論西部農(nóng)民市民化進程中的地方政府責(zé)任

鐘 宜

摘 要:國際國內(nèi)經(jīng)驗表明,政府在農(nóng)民市民化中扮演了重要的角色并發(fā)揮著積極的作用。應(yīng)研究和遵從農(nóng)民市民化規(guī)律,從本地區(qū)實際出發(fā),探尋符合實際的農(nóng)民市民化道路及其模式,尤其要注意對我國落后地區(qū)農(nóng)民市民化道路特點的研究和把握。西部地區(qū)農(nóng)民市民化包括農(nóng)民的就地市民化、農(nóng)民的異地市民化和城郊型農(nóng)民市民化三種類型,應(yīng)建立相應(yīng)的地方政府責(zé)任體系和履責(zé)機制。

關(guān)鍵詞:農(nóng)民市民化;西部;地方政府責(zé)任體系;政府履責(zé)機制

中圖分類號:D625文獻標志碼:A文章編號:1008-6439(2009)06-0007-09

On Local Governmental Responsibility in the Process of West Peasants to Urban Residents

ZHONG Yi

(Teaching and Research Department, Chongqing Administrative College, Chongqing 400041, China)

Abstract: International and domestic experience shows that governments play active role in peasants to become urban residents. Chinese government should study and follow the law of peasants to become urban residents based on local reality, explore the real path for the peasants to become urban residents and its mode, and especially pay attention to studying and mastering the characteristics of the path for the peasants to become urban residents in the backward areas. The type of the peasants to become urban residents in west area include such three types as on the spot becoming urban residents, becoming urban residents in another place and becoming urban residents in their suburb, and corresponding local governmental responsibility system and its implementing mechanism should be built.

Key words: peasants to become urban residents; west area; local governmental responsibility system; governmental implementing mechanism

農(nóng)民市民化是社會現(xiàn)代化發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢及結(jié)果,其中國家和地方政府扮演著重要的角色和承擔(dān)著廣泛的責(zé)任。比較和分析農(nóng)民市民化理論和已有的國際經(jīng)驗,從西部實際出發(fā)研究與之相應(yīng)的發(fā)展道路,探尋和研究地方政府的責(zé)任及如何發(fā)揮好積極作用,是本文著重研究的問題和力求達到的目的。

一、農(nóng)民市民化理論與國際經(jīng)驗

農(nóng)民市民化問題屬現(xiàn)代化理論研究范疇。國外主流觀點認為,現(xiàn)代化過程是工業(yè)化、城市化和市民化依次遞進的過程,在這一過程中農(nóng)業(yè)經(jīng)濟比重會逐漸下降,農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民是現(xiàn)代化進程加速發(fā)展的結(jié)果。國外學(xué)者認為,城市化是現(xiàn)今世界上一切國家都將經(jīng)歷的共同的社會變遷過程,不同國家由于制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、采取的措施不一樣,所走的道路和實際效果往往大不相同,大體上有兩種典型模式:一是歐美模式。該模式建立在市場化、工業(yè)化、城市化基礎(chǔ)上,是工業(yè)發(fā)展、社會分工、市場細化和城市化進程的結(jié)果。西方國家主要依靠工業(yè)化和城市擴張的強大吸力完成農(nóng)村人口城市化。但是由于各國因資源條件不同而有所差異,比如英國、美國、日本以大城市為主,德國、荷蘭、奧地利以中小城市為主。同時,由于政府和市場關(guān)系不同,又分為不同的道路,包括自由放任式城市化道路(以美國為代表)、先放后調(diào)式城市化道路(以日本為代表)、市場引導(dǎo)與政府并重城市化道路(以德國為代表)等。二是發(fā)展中國家模式,如墨印模式。這類模式屬于政治主導(dǎo)型,由于實行趕超戰(zhàn)略,城市化推進速度過快,城市發(fā)展缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ),出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境和社會等問題。[1]我國從20世紀80年代進入改革時期起,城市化、鄉(xiāng)村工業(yè)、農(nóng)民的流動轉(zhuǎn)移、“民工潮”等同農(nóng)民市民化相關(guān)的問題開始進入學(xué)者們的研究視野。綜觀國內(nèi)研究,主要以社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)學(xué)者居多,認為農(nóng)民市民化是指在現(xiàn)代化進程中,在工業(yè)和城市化推動下,傳統(tǒng)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的比例不斷減少,城市文明不斷擴散,最終出現(xiàn)農(nóng)民整體性變遷過程(市民化)。一般認為,我國的工業(yè)化和城市化經(jīng)歷了與國際經(jīng)驗偏離,之后又慢慢與之接近的過程。與英美等工業(yè)化早發(fā)國家相比,我國農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉(zhuǎn)移的起步時間明顯滯后于工業(yè)化,走的是一條農(nóng)民非農(nóng)化與工業(yè)化脫節(jié)的道路。一方面造成大量農(nóng)村剩余勞動力積壓,形成一種非常規(guī)轉(zhuǎn)移道路和方式;另一方面城市化、工業(yè)化與農(nóng)村人口非農(nóng)化過程不同步所產(chǎn)生的各種矛盾與沖突顯著地表現(xiàn)出來,這是我國農(nóng)民市民化問題的一大特點。

在農(nóng)村現(xiàn)代化進程中,非農(nóng)化、城市化和市民化三位一體、共同推進才是較為理想的過程,但在我國農(nóng)村現(xiàn)代化實際過程中,卻表現(xiàn)為一種特有的時序模式(即先是非農(nóng)化,再是城市化,最后才是市民化),而且彼此之間的發(fā)展十分不平衡。因為,從農(nóng)民分化為農(nóng)民工,基本上是市場機制自發(fā)作用的結(jié)果;而從農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市市民,則不是單純依靠市場機制就可以自發(fā)解決的需要政府的調(diào)控。如果說職業(yè)轉(zhuǎn)變(非農(nóng)化)主要是農(nóng)民理性選擇和市場選擇的結(jié)果,地域轉(zhuǎn)移(城市化)主要是政府選擇的結(jié)果,則角色轉(zhuǎn)型(市民化)則是農(nóng)民自由選擇和政府選擇共同作用的結(jié)果。由此理論界提出市民化問題既是一個經(jīng)濟現(xiàn)象和問題,又是一個社會政治現(xiàn)象和問題。從某種意義上說,農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題更多地表現(xiàn)為物質(zhì)形態(tài)上的問題,它受政策、技術(shù)和經(jīng)濟因素的影響較大;而農(nóng)民與市民問題則更多地表現(xiàn)為社會文化問題,除制度和政策因素外,還受文化傳統(tǒng)和社會價值觀影響。如何在逐步實現(xiàn)農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)一體化的同時推進農(nóng)民市民化,是我國社會經(jīng)濟文化發(fā)展和全面建設(shè)小康社會必須關(guān)注和解決的問題。

對比中外關(guān)于農(nóng)民市民化理論,我們可以從中得到以下幾點啟示:

第一,縱觀世界各國的農(nóng)民市民化,政府在其中都扮演了重要的角色和發(fā)揮著積極的作用。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,其市民化道路都與國家和政府的干預(yù)、作用有著直接或間接的聯(lián)系。我國過去長期實行的是“城鄉(xiāng)分治”社會治理方式,這使我國表現(xiàn)出更明顯的制度和政策特征,客觀上要求加強政府責(zé)任。

第二,要研究和遵從農(nóng)民市民化規(guī)律,堅持從本國和本地區(qū)實際出發(fā),探尋符合實際的農(nóng)民市民化道路及其模式。國外城市化道路表明,在城市化進程中,必須遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,依托市場的“推動力”,同時需要政府進行合理的組織與規(guī)劃,政府應(yīng)當(dāng)充分利用各種政策與經(jīng)濟手段,加強調(diào)控,確保城市化合理、有序、健康的發(fā)展。同時各國城市化的不同模式都有其特定的背景和條件。因此,要正確認識中國在世界城市化進程中的基本位置,這就是中國仍是發(fā)展中國家,城市化還處于剛剛加速發(fā)展的階段。針對我國人口眾多、經(jīng)濟發(fā)展不平衡、二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約著整個社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的實際,要吸收國際城市化模式的有益經(jīng)驗,研究和把握多形式城市化方式,更好的推進我國城市化和農(nóng)民市民化進程。

第三,要高度重視目前我國農(nóng)民市民化中的問題,采取有效措施加以解決。首先,中國城市化發(fā)展表現(xiàn)出爆發(fā)性和跳躍式特點。世界城市化發(fā)展表現(xiàn)為一個循序漸進的過程,其特點可以概括為前后相繼的兩個層次:“集中化”和“分散化”?！凹谢笔侵笍墓I(yè)革命開始到20世紀50年代前后,西方國家經(jīng)過近200年時間基本上完成了城市化集中過程,表現(xiàn)為工業(yè)和城市人口持續(xù)漸進的大規(guī)模集中;“分散化”是指從20世紀60年代以后,發(fā)達國家城市發(fā)展出現(xiàn)“市郊化”甚至“逆城市化”動態(tài),即中心城區(qū)人口開始大量向郊區(qū)擴展。中國的城市化發(fā)展雖然也有明顯的階段性,但階段之間缺乏漸進過程。1979—2000年中國城市化水平年均增長0.81%,這個速度是1949—1978年城市化水平年均增長0.25%的3.24倍。[2]這是由于一方面長期城鄉(xiāng)二元分割使得城市化發(fā)展停滯不前,加上一些特殊時期的逆城市化政策,使城市化問題堆積了起來;進入改革時期,體制障礙的撤除和政策松動,使農(nóng)村人口向城市的流動轉(zhuǎn)移以一種爆發(fā)式方式表現(xiàn)出來。另一方面隨著中國改革開放的不斷深入,社會經(jīng)濟進入前所未有的高速增長時期,城市化多年積蓄的問題和能量爆發(fā),在較短時間內(nèi)推動著中國進入加速發(fā)展的軌道。而且,目前中國城市化是總體上滯后性與局部上過度性并存。從總體上看,城市化水平無論與我國工業(yè)化發(fā)展速度比較,還是與同期世界城市化水平比較都是偏低的;但從局部看,也存在過度問題,如在我國一些城市由于農(nóng)村人口大量涌入,城市人口超過城市經(jīng)濟發(fā)展需要和基礎(chǔ)設(shè)施的承載能力,出現(xiàn)被學(xué)者們稱為“城中村”的現(xiàn)象,這些“城中村”居住條件差、人員龐雜、管理混亂,和現(xiàn)代城市文明極不協(xié)調(diào)。農(nóng)民工作為“城中村”的主體,出現(xiàn)了明顯的邊緣化特征,成為城市發(fā)展中不穩(wěn)定的因素。[3]

第四,要注意對我國落后地區(qū)農(nóng)民市民化道路特點的研究和把握。學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗是為了更好地從我國國情、省情和市情出發(fā),研究和探索適合本地實際的農(nóng)民市民化道路與方法。對于西部地區(qū)來說,起點更低和條件更復(fù)雜,在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民市民化推進過程中必然會出現(xiàn)更多的特點和更曲折的發(fā)展道路,需要認真研究和對待。

二、西部農(nóng)民市民化道路與地方政府責(zé)任研究

西部經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展相對滯后,市場、技術(shù)、信息基礎(chǔ)薄弱,自然條件差,人口壓力大,自然生態(tài)脆弱,農(nóng)民市民化問題比如:具特殊性,農(nóng)民非農(nóng)化與城市化的非同步性更明顯,農(nóng)民非農(nóng)化的自身機制更薄弱,在農(nóng)民非農(nóng)化進程中的差異性和不平衡性更突出。本文認為,根據(jù)西部的實際情況,其農(nóng)民市民化道路應(yīng)包括三種類型:一是農(nóng)民的就地市民化,二是農(nóng)民的異地市民化,三是城郊型農(nóng)民市民化。基于此,西部農(nóng)民市民化中的地方政府責(zé)任體系,應(yīng)涵蓋和包括以下三部分:

1.農(nóng)民就地市民化中的地方政府責(zé)任

我國的國情決定了農(nóng)民市民化不可能在短時期內(nèi)完成,對于西部地區(qū)而言,也絕不只有城市化一種方式。所謂農(nóng)民就地市民化是指:隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,廣大農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式不斷改變,城市與鄉(xiāng)村的差別逐漸縮小,城市文明不斷擴張,農(nóng)村開始城鎮(zhèn)化。建設(shè)社會主義新農(nóng)村,推進農(nóng)村的市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展,是目前西部地區(qū)農(nóng)民就地市民化的重要途徑。一方面推進“三化”是改變西部農(nóng)村落后面貌的條件,是推進新農(nóng)村建設(shè)的強大動力;另一方面新農(nóng)村建設(shè)為“三化”提供了契機和平臺,并構(gòu)成“三化”的重要內(nèi)容。西部地方政府在其中承擔(dān)著重要的責(zé)任。

(1)貫徹工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予、少取、放活方針,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府要促進城市資源向農(nóng)村流動,完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施,改善農(nóng)村基本公共服務(wù),促進城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。首先要建設(shè)和改善與農(nóng)村生活相關(guān)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。包括打通城鄉(xiāng)交通聯(lián)系;構(gòu)建清潔、穩(wěn)定、安全、可靠的城鄉(xiāng)能源供應(yīng)體系;以解決工程性缺水為重點,合理布局建設(shè)水利設(shè)施,解決人畜飲水和安全飲水問題;促進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善,統(tǒng)籌整治城鄉(xiāng)環(huán)境保護問題;與高山移民、生態(tài)扶貧、災(zāi)后安置等相結(jié)合,在有條件的區(qū)域引導(dǎo)農(nóng)村居民相對集中居住,并完善配套基礎(chǔ)設(shè)施,切實改善農(nóng)村居民生產(chǎn)生活環(huán)境。其次要加強農(nóng)村基本公共服務(wù),解決農(nóng)村公共產(chǎn)品缺失問題。包括在合理布局前提下,實施農(nóng)村中小學(xué)標準化建設(shè);以改善待遇為基礎(chǔ)推進教育資源向農(nóng)村流動,以改善農(nóng)村適齡青少年受教育條件為重點,落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費,提高義務(wù)教育質(zhì)量;完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系,加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)向村級延伸,保障農(nóng)村居民享有的基本衛(wèi)生保健水平穩(wěn)步提升;完善激勵型計生政策,控制農(nóng)村新出生人口數(shù)量;完善農(nóng)村社會保障制度,探索建立城鄉(xiāng)低保聯(lián)動機制;完善合作醫(yī)療保險制度,實現(xiàn)救濟救助全覆蓋;積極開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點及其推廣。

(2)重視農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位和作用,積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要堅持農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位,政府要把現(xiàn)代工業(yè)“集約化”、“專業(yè)化”的理念推廣和引入農(nóng)業(yè)發(fā)展,進一步整合資源要素,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,以體制機制和優(yōu)惠政策引導(dǎo)、激勵各類農(nóng)業(yè)投入穩(wěn)定增長。一是要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平,運用新技術(shù)使農(nóng)業(yè)走上產(chǎn)業(yè)化、集約化發(fā)展新路,大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。二是保持政策連續(xù)性,激勵社會資本參與農(nóng)業(yè)長期性開發(fā)。三是積極推進多種經(jīng)營形式的農(nóng)村股份合作經(jīng)濟發(fā)展,允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)科技成果和社會資本入股等。四是探索建立跨區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目的利益分配機制,保障種養(yǎng)環(huán)節(jié)與加工環(huán)節(jié)、農(nóng)產(chǎn)品基地與加工區(qū)之間經(jīng)濟收益的相對均衡。五是建立和完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)體系,加大農(nóng)業(yè)科研、技術(shù)推廣、防疫檢測、農(nóng)用設(shè)施、農(nóng)業(yè)環(huán)境的財政投入。

(3)增強縣級政府調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的能力,發(fā)揮縣域經(jīng)濟在新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民就地市民化中的作用。堅持就地轉(zhuǎn)移與異地轉(zhuǎn)移相結(jié)合,是改革開放以來解決農(nóng)民就業(yè)問題的一條重要經(jīng)驗,通過大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和縣域經(jīng)濟來促進農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移,是未來一個時期農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的重要渠道。首先要看到發(fā)展縣域經(jīng)濟的客觀必然性。一是近年來隨著土地供求矛盾趨緊、勞動力要素成本升高,沿海發(fā)達地區(qū)的某些勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向中西部轉(zhuǎn)移。二是廣大農(nóng)村富余勞動力就地轉(zhuǎn)移容易被農(nóng)民接受,有利于農(nóng)民市民化進程。三是它符合現(xiàn)階段相當(dāng)部分農(nóng)戶兼業(yè)性特點。從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來的勞動力,很大部分還不會完全離開農(nóng)業(yè),“亦工亦農(nóng)、兼業(yè)務(wù)農(nóng)”將是今后一段時期的重要特點。四是有利于降低轉(zhuǎn)移成本。五是有利于區(qū)域平衡發(fā)展,避免“大城市病”。其次,要增強縣級政府調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。當(dāng)前要加快省直管縣改革步伐,在沒有實現(xiàn)省直管縣體制前,先理順省級以下財政管理體制,完善中央和省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度。妥善處理行政執(zhí)法處罰部門垂直管理與發(fā)揮縣級政府綜合協(xié)調(diào)職能的關(guān)系,既要保證這些職能部門獨立行使行政執(zhí)法和處罰職能,又要保持縣級政府機構(gòu)和職能的基本完整。再次,采取多種措施擴大西部農(nóng)村富余勞動力的就地轉(zhuǎn)移。一是對本地縣域產(chǎn)業(yè)進行合理定位,發(fā)展特色經(jīng)濟擴大轉(zhuǎn)移就業(yè)。二是重視發(fā)展吸納就業(yè)能力強的勞動密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)。三是積極發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工為主線的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。將農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后環(huán)節(jié)有機聯(lián)系起來,拉長產(chǎn)業(yè)鏈條。四是積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非公有制經(jīng)濟。進一步消除制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、非公經(jīng)濟發(fā)展的體制障礙,加強和改進政府監(jiān)督管理和服務(wù)。五是以縣城和中心鎮(zhèn)為重點加快發(fā)展小城鎮(zhèn)。

(4)推進農(nóng)村綜合改革,健全和完善農(nóng)村公共事務(wù)管理體制機制。一是按照社會主義市場經(jīng)濟體制要求,以建立健全市場化配置資源的機制為關(guān)鍵,不斷深化各項改革,增強城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動力和活力。二是制定和完善一系列配套改革,加大保障力度。包括大力推進縣鄉(xiāng)財政體制改革,調(diào)整市、縣、鄉(xiāng)三級財政支出結(jié)構(gòu),改進財政管理方式,加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民支出比重,擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍和領(lǐng)域。三是開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革。包括優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局,調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能,精簡分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)和事業(yè)單位人員,在有條件的地方設(shè)立街道辦事處,改村委會為社區(qū)居委會。四是推進城鄉(xiāng)管理體制改革,建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃管理體制。五是強化支農(nóng)惠農(nóng)政策,增加國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入,深化農(nóng)村信用制度改革,完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。六是建立適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展要求的多形式的土地流轉(zhuǎn)制度。堅持保障農(nóng)民工的土地承包權(quán),減輕農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)和社會穩(wěn)定的風(fēng)險,在此基礎(chǔ)上推進依法、自愿、有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)。

(5)加強農(nóng)村文化建設(shè)和新型農(nóng)民的培育,發(fā)揮廣大農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用。一是結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,加強對農(nóng)民的文化水平、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技能和市場經(jīng)營管理素質(zhì)的培養(yǎng),把傳統(tǒng)農(nóng)民改造培育成為能適應(yīng)現(xiàn)代分工和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的新型農(nóng)民,把農(nóng)村人口壓力轉(zhuǎn)化為人力資源優(yōu)勢。二是加強農(nóng)村公共文化建設(shè),把鄉(xiāng)風(fēng)文明、公德教育、家庭鄰里和睦、文明有序的人際關(guān)系作為文化建設(shè)的重要組成部分。三是促進農(nóng)村社區(qū)和社會組織的發(fā)展,不斷提升農(nóng)村的制度化水平。四是在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上,推進生活方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)化,逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。

2.農(nóng)民異地市民化中的地方政府責(zé)任

我國農(nóng)民市民化首先源于改革開放以來農(nóng)民的外出流動轉(zhuǎn)移,目前外出打工仍然是西部農(nóng)民市民化的重要渠道。當(dāng)前農(nóng)村勞動力流動轉(zhuǎn)移總體上分為季節(jié)型轉(zhuǎn)移、兼業(yè)型轉(zhuǎn)移、長年型轉(zhuǎn)移和永久型轉(zhuǎn)移幾種,其中屬于第一、二種的勞動力轉(zhuǎn)移還沒有步入市民化;屬于第三種情況的,如果沒有解決戶籍、社會保障等問題,在農(nóng)村還保留有一小塊土地的,只能算作準市民;唯有第四種情況可以說開始實現(xiàn)市民化。目前總體上看真正轉(zhuǎn)為市民的不多,原因有多種多樣,其中根本原因是其市民化被阻隔或中斷,需要加快制度、政策、體制機制等多方面綜合推動。

(1)實施城鎮(zhèn)化推進戰(zhàn)略,以城市化拉動農(nóng)民市民化。加快推進城鎮(zhèn)化在當(dāng)前是解決農(nóng)民工問題的重要出路。

首先,實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要進一步深化對城鎮(zhèn)化規(guī)律和中國城鎮(zhèn)化道路特點的認識,堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,引導(dǎo)農(nóng)民向大中小城市漸次轉(zhuǎn)移。當(dāng)前要加緊編制各層次的城市規(guī)劃,加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),探索城市建設(shè)投融資新機制,為城市發(fā)展提供良好條件。其次,在城市化推進中要注意處理好工業(yè)化與城市化的關(guān)系。工業(yè)化是城市化的基礎(chǔ),目前西部地區(qū)的工業(yè)化還遠沒有完成。在工業(yè)化推進中要處理好發(fā)展工業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,第三產(chǎn)業(yè)在吸納勞動力方面有獨特優(yōu)勢,要把第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組結(jié)合起來。

(2)針對農(nóng)民工流動轉(zhuǎn)移的各種問題,加快改革步伐,增強制度和政策供給力度。當(dāng)前政府要通過制度和政策創(chuàng)新去化解農(nóng)民市民化中的各種障礙,為他們提供相對公平公正的社會環(huán)境條件。

首先是社會管理方面的改革調(diào)整。一是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍政策,建立城鄉(xiāng)一體的戶籍管理制度,改革的重點是剝離在戶口上附加的勞動就業(yè)、教育培訓(xùn)、生活福利各種功能,戶籍管理應(yīng)按照在居住地登記戶口原則,打破城鄉(xiāng)分割的戶籍管理模式。二是建立消除歧視、公平競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)政策。盡快清理和消除對農(nóng)民進城務(wù)工的地域性歧視就業(yè)政策,把農(nóng)村勞動力的流動、配置納入統(tǒng)一的勞動力市場;培育和發(fā)展全國性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)勞動力信息系統(tǒng),發(fā)揮信息導(dǎo)向在引導(dǎo)農(nóng)村勞動力合理有序流動的作用;加強對進城務(wù)工農(nóng)民的職業(yè)技能、安全知識和法律法規(guī)知識的教育培訓(xùn),提升他們?nèi)肆Y本價值和自覺維權(quán)意識;建立規(guī)范的用工制度,勞動監(jiān)察部門要加大對不依法簽訂勞動合同、逃避繳納社會保險、缺乏勞動保護條件、惡意拖欠農(nóng)民工工資等違法用工行為的執(zhí)法查處力度。三是調(diào)整城市管理政策。要變直接管理為間接管理,堅決根除一些城市管理部門以加強城市管理為由,實則為部門利益、小團體利益亂收費現(xiàn)象,要寓服務(wù)于管理,變管理為服務(wù)。

其次是社會福利方面的改革調(diào)整。一是在教育政策上真正保證農(nóng)民工子女享受義務(wù)教育的權(quán)利?？煽紤]將16周歲以下的流動兒童納入暫住人口登記體系,以社區(qū)為中心進行登記,用實際兒童數(shù)代替戶籍兒童數(shù)作為地方政府各項管理考核的基數(shù)。凡進行暫住登記、有合法職業(yè)和住所的進城民工,流入地政府應(yīng)為其子女提供享受義務(wù)教育的機會,其經(jīng)費可考慮由中央政府和流入地政府兩級財政負擔(dān)。同時采用“公辦、民辦兩條腿走路”的辦法解決農(nóng)民工子女教育問題,把民辦學(xué)校納入城鎮(zhèn)教育規(guī)劃、管理、督導(dǎo)和服務(wù)之中,同時國家在政策上應(yīng)給以適當(dāng)?shù)目紤]和支持。二是要從政策上逐步解決農(nóng)民工住房問題。解決進城民工的住房要走政府調(diào)控下的市場化道路,采取多樣化形式。政府可采取降息、減稅、降租、土地置換等手段讓一些房屋投資開發(fā)商修建民工住宅,以廉租形式出租給農(nóng)民工居住;或者放開條件(主要是戶口限制)讓有購買力(其收入標準也要控制在當(dāng)?shù)氐褪杖霕藴手?且工作穩(wěn)定的農(nóng)民工與市民一樣,進入城市經(jīng)濟適用房購買者的范圍。

最后是社會保障政策的完善。從長期看,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障政策是社會政策完善發(fā)展的目標,目前可先考慮先把進城農(nóng)民工的社會保險制度建立起來。當(dāng)前應(yīng)盡快建立針對農(nóng)民工的以普遍性為原則的工傷保險制度,并作為全國性的政策法規(guī);同時建立并執(zhí)行好農(nóng)民工基本醫(yī)療保險制度,尤其是大病醫(yī)療統(tǒng)籌。在初始階段可根據(jù)不同情況區(qū)別對待,對與企業(yè)簽訂了勞動合同、工作服務(wù)時間較長(如3年以上)的給予較高醫(yī)療保險待遇。另外從保障進城女民工健康和維持其基本生活水平出發(fā),要對在企業(yè)工作并與企業(yè)簽訂勞動合同的女性農(nóng)民工建立生育保險,企業(yè)要為其繳納生育保險費并使其同本地女職工一樣享受生育醫(yī)療費報銷和產(chǎn)假休息及產(chǎn)假期間的生育津貼。在失業(yè)保險方面,對進城時間較短的農(nóng)民合同工(如5年以下)可適當(dāng)提高個人繳納比例、降低單位繳納比例;而對工作5年以上的應(yīng)同城市職工一樣對待。應(yīng)吸收進城就業(yè)時間較長(5年以上)的農(nóng)民參加養(yǎng)老保險,單位與個人繳納的數(shù)額與繳納的辦法可等同于城市職工,按有關(guān)規(guī)定按時征繳。同時為已進城落戶并將承包土地一次性轉(zhuǎn)讓的農(nóng)民提供最低生活保障,享受城市職工待遇。上述進城農(nóng)民保障待遇中,對企業(yè)應(yīng)繳部分政府應(yīng)加大檢查力度,監(jiān)督企業(yè)為所聘用農(nóng)民工繳納強制性失業(yè)保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險。

(3)強化政府監(jiān)管,維護和保障農(nóng)民工各項合法權(quán)利。農(nóng)民工的合法權(quán)益保障問題正成為農(nóng)民市民化中的突出問題。必須看到市場機制并不能“自然地”實現(xiàn)資本和勞動的平衡,農(nóng)民工分散、無組織,沒有與雇主談判的能力,由此造成工資由雇主單方面決定,職工勞動權(quán)益甚至人身權(quán)利被嚴重侵犯。保障農(nóng)民工合法權(quán)益是社會公正的體現(xiàn),更是政府的基本職責(zé)。一是政府要在農(nóng)民工權(quán)益保障方面真正履行起職責(zé)。政府的監(jiān)管責(zé)任表現(xiàn)在貫徹執(zhí)行好國家現(xiàn)行的有關(guān)法律和政策;加強社會包括社會企業(yè)組織的監(jiān)管,規(guī)范企業(yè)用工行為;加大對農(nóng)民工勞動、工資、福利待遇等權(quán)利保障力度。二是進一步健全法律法規(guī)對勞動關(guān)系的規(guī)范,健全勞資糾紛協(xié)調(diào)機制。政府必須堅持依靠法律的強制力、約束力來維護農(nóng)民工合法權(quán)益。三是要強化各級工會職能,提高農(nóng)民工的組織化程度,引導(dǎo)和促進形成穩(wěn)定和諧的勞資關(guān)系。四是要把農(nóng)民工作為常住人口的一部分公平對待,取消各種損害其權(quán)益的規(guī)定,建立覆蓋全體農(nóng)民工的公共服務(wù)制度。

(4)解決各種認識問題,為農(nóng)民工融入城市營造良好的社會環(huán)境條件。首先要從社會的公平、公正角度認識到解決該問題的重大現(xiàn)實意義,破除在這方面存在的錯誤認識和觀念。其次要打開城門,放寬入城條件,破除農(nóng)民工在身份轉(zhuǎn)換中的重重障礙。第三要探索和建立城市社會融合機制。新市民和老市民在經(jīng)濟條件、生活習(xí)慣、文化背景、社會關(guān)系,乃至語言、行為舉止、溝通方式等各個方面存在較大差異,為防止社會隔離現(xiàn)象產(chǎn)生,要加強城市社區(qū)建設(shè),充實社區(qū)工作內(nèi)容,發(fā)揮社區(qū)社會整合功能,將農(nóng)民工組織起來參與各種社區(qū)公共活動,促進其在平等基礎(chǔ)上與城市居民正常交往、互信互助、相互融合,為他們?nèi)诤嫌诔鞘袆?chuàng)造更多的條件。

3.城郊型農(nóng)民市民化進程中的地方政府責(zé)任

目前我國城市化進程加快,大片農(nóng)村土地被征用變?yōu)槌鞘?大量城郊型農(nóng)民正在不斷的變?yōu)槌鞘惺忻?因城市的自然擴張所形成的農(nóng)民市民化是目前又一重要形式。但是目前在城郊型農(nóng)民市民化中面臨著各種復(fù)雜問題。

一是因城郊型農(nóng)民分化帶來的城市和農(nóng)村管理新問題。以重慶郊區(qū)農(nóng)民為例,大致可分為三個群體:已獲得非農(nóng)化職業(yè),但在戶籍意義上還是農(nóng)民的人;完全從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全職農(nóng)民;介于這兩者之間的農(nóng)民。如果從農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料——土地被征用狀況來看,第一部分農(nóng)民往往是土地被征用的,第二部分農(nóng)民土地還沒有被征用,仍然在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)框架中生產(chǎn)生活,第三部分農(nóng)民正在發(fā)生變化。城郊型農(nóng)民市民化不僅應(yīng)針對第一部分農(nóng)民,也要考慮到第二甚至第三部分農(nóng)民的發(fā)展。

二是由城市化擴張征地拆遷引發(fā)的各種問題。包括由失地造成生存底線的恐慌;因城市土地價格不斷提高產(chǎn)生的巨大利益引發(fā)的各種分配問題;失去土地后造成的各種勞動就業(yè)方面的問題;集體資產(chǎn)處置和管理方面存在的問題;等等。這些問題已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定的不安定因素。

三是由社會組織型態(tài)轉(zhuǎn)換帶來的管理問題。在農(nóng)民市民化過程中,需要管理體制及管理方式由農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型,但目前要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換還存在著一些難點。比如由于在撤村建居過程中還保留著農(nóng)村社區(qū)或村、居形式并存;由于城鄉(xiāng)差別縮小,“城中村”農(nóng)民既享受著城市文明,又享受著國家對農(nóng)民的特殊待遇,出現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非難;長期以來農(nóng)村以行政村為基本管理單元,要打破以村落為單元的規(guī)劃建設(shè)格局存在著一定的難度。

四是在觀念轉(zhuǎn)變及文化融合方面也存在一些問題。“城中村”在相當(dāng)長時間內(nèi)很難進入城市生活的主流,許多人身上仍然表現(xiàn)出與現(xiàn)代城市文明格格不入的落后、狹隘、封閉的價值觀念與行為方式,特別是小農(nóng)意識表現(xiàn)明顯。農(nóng)轉(zhuǎn)非后許多人的生存質(zhì)量和生活質(zhì)量并沒有因戶籍身份的改變而有實質(zhì)性的提高,相反由于不適應(yīng)城市文明要求,難于融入城市,成為游離于城市的“城市邊緣人”,產(chǎn)生了許多新的矛盾和問題。

因此,應(yīng)采取積極的政策措施,推進城郊型農(nóng)民的市民化演進。

(1)建立專門的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)負責(zé)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理其中的各種矛盾及問題。一是規(guī)劃布局一體化。在著眼于區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢與發(fā)展前景基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置,科學(xué)劃分功能區(qū)塊,均衡布局社會事業(yè)項目,為區(qū)域城鄉(xiāng)融合和協(xié)同發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是建立和完善相應(yīng)的管理體制和運行機制。要有計劃、分步驟地實現(xiàn)從“村級管理制”向“社區(qū)服務(wù)制”轉(zhuǎn)變,理順政府職能與社區(qū)服務(wù)體制的關(guān)系,完善城市居民自治,建設(shè)管理有序、文明祥和的新型現(xiàn)代化社區(qū)。三是實施“拆一片農(nóng)居,建一個城市社區(qū)”一步到位的指導(dǎo)思想,把新型社區(qū)建設(shè)成為配套齊全、布局合理、環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)型居住區(qū)。四是基層管理規(guī)范化。不斷探索完善黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)方式,加強基層班子建設(shè),強化基層民主管理,為群眾參與管理提供各種條件和渠道。

(2)研究和處理好群眾關(guān)心的利益問題,協(xié)調(diào)和處理好利益分配關(guān)系。一是完善土地征用補償安置制度,切實保障農(nóng)民現(xiàn)有利益和長遠利益。二是制訂相對統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地基準地價體系。改革土地征用制度和建立土地流轉(zhuǎn)制度十分必要,其切入點應(yīng)盡快相對統(tǒng)一征地補償和集體土地流轉(zhuǎn)價格標準,避免政府、農(nóng)民和用地企業(yè)在征地和土地交易中過多地討價還價和引發(fā)矛盾摩擦。在操作上可由地級市國土部門進行統(tǒng)一評估,經(jīng)省級部門確認后形成征地補償和土地流轉(zhuǎn)價格標準,每隔一段時間(如3年)作一次調(diào)整。三是探索村級10%留用地發(fā)展模式,為今后集體資產(chǎn)的保值增值打下基礎(chǔ),確保農(nóng)民長遠利益。

(3)加快郊區(qū)農(nóng)民社會保障制度的改革創(chuàng)新,促進農(nóng)民養(yǎng)老方式的社會化和市民化。一是統(tǒng)籌養(yǎng)老保險基金,提高保障水平。落實“以土地換保障”的思路,采取“政府、集體、農(nóng)民三方各出一點”的模式,建立農(nóng)民養(yǎng)老保障基金。養(yǎng)老保障分三個層次,由農(nóng)民自主選擇,農(nóng)民獲得每月一定金額的養(yǎng)老保障,而且每年按比例遞增,政府負責(zé)托底。二是推進各類保障體系銜接,完善保障機制。重點做好原來農(nóng)村養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險三者的銜接。具體可設(shè)計為:退出以前的農(nóng)村養(yǎng)老保障,參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障;被征地農(nóng)民以合作社為單位參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險;已參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的與企事業(yè)單位社會保險相同對待;與企業(yè)解除合同自謀職業(yè)的可按個體工商戶參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。三是促進農(nóng)民低保戶、五保戶向城鎮(zhèn)低保戶過渡,確保失地農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)變后享受居民同等待遇。四是實施大病統(tǒng)籌為主、醫(yī)療救助為補充的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,實行經(jīng)管分離、定額補償、?？顚Ｓ谩Ｐ滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療保障籌資,可按失土農(nóng)民與政府各承擔(dān)一半劃分;根據(jù)實際醫(yī)療情況確立一定比例分檔次報銷。

(4)以提高農(nóng)民素質(zhì)和技能為重點,加快勞動就業(yè)制度的改革創(chuàng)新,擴大郊區(qū)征地農(nóng)民的就業(yè)。一是引導(dǎo)和教育郊區(qū)征地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念,確立沒有技能、不提高技能就不可能穩(wěn)定就業(yè)的新觀念和自謀職業(yè)、競爭就業(yè)新意識。二是加快經(jīng)濟發(fā)展,多渠道、多形式滿足就業(yè)需求。通過制定優(yōu)惠政策,鼓勵企業(yè)優(yōu)先安排失地農(nóng)民;通過騰崗、買崗等形式為就業(yè)困難的失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位;積極制定稅費減免、培訓(xùn)補助、用工補助、小額貸款等就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策;按市場經(jīng)濟規(guī)律發(fā)展第三產(chǎn)業(yè),為其創(chuàng)造更多就業(yè)條件和機會。三是建設(shè)以市、區(qū)勞動力市場為中心,以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動力管理服務(wù)站為網(wǎng)點的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)“藩籬”和所有制界限,為他們提供就業(yè)信息服務(wù)和就業(yè)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。四是加強科學(xué)文化知識教育和職業(yè)技能培訓(xùn),提高勞動力素質(zhì)。免費為失地農(nóng)民提供技能培訓(xùn),建立統(tǒng)一的技能實習(xí)基地,整合師資力量,完善訂單式培訓(xùn),經(jīng)過技能培訓(xùn)并幫助失地農(nóng)民找到就業(yè)崗位或為其安排政府出資的公益性崗位。

(5)以農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變?yōu)橹埸c和落腳點,加大引導(dǎo)力度,加快生活觀念和行為方式的更新。要通過多種形式進行現(xiàn)代觀念、文明準則和城市意識教育;要逐步有計劃地建立社區(qū)圖書室、文娛體育活動場所,經(jīng)常開展積極健康的學(xué)習(xí)和文化體育活動,逐步培養(yǎng)社區(qū)企事業(yè)單位之間、市民之間良好的人際關(guān)系和學(xué)習(xí)型文化氛圍;加強新老市民間的聯(lián)系和交往,讓新市民潛移默化地、較快地融入和接受城市生活方式及行為方式。

三、西部農(nóng)民市民化進程中的地方政府履責(zé)機制

1.依據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要求,科學(xué)定位政府職能,促進政府職能轉(zhuǎn)換,在此基礎(chǔ)上構(gòu)建與其相適應(yīng)的行政管理體制機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變,重塑政府與市場、社會、公民的關(guān)系,從根本上解決制約發(fā)展的體制障礙。

(1)政府職能要盡快轉(zhuǎn)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和適應(yīng)農(nóng)民市民化需要上來。首先要改變“全能型政府”模式,處理好政府與市場的關(guān)系。當(dāng)前要明確政府職能邊界和不同層級政府履行職能的重點,確保市場規(guī)律受到尊重,防止政府職能的擴張與完善市場體制機制間的沖突。其次解決好不同層級政府職能的差異性問題,防止“同質(zhì)化”現(xiàn)象。其三要研究政府職能轉(zhuǎn)變的重點。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)民市民化任務(wù)下,地方政府職能轉(zhuǎn)變的主要方向就是更加注重履行好社會管理和公共服務(wù)職能。在需要政府監(jiān)管的領(lǐng)域政府要切實履行好職責(zé)并肩負起管理責(zé)任,同時在公共服務(wù)方面,要加大人力、物力和財力,增強基本公共服務(wù)能力。

(2)建立與其相適應(yīng)的政府責(zé)任體制。一是明確政府部門職責(zé),健全政府職責(zé)體系。要抓緊建立現(xiàn)代決策責(zé)任追究制,建立公開明晰的行政執(zhí)行責(zé)任制,建立公共政策評估責(zé)任制,建立同體與異體問責(zé)制。根據(jù)科學(xué)性、適應(yīng)性、可比性和全面性要求,建立同西部地方政府責(zé)任相應(yīng)的農(nóng)民市民化量化指標體系,內(nèi)容應(yīng)包含同市民化大體一致的地域發(fā)展水平、職業(yè)轉(zhuǎn)換比率、環(huán)境變遷狀況、社會結(jié)構(gòu)重組、社會流動流速、社會權(quán)益維護、生活方式變化、價值觀念和行為方式演變等。要改革行政績效考核機制,將反映統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展效果的指標納入考核,實行區(qū)域發(fā)展共性指標與個性指標相結(jié)合的分類考核,將考核與獎懲、職務(wù)升遷結(jié)合起來。二是健全完善政府的組織機構(gòu)和運行機制。當(dāng)前要根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要設(shè)置組織機構(gòu),減少管理層次,下放管理權(quán)限,擴充基層管理和調(diào)控空間。要以建立“適度規(guī)模政府”為目標,加大機構(gòu)整合力度,適當(dāng)減少市和區(qū)縣政府部門的數(shù)量,調(diào)整省(市)政府組成部門和直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)的結(jié)構(gòu)比例,建設(shè)低成本行政體制。要加大行政資源整合力度,調(diào)整行政區(qū)劃,推進縣、鄉(xiāng)合并。適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求,探索行政職能有機統(tǒng)一的大部門體制。三是創(chuàng)新政府管理方式和治理模式。包括繼續(xù)深化行政審批制度改革,減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù);進行網(wǎng)上審批和電子監(jiān)管等新的工作方式探索;加快推進電子政務(wù)建設(shè),積極開展對企業(yè)和公眾的電子政務(wù)服務(wù);大力推進政務(wù)公開建設(shè),把關(guān)系人民群眾切身利益的文件、會議精神和財經(jīng)審計結(jié)果、公共服務(wù)項目等作為政務(wù)公開的重點。四是加強政府工作機制和工作方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前首先要轉(zhuǎn)變觀念、更新思路,加強科學(xué)規(guī)劃,研究近中長期應(yīng)對策略及配套措施。對目前存在問題和薄弱環(huán)節(jié)進行具體分析,以明確任務(wù)。其次要注重工作方式的綜合協(xié)調(diào)問題。理順條塊關(guān)系,抓緊構(gòu)建既管城又管鄉(xiāng)的工作制度,實行上下結(jié)合、分級負責(zé)的管理模式,健全完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)調(diào)機制;要會同相關(guān)部門共同研究制定農(nóng)民變市民的條件并規(guī)范工作程序;在農(nóng)民工的維權(quán)和勞動監(jiān)察方面,加強相關(guān)職能部門的協(xié)作和配合,健全和細化勞動保護機制。此外要加強和改善對農(nóng)民工的公共服務(wù)和社會管理,在管理體制上實現(xiàn)由以治安為主的防范式管理向以政府為主導(dǎo)的服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變,在公共產(chǎn)品提供上實現(xiàn)由面向城鎮(zhèn)戶籍人口向面向包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有常住人口轉(zhuǎn)變。[4]

2.理順政府與社會組織及社會力量之間的配置關(guān)系,建立積極的社會支持系統(tǒng)

從世界范圍看,由于市場經(jīng)濟發(fā)展,社會對非政府組織的發(fā)展產(chǎn)生了較大需求。改革開放以來,我國各種民間組織和社會團體發(fā)展迅速,當(dāng)前要高度重視農(nóng)村社會組織的積極作用,針對存在的問題,采取積極的措施幫助其順利發(fā)展。

(1)要加強對農(nóng)村社會組織發(fā)展的宣傳和知識普及,提高各級政府部門和社會成員對農(nóng)村社會組織及其制度的了解。各級政府和宣傳部門要加大輿論宣傳力度,肯定農(nóng)村社會組織的重要地位及政府部門在其發(fā)展中的作用。要對廣大農(nóng)民宣傳相關(guān)的基本知識,喚起和增強農(nóng)民參與組織的意識和積極性。要對組織成員特別是管理者進行基本制度和組織管理知識與技能方面的培訓(xùn),提高組織的規(guī)范程度和制度化水平。

(2)針對不同的組織類型,結(jié)合具體情況和問題,采取積極措施推動其發(fā)展。一是要認真研究村民自治組織存在的問題,健全和完善村民自治制度,充分發(fā)揮村委會在農(nóng)村公共管理中的動員和組織作用。二是要重視研究如何推進農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的發(fā)展。首先要抓好試點示范工作,從實際出發(fā)多形式、多主體地發(fā)展各種合作經(jīng)濟組織。要堅持邊發(fā)展、邊引導(dǎo)、邊規(guī)范、邊完善。其次堅持民辦原則,使經(jīng)濟合作組織真正成為農(nóng)民所有、所控并為農(nóng)民服務(wù)的自助組織。再次加大政策扶持力度。包括加緊制定農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的法律法規(guī),以解決其合法身份和地位;加大政府對農(nóng)民經(jīng)濟合作組織財政、稅收、信貸支持力度,支持符合產(chǎn)業(yè)政策的合作組織的生產(chǎn)發(fā)展、技術(shù)推廣、貸款貼息、教育培訓(xùn)等。三是認真研究農(nóng)民維權(quán)組織的管理和引導(dǎo)問題,發(fā)揮其在化解社會矛盾、推進農(nóng)民工維權(quán)、協(xié)助政府與農(nóng)民之間的聯(lián)系、溝通和配合中的正面作用,使之成為農(nóng)民與政府之間的橋梁與紐帶。四是加快基層政府的職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新,通過政府轉(zhuǎn)型,為農(nóng)村社會組織的發(fā)展提供與其相適應(yīng)的社會環(huán)境條件。

(3)發(fā)揮農(nóng)村組織在鄉(xiāng)村治理、社區(qū)建設(shè)和構(gòu)建和諧農(nóng)村中的積極作用。包括鼓勵和支持農(nóng)村組織參與農(nóng)村治理,妥善處理政府和農(nóng)村組織在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的不同地位和功能,政府主動加強與農(nóng)村組織的聯(lián)系和溝通,共同去面對和處置各種社會矛盾及問題。

3.加快推進社會體制改革,完善社會管理方式

要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。一是正確認識和處理政府主導(dǎo)和社會參與的關(guān)系。改善民生,加快社會建設(shè),必須發(fā)揮政府和社會的積極性。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)具有明顯的公益性質(zhì),推進這些事業(yè)要從指導(dǎo)思想、制度建設(shè)和資金投入等方面切實強化政府職責(zé)。同時要認識到,公益性事業(yè)發(fā)展形式不是單一的,廣大人民群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會需求不可能完全由政府提供,要注意發(fā)揮各類市場主體和社會組織的作用。必須按照政事分開、經(jīng)營性與非經(jīng)營性分開的原則,加快事業(yè)單位分類改革,積極引導(dǎo)和支持各類市場主體和社會組織參與社會管理和公共服務(wù),建立公共服務(wù)供給的社會參與機制。二是正確認識和處理增加投入與深化改革的關(guān)系。國家要增加對社會事業(yè)和社會建設(shè)的投入,同時也要實施有利于加快社會事業(yè)發(fā)展的財稅、金融政策,激勵和調(diào)動社會力量的廣泛參與。要正確認識和處理社會建設(shè)領(lǐng)域中事業(yè)和產(chǎn)業(yè)的關(guān)系,逐步形成社會事業(yè)與服務(wù)產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)、相互促進的局面。三是在社會建設(shè)中要重視抓好組織機構(gòu)和人員隊伍的建設(shè)。通過組建專門機構(gòu)把這方面人才組織起來,對于西部來說,著力培養(yǎng)一批社會建設(shè)方面的專家和培訓(xùn)一批社會工作者隊伍更具緊迫性。[5-6]

4.強化制度,保障成果

首先,現(xiàn)行相關(guān)法律、法制不完善是產(chǎn)生各種問題的制度根源,必須健全和完善相關(guān)的法律法規(guī)。其次,近年來我們在推進農(nóng)民市民化進程中,已經(jīng)取得了許多有益的經(jīng)驗和積極成果,需要不斷地把他們上升到法規(guī)層面加以鞏固和保障。第三,我國的農(nóng)民市民化進程,實際上是中國由傳統(tǒng)社會步入現(xiàn)代社會的歷史過程,法制化是其重要載體和路徑,法制化將貫穿于農(nóng)民市民化進程的始終。[7]オ

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(編輯:夏 冬;校對:朱德東)