難見效，而沿海地區(qū)發(fā)展時間長底子好，只要把重點轉(zhuǎn)過來，容易把投資商的注意力也轉(zhuǎn)移到這邊來，地方上也在積極抓這個機遇，一旦錯過就不知等到什么時候了。相對于上世紀80年代中期持續(xù)至今的珠三角、長三角和京津冀三大

經(jīng)濟圈的開發(fā)，目前進入國家戰(zhàn)略的基本上都是沿海后發(fā)地區(qū)，即三大經(jīng)濟圈中間的夾縫地帶的開發(fā)。

“與1992年的第一輪沿海開發(fā)相似，-目前還是依托港口大進大出以求短期內(nèi)擺脫經(jīng)濟危機的影響，而選擇見效快的行業(yè)，主要依靠的還是重化工。從近期來看，最直接的一個是房地產(chǎn)，一個是汽車，這兩大行業(yè)帶動上游能源、原材料產(chǎn)業(yè)，如鋼鐵、電力、石油、煤炭等等。”牛鳳瑞擔心這樣一來還是過去搞投資重復建設(shè)的怪圈。重復建設(shè)隱憂

其實各地踴躍申請國家層面的區(qū)域振興規(guī)劃的背后是地方迫切加快發(fā)展的普遍心態(tài)，然其可能導致的重復建設(shè)現(xiàn)象不可忽視。

國家行政學院竹立家教授擔心在“利好政策”的刺激下，各地可能會缺乏“整體觀”，頻繁在各自領(lǐng)域內(nèi)上馬大項目、重復項目的動力十分強烈。一個不可忽視的事實是，過去，國家對區(qū)域發(fā)展多為宏觀指導，主要關(guān)注點是區(qū)域主體的發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)在則是對區(qū)域發(fā)展進行具體指導，有一個明確的發(fā)展指導意見?！耙乐怪貜徒ㄔO(shè)，關(guān)鍵在于指導意見并非要硬性規(guī)定哪個地區(qū)發(fā)展什么行業(yè)，但要結(jié)合市場和行政手段來防止重復建設(shè)?！?/p>

中國目前調(diào)控區(qū)域發(fā)展的職能分散在不同部門，有時會造成相關(guān)項目和政策的重復；部門間職能分工不明確、部門之間的利益不同也會導致各自出臺的政策互相矛盾。另外，中國現(xiàn)在并沒有直接針對協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的法律法規(guī)，使政府制定政策、行使調(diào)控職能都缺少法規(guī)依據(jù)，特別是在跨省份的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面，協(xié)調(diào)比較困難。

針對這些情況，在2008年的政府機構(gòu)改革中，原國務院西部開發(fā)辦、振興東北辦被撤銷，設(shè)立了相應的國家發(fā)展改革委內(nèi)設(shè)司局；剛成立的中部崛起辦則與國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟司合署辦公。

有學者指出成立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)才是當務之急，此舉可以增加區(qū)域經(jīng)濟的輻射作用，增強區(qū)域間的協(xié)調(diào)能力。將目前由不同部門負責的分散的區(qū)域管理職能集中起來，統(tǒng)籌考慮對各地區(qū)的支持力度和方向。從國家層面來看，中國區(qū)域發(fā)展的核心和重點并不明確，支持的舉措也有待進一步完善，“國家應該有一個專門的機構(gòu)來管理和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌考慮對各地區(qū)的支持力度和方向?！敝窳⒓冶硎荆F(xiàn)在國家發(fā)改委一家承擔不了這個職能。

此外，各地利用區(qū)域振興大力上馬新的重大項目，會否給環(huán)境承載能力帶來更大的壓力，也成為各界普遍擔憂的問題。事實上，隨著一系列區(qū)域規(guī)劃的出臺，各地投資熱紛紛出現(xiàn)，其中，重化工業(yè)成為主要的上馬對象。如果新規(guī)劃的區(qū)域間的競爭與合作考慮不充分，有可能導致更大經(jīng)濟板塊之間的惡性競爭，不利于行政壁壘的破除。地方保護和人為的經(jīng)濟分割，將會大大增加經(jīng)濟發(fā)展的成本。

國家針對區(qū)域特定提出的功能定位可在相應方面極大改善政策環(huán)境，但“不會有特別多的影響”，“后發(fā)”地區(qū)“主要還是依靠自身努力”。肖金成則認為：“現(xiàn)在國家制定規(guī)劃強調(diào)的是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，能夠上升為國家戰(zhàn)略的不僅僅是已經(jīng)出臺的這7個。在這個過程中，誰做得更好，誰就能發(fā)展。就像當年的經(jīng)濟特區(qū)一樣，4個經(jīng)濟特區(qū)同時起步，深圳卻遠遠走在前面?！?/p>

肖認為，接下來能否協(xié)調(diào)發(fā)展是各地“自我表現(xiàn)”的時刻了。區(qū)劃調(diào)整的核心目的是為經(jīng)濟發(fā)展“騰空間、挪資源”——空間不僅包括城市規(guī)劃和建設(shè)所需的物理空間，還包括行政體制下的政策空間和操作空間；資源不僅包括土地、資金等資源，還包括各種優(yōu)惠政策、特殊政策。“尤其是在一些城市，調(diào)整是有含金量的，不說別的，光重組出來的土地，改變用途的土地，就會立馬帶來極大的利益。”

上海、天津甚至成功地調(diào)整了行政區(qū)劃，重構(gòu)經(jīng)濟地理空間，“其他地方政府會不會群起而效仿，不斷提出調(diào)整行政區(qū)劃的要求呢?”肖金成認為繞不過的仍是土地問題。沒有比炙熱的土地更能吸引地方政府的沖動了，所有的規(guī)劃和區(qū)劃調(diào)整的根子還是在土地上。

高鐵沖擊傳統(tǒng)區(qū)域劃分模式

與此同時，技術(shù)手段的日新月異也在一定程度上折射出區(qū)域規(guī)劃要有前瞻性。高速鐵路全面改變中國的時代終于到來。這不僅僅包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)布局，還有體制改革。同時由于高鐵線路極大地縮小了城市距離，很多產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的體制性問題得到解決。比如盡管全國規(guī)劃了幾大經(jīng)濟圈，但是各地各自為政的一些問題仍沒有解決。

“過去很多地方都說要協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃，其實很多是重復建設(shè)，但是高鐵一開，想不協(xié)調(diào)都不行?！眹野l(fā)改委運輸所董焰研究員分析，高鐵將使得中國城市之間的同城效應體現(xiàn)，有利于鐵路沿線形成走廊產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶，有助于擴大地區(qū)間的分工，使得國內(nèi)市場的統(tǒng)一性提高。并且也有利于農(nóng)村流動人口進入城市，增加民眾的工作機會，擴大城市規(guī)模。這將在一定程度上對原有發(fā)展模式進行修正。

過去各地競相提供價格低廉的土地和其他自然資源、降低環(huán)境保護標準和在勞資關(guān)系的處理中偏袒資本一方；在生態(tài)環(huán)境保護方面以鄰為壑，一些地方無視當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展對毗鄰地區(qū)的影響，以犧牲毗鄰地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量換得本地區(qū)的經(jīng)濟增長；為保護本地勞動力市場，對外地勞工采取歧視l生的就業(yè)政策，“這不僅造成了國家整體利益的損失，也動搖了各地持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)”。

董焰表示國家在制定地區(qū)區(qū)域規(guī)劃的過程中也應當具有一定的差異性。這種差異性體現(xiàn)為依據(jù)地方實際，實事求是地給予合理的功能定位，充分發(fā)揮地區(qū)的特色和優(yōu)勢，實現(xiàn)不同地區(qū)之間的優(yōu)勢互補，減少區(qū)域間的協(xié)作成本，進一步提高發(fā)展效益。

不過，從當前的一些規(guī)劃來看，做出規(guī)劃后的新區(qū)域間的合作考慮得并不十分充分?！白钇鸫a沒有充分考慮交通改變后對整個區(qū)域經(jīng)濟的沖擊和重塑作用?！?/p>