統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的土地制度改革

蔡繼明

摘 要:改變城市土地所有制結(jié)構(gòu)是解決征地二律背反的可行途徑,整個(gè)城鄉(xiāng)的土地都應(yīng)該按照公益性和非公益性的原則進(jìn)行調(diào)整,國有土地也應(yīng)該打破目前產(chǎn)責(zé)權(quán)利益不清的局面。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的,需要還權(quán)賦能;增減掛鉤不必通過國家征地的方式來實(shí)現(xiàn);應(yīng)將承包地和宅基地私有或強(qiáng)化其物權(quán)屬性;城鄉(xiāng)宅基地應(yīng)同地同權(quán)同價(jià);節(jié)省建設(shè)用地要著眼于農(nóng)村人口向大中城市的轉(zhuǎn)移;同時(shí)還應(yīng)科學(xué)確定土地適度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn),并設(shè)立“耕地保護(hù)基金”。

關(guān)鍵詞:土地制度改革;征地二律背反;還權(quán)賦能;增減掛鉤;農(nóng)地退出機(jī)制;同地同權(quán)同價(jià);土地適度規(guī)模經(jīng)營;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

中圖分類號:F301.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1008-6439(2009)06-0001-06

Land System Reform in the Process ofOverall Urban and Rural Development

CAI Ji-ming

(Political Economics Research Center, Qinghua University, Beijing 100084, China)

Abstract: Urban land ownership structure reform is the feasible path to solve double-law contradiction in land expropriation, all urban and rural land should be adjusted by public welfare principle and non-public welfare principle, and state-owned land should also be adjusted by breaking current ambiguity between responsibility and rights. Rural collective land ownership is not complete and its rights need to be returned. The increase and deduction of its land are not necessarily realized by national expropriation. The contracted land and housing land should be privatized or endow them with property attribute. Urban and rural housing land should have the same price and the same rights. Saving construction land should consider the transfer of rural population to big and middle cities, meanwhile, the standard of proper land scale should be scientifically solved. Arable land protection funds should be set up.

Key words: land system reform; double-law contradiction in land expropriation; returning rights and endowing land with rights; connection of increase and deduction; farmland withdrawing mechanism; identical land with identical price and rights; proper scale operation of land; overall urban and rural development

一、征地的二律背反及其解決方案

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中遇到的所有問題幾乎都和土地制度有關(guān)。我首先談?wù)鞯氐亩杀撤醇捌浣鉀Q的方案。

一方面,《憲法》規(guī)定城市的土地歸國家所有,農(nóng)村的土地歸集體所有,這就意味著凡是城市化、工業(yè)化新增的土地需求,無論是公益性的還是非公益性的,都必須通過國家的征地行為來滿足,必須先變成國有?？墒橇硪环矫?《憲法》明確規(guī)定,國家只有出于公共利益的需要,才能對農(nóng)地進(jìn)行征收或者征用?！稇椃ā返倪@兩個(gè)規(guī)定顯然是矛盾的。

根據(jù)上述規(guī)定,改革開放30年來地方政府的征地行為80%是違反《憲法》的,因?yàn)?0%征用的土地不是公共利益的需要?？墒菑牧硪粋€(gè)角度看,我們也可以說地方政府的征地行為又是符合《憲法》的,因?yàn)榍∏∈峭ㄟ^這種征地行為保持了城市土地國家所有的純潔性。那么既合法又違法,這不是自相矛盾嗎?如果這個(gè)矛盾不解決,單純縮小公益性征地范圍,根本擺脫不了困境。

如何消除上述二律背反,這就涉及我跟劉俊教授的分歧。

第一種途徑就是劉俊教授主張的擴(kuò)大國家的征地范圍。怎么擴(kuò)大?凡是納入城市規(guī)劃的,都可以由國家去征。那就意味著把公共利益與整個(gè)城市規(guī)劃畫等號,只要是城市規(guī)劃就是公共利益。這樣擴(kuò)大范圍,當(dāng)然可以解決《憲法》中的二律背反,也就是說不僅是純公共利益的需要,只要是城市建設(shè)和城市規(guī)劃的需要都可以征地。最近正在討論的《土地管理法修改草案》中,除了城市規(guī)劃圈內(nèi)的土地完全可以實(shí)行國家征收外,城市規(guī)劃圈之外帶有公共利益性質(zhì)的項(xiàng)目,國家也可以征地。這樣的話,估計(jì)80%~90%的城市用地就都納入了公共利益的范圍。我認(rèn)為這種規(guī)定(當(dāng)然,目前還只是一個(gè)草案)是一個(gè)嚴(yán)重的倒退,它不僅對《憲法》是一個(gè)倒退,而且對“十七屆三中全會”決定也是一個(gè)倒退?！笆邔萌腥珪睕Q定強(qiáng)調(diào),要縮小公益性征地的范圍,在城市規(guī)劃圈之外,允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。所以對于這個(gè)修改草案,很多學(xué)者提出了尖銳的批評。

我認(rèn)為,國家征地是非常高的權(quán)力,只能用于公共利益,否則的話有悖于市場經(jīng)濟(jì)國家通行的一般原則。尤其是在我國目前這種政治體制下,土地領(lǐng)域的腐敗行為已經(jīng)非常嚴(yán)重,十個(gè)貪官有八個(gè)跟土地有關(guān),再把全國的土地都納入國家征地范圍,那么腐敗行為將更難以遏制。

第二種途徑是改變城市土地所有制結(jié)構(gòu)。也就是說,保持國家公益性征地的規(guī)定不變,嚴(yán)格界定公益性征地的范圍;但城市的土地制度要實(shí)行多元所有,非公益性的土地非國有化,不通過國家征地行為獲得,而通過用地單位和供地單位(農(nóng)民)直接的市場交易獲得。這樣,城市里就必然出現(xiàn)多元的土地所有制。經(jīng)過30年的改革,中國的所有制結(jié)構(gòu)本來就由單一的公有制變成了多元的所有制結(jié)構(gòu),進(jìn)一步推進(jìn)土地制度的改革不會改變我們國家的性質(zhì),也不會改變《憲法》的基本精神。《憲法》規(guī)定社會主義初級階段實(shí)行公有制為主體、多種所有制并存,只不過具體涉及城市土地時(shí)規(guī)定了其為國有制。如果城市土地也實(shí)行國有制為主體、多種所有制并存,和《憲法》的基本精神是一致的。

第三種途徑是不改變城市土地的國有制,同時(shí)又嚴(yán)格界定公益性征地范圍,不是通過征收,而是通過征購將非公益性的土地變成國有,即向農(nóng)民購買。在這種購買行為中,政府不是作為國家利益的代表,而作為非公益性的行為主體,它只是一個(gè)純粹的市場主體。這如同在西方,政府出面購買私人的財(cái)產(chǎn),變私人財(cái)產(chǎn)為國有財(cái)產(chǎn),人家愿意賣你就買,人家不愿意賣你就不能強(qiáng)買。在這里,政府和農(nóng)民是平起平坐的,是購買行為,而不是征收行為。但是這樣一種行為其實(shí)又是不必要的。因?yàn)?如果農(nóng)地的價(jià)格真實(shí)反映了農(nóng)地的機(jī)會成本,政府沒有利用任何強(qiáng)權(quán)壓低價(jià)格,用真實(shí)的市場價(jià)格購買來土地再轉(zhuǎn)手按市場價(jià)格賣給開發(fā)商,這樣一買一賣,政府什么也沒有賺到,豈不是多此一舉?更何況在現(xiàn)行的政治體制下,政府官員在買地時(shí)可能出高價(jià),然后得到賣方回扣;而在賣地時(shí)又可能收低價(jià),然后從買方那邊又得到回扣。所以政府插手其間,只能對市場行為造成扭曲,這種方式不可取。

所以,我認(rèn)為,只有第二條途徑是可取的。

接下來,要統(tǒng)一整個(gè)城鄉(xiāng)的土地所有制結(jié)構(gòu),除了增量之外,存量也應(yīng)該改革,也就是說整個(gè)城鄉(xiāng)的土地,都應(yīng)該按照公益性和非公益性的原則進(jìn)行調(diào)整。與公共利益相聯(lián)系的土地,無論是城市的還是農(nóng)村的,都?xì)w國家所有,新增的土地通過行政性征地獲得。其他非公益性的土地都?xì)w各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所有,包括集體的,也包括個(gè)人的。無論是國有還是私人企業(yè),只要是商業(yè)開發(fā),只能通過土地市場與土地所有者進(jìn)行公平交易來獲得土地。

同時(shí),國有的土地也應(yīng)該打破目前的這種產(chǎn)責(zé)權(quán)利益不清的局面。現(xiàn)在說是普天之下莫非王土,但國有的土地到底歸誰所有?即使中南海的土地也不能說歸中央所有。所以,國有土地應(yīng)該明確劃分中央政府所有、省政府所有、地市級政府所有、縣級政府所有,這樣才能夠避免現(xiàn)在每一屆政府都把以后幾屆的土地指標(biāo)以及十幾屆政府的土地收益全部用完,以至于一屆一屆政府不斷擴(kuò)大城市土地的范圍的現(xiàn)象。

與土地國有制相關(guān)的還有礦產(chǎn)資源。《憲法》規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有,但是我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中存在著很多問題亟待解決。首先是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)過低,尤其是石油、天然氣、煤炭、煤層氣等重要的能源礦產(chǎn)資源,它們的補(bǔ)償費(fèi)大都只有其價(jià)格的1%。而發(fā)達(dá)國家,即使像美國、澳大利亞、加拿大這些礦產(chǎn)資源極其豐富的國家,其礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)都高達(dá)10%。而且,我們的礦產(chǎn)資源稅又是從量征收。我們知道,一噸石油、一立方天然氣、一噸煤,它們的價(jià)格在不斷上漲,而我們還總是按照原定的實(shí)物量標(biāo)準(zhǔn)征稅,嚴(yán)重滯后于價(jià)格的上升。這樣就極大地低估了礦產(chǎn)資源的價(jià)值,因?yàn)閮r(jià)格過低,又造成了最終產(chǎn)品的需求過高,從而造成礦產(chǎn)資源浪費(fèi)。同時(shí),由于國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)并沒有真正在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn),大量的礦產(chǎn)資源價(jià)值實(shí)際上變成了礦產(chǎn)資源開發(fā)商的利潤,以至于從事礦產(chǎn)資源開發(fā)的行業(yè)都富得流油,利潤率極高。

以西氣東輸為例。按一線工程1 200億投資以及12%的利潤率計(jì)算,開發(fā)商大概得到144億利潤;而礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)按中央政府與地方政府5∶5分成計(jì)算,西部30年內(nèi)只能得到38億。所以,西氣東輸誰受益最大是非常明顯的。

我想,我們的礦產(chǎn)資源也可分成中央所有的(比如戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源)和地方政府所有的(如一般性礦產(chǎn)資源)。改革開放30年,沿海地區(qū)之所以高速發(fā)展,一個(gè)很重要的原因就是因?yàn)樗牡乩砦恢?而當(dāng)中西部落后地區(qū)想發(fā)展的時(shí)候,為什么不承認(rèn)其地下的礦產(chǎn)資源是他們天然的特權(quán),應(yīng)該歸他們所有?果真如此,可以在很大程度上縮小東西部的差距。

我建議參照國際標(biāo)準(zhǔn),把我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由原來的1%調(diào)整到10%。這個(gè)建議曾經(jīng)得到原國務(wù)院副總理曾培炎的批示,國土資源部2007年也向國務(wù)院提交了報(bào)告。但是實(shí)際上到目前為止,他們也只是建議從1.18%逐步提高到3%。

另外,我認(rèn)為礦產(chǎn)資源稅應(yīng)由從量征收改為從價(jià)征收。這樣,礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)相當(dāng)于絕對地租,礦產(chǎn)資源稅相當(dāng)于級差地租,而無論是級差地租還是絕對地租,都應(yīng)該歸土地所有者所有:戰(zhàn)略性的資源歸中央政府所有,一般性資源歸地方政府所有。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的還權(quán)賦能

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的還權(quán)賦能指什么?是還集體土地所有權(quán)還是農(nóng)民個(gè)人土地所有權(quán)?首先需要指出,所謂農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。

其一,它不能夠自由轉(zhuǎn)讓。一個(gè)集體對其財(cái)產(chǎn)是買還是賣,是增加還是減少,應(yīng)該有完全的決定權(quán)。目前集體土地所有權(quán)根本不可能在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)。從內(nèi)部來說,集體土地已經(jīng)無償?shù)亟唤o了農(nóng)民使用,這是從內(nèi)部對集體土地所有權(quán)的一個(gè)否定。從外部來說,國家對非公益性的用地也要強(qiáng)行征收,這是從外部對集體土地所有權(quán)的一種否定。這兩個(gè)否定就造成了恩格斯所說的,當(dāng)一個(gè)土地所有權(quán)不能在經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn),即帶來地租時(shí),這種所有權(quán)事實(shí)上是被廢除的。

其二,現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)與穩(wěn)定家庭承包關(guān)系是矛盾的。既然每一個(gè)所有制成員一出生就理所當(dāng)然地成為集體所有制成員,那就應(yīng)當(dāng)獲得一份土地。而土地分完以后再進(jìn)行調(diào)整,又違反《土地承包法》?！锻恋爻邪ā芬?guī)定土地承包關(guān)系要保持長久不變,任何組織不得改變這種關(guān)系,包括集體所有權(quán)人本身都不能夠改變。這里顯然又出現(xiàn)了互相矛盾的規(guī)定。

其三,集體土地的使用權(quán)不能夠自由轉(zhuǎn)讓,它只能在集體所有制內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,不能轉(zhuǎn)讓給集體所有制以外的成員;而國有企業(yè)的國有土地使用權(quán)可以隨意轉(zhuǎn)讓。這就是所謂同地不同權(quán)。

其四,集體土地所有權(quán)分成三個(gè)層次:有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的,有村集體的,還有村民小組的。那么這三者之間的關(guān)系是否互相包容、是否涵蓋?小組的是否能夠享受村集體的、村集體的是否能夠享受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的?沒有辦法確定。

最后,宅基地的集體所有權(quán)與房屋私有權(quán)之間也是相互矛盾的,這個(gè)后面再具體談。

重慶也好,成都也好,都在講還權(quán)賦能,到底還什么權(quán)?我個(gè)人理解,這個(gè)還權(quán)應(yīng)該還到1954年《中華人民共和國憲法》賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)。從1954年到1982年的28年中,我國的《憲法》一直沒有否定農(nóng)民的土地所有權(quán),包括中間的合作化運(yùn)動、人民公社,實(shí)際上都是在違反《憲法》的情況下發(fā)生的。如果我們要把土地的所有權(quán)交給農(nóng)民,宅基地可以率先實(shí)行農(nóng)戶所有,進(jìn)而就是承包地;至于農(nóng)村的集體建設(shè)用地,公益性的繼續(xù)實(shí)行集體所有,非公益性的可以按戶均分,分到每個(gè)人頭上。這是我理解的完全的還權(quán)賦能。

這樣肯定會引發(fā)人們對土地私有的擔(dān)憂。

第一,有人說土地私有會導(dǎo)致土地兼并,失去土地的農(nóng)民會失去社會保障。實(shí)際上土地兼并并不可怕,城市產(chǎn)業(yè)都有土地兼并,我們?yōu)槭裁匆ε峦恋丶娌⒛?至于農(nóng)民的社會保障,當(dāng)年我們之所以沒給農(nóng)民建立社會保障,據(jù)說是因?yàn)檗r(nóng)民有土地,現(xiàn)在我們又以農(nóng)民失去社會保障為理由,不讓農(nóng)民真正獲得土地,豈不是前后矛盾?

第二,有人擔(dān)心土地私有會導(dǎo)致大量失地農(nóng)民涌入城市,從而增加城市的就業(yè)壓力。這次國際金融危機(jī)暴發(fā)后,一直有人慶幸,幸好我國農(nóng)村土地沒有私有,否則那2 500萬農(nóng)民回到家鄉(xiāng)怎么辦?但恰恰是我們的城市化沒有進(jìn)行到底,進(jìn)城的農(nóng)民并沒有真正變成市民,他們招之即來,揮之即去,才有了現(xiàn)在2 500萬農(nóng)民回鄉(xiāng),這與土地私有沒有什么關(guān)系。而且,在整個(gè)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中,從現(xiàn)在開始到21世紀(jì)中期,我國城市要增加7億多人口,勞動力按一半計(jì)算就是4億~5億。4億~5億的勞動力只能在城市安排就業(yè),如果在城市解決不了這些人的就業(yè),中國的發(fā)展就有大問題了。所有發(fā)達(dá)國家都走了這條路,沒聽說過農(nóng)村能夠自己吸納剩余勞動力的。

第三,有人擔(dān)心土地私有會導(dǎo)致大量耕地流失。在30年改革開放中,在公有制條件下,3億多畝耕地不就流失了嗎?這和土地產(chǎn)權(quán)沒有直接的關(guān)系。至于國家糧食安全,那是土地使用制度即用途管制決定的,也跟土地所有制無關(guān)。至于有人說土地私有(主要是指宅基地)會導(dǎo)致農(nóng)民流離失所。事實(shí)上,即使城市周邊出現(xiàn)大量貧民窟也不可怕,貧民窟增加,很重要的一個(gè)原因是政府沒有提供大量的廉租房。

第四,有人擔(dān)心土地私有會產(chǎn)生大地主。城市里可以有大資本家,我們?yōu)槭裁匆獡?dān)心農(nóng)村出現(xiàn)大地主呢?

第五,有人擔(dān)心,如劉俊教授所說,土地私有會導(dǎo)致征地成本提高。我認(rèn)為,這種征地成本的提高恰恰是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所需要的。原來那種低價(jià)征地是不可持續(xù)的,我們沒有那么多廉價(jià)的土地供地方政府去征收。只有土地成本提高了,使土地的征地成本真實(shí)反映土地的價(jià)值,土地的集約和節(jié)約使用才能真正實(shí)現(xiàn)。

第六,有人擔(dān)心宅基地流轉(zhuǎn),尤其是城市居民到農(nóng)村購房建房會導(dǎo)致農(nóng)民失去住所。我覺得只要符合規(guī)劃沒有什么不可以。我們現(xiàn)在土地供給的單一使全國人民都被房地產(chǎn)商綁架,為什么不能讓農(nóng)民自己建房?讓城市居民自己建房呢?只要符合城市規(guī)劃和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃,就應(yīng)該允許。

第七,有人擔(dān)心農(nóng)地私有會否定農(nóng)村集體所有制。我們通過調(diào)查,更進(jìn)一步證實(shí)農(nóng)村本來已經(jīng)沒有多少集體所有制了,絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都已經(jīng)改制了。否定一個(gè)本來不存在的東西,這種擔(dān)心恐怕是不必要的。

最后,有人認(rèn)為土地私有違背《憲法》。確實(shí)是違背現(xiàn)在的《憲法》,但是《憲法》是可以修改的。

三、增減掛鉤與土地增值分配

這又涉及劉俊教授所說的所謂平等和公平問題。我們知道重慶和成都市都在試行增減掛鉤。周其仁教授在對重慶做的調(diào)研報(bào)告里特別強(qiáng)調(diào)增減掛鉤實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是土地級差地租。但是我想提醒大家,按照馬克思主義的地租理論以及任何地租理論,地租是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn),不管是級差地租還是絕對地租,它一定是歸土地所有者所有。當(dāng)然級差地租II在租期內(nèi)可以歸土地使用者。如果看著城市周邊地區(qū)的農(nóng)民富起來,你覺得不公平,所以,你想把集體土地變?yōu)閲型恋?然后由你獲得地租。但是在這個(gè)改變過程當(dāng)中,你必須對農(nóng)民,對土地所有者支付等價(jià)。

馬克思、恩格斯都講過,未來社會(就是我們今天的社會)土地歸國家所有,由國家收取地租?？墒窃跊]有把土地收歸國有之前,級差地租一定要?dú)w土地所有者,要?dú)w農(nóng)民所有。而現(xiàn)在的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,實(shí)際上是城市周邊較優(yōu)等土地的部分或大部分級差收益被政府拿走了,其中只有少部分(比如說成都拿出15萬一畝)轉(zhuǎn)給偏遠(yuǎn)的地區(qū)。

如何看待這樣一種土地增值分配?土地收益的分配到底公不公平?如果我們國家不存在保護(hù)耕地的問題,也不必要實(shí)行增減掛鉤。只要符合規(guī)劃,城市建設(shè)需要農(nóng)村的土地,只要申請就可以將其變成建設(shè)用地,不必要實(shí)行增減掛鉤。這樣一來,土地的級差收益,當(dāng)然應(yīng)該完全歸優(yōu)等地的所有者,劣等地沒有級差收益。

在目前情況下,我們需要實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,我們也就要實(shí)行增減掛鉤。但增減掛鉤不必通過國家征地的方式來實(shí)現(xiàn)。偏遠(yuǎn)地區(qū)的劣等地所有者可以通過市場與城市周邊優(yōu)等地的所有者交換建設(shè)用地指標(biāo),把建設(shè)用地指標(biāo)賣給城市周邊的優(yōu)等土地所有者,他們之間可以通過討價(jià)還價(jià)來確定指標(biāo)的價(jià)格。而現(xiàn)在政府還是通過征地方式推行增減掛鉤,不一定合理。

四、農(nóng)民進(jìn)城和農(nóng)地的退出機(jī)制

我們在調(diào)研中多次聽到各級部門提出農(nóng)地的退出機(jī)制問題。隨著城市化進(jìn)程推進(jìn),必然有大量農(nóng)民進(jìn)城,甚至從歷史上看,許多黨政干部和大學(xué)畢業(yè)生原來都是從農(nóng)村來的,他們中還有很多人仍然保留著農(nóng)村承包地和宅基地。這一方面造成土地資源浪費(fèi)和建設(shè)用地?cái)U(kuò)大,另一方面他們的土地權(quán)益也不能得到實(shí)現(xiàn)。

第一個(gè)退出機(jī)制:我認(rèn)為應(yīng)該將承包地和宅基地私有。私有之后,已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民,包括黨政干部和大學(xué)生,完全可以通過市場轉(zhuǎn)讓其承包權(quán)和宅基地使用權(quán),從中得到一筆補(bǔ)償,由此切斷其與農(nóng)村土地的聯(lián)系。

第二個(gè)退出機(jī)制:可以不改變所有制,在現(xiàn)行的法律下,強(qiáng)化承包地和宅基地的物權(quán)屬性,允許其轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押。這樣,進(jìn)城落戶的農(nóng)民,就可以在有償轉(zhuǎn)讓其承包地和宅基地使用權(quán)的同時(shí),放棄集體所有制成員的身份。因?yàn)檗r(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)其實(shí)已經(jīng)相當(dāng)于所有權(quán)了,其全部權(quán)益都在承包權(quán)和使用權(quán)中體現(xiàn)出來了,放棄了農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán),最終也就放棄了集體所有者的身份。

五、城市化道路與土地的集約化

我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),許多城市在城市化建設(shè)中存在的大量問題,包括污染問題、城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)問題、基礎(chǔ)設(shè)施不到位問題、就業(yè)問題等,其實(shí)都是小城鎮(zhèn)存在的問題。這里涉及城市化道路到底是優(yōu)先發(fā)展大城市、中等城市,還是小城市,抑或大中小并舉。我們可以比較一下, 20萬人口以下的城市,我們習(xí)慣叫小城市,20萬~50萬人口是中等城市,50萬~100萬人口是大城市,100萬~200萬人口是特大城市,200萬人口以上是超大城市。人們一說大城市,馬上想到北京、上海、天津,那已是XXXL(巨無霸)城市了。我們國家有多少個(gè)大城市?到2007年為止,655個(gè)城市當(dāng)中,100萬~200萬人口的城市才83個(gè),200萬以上的城市才36個(gè)。而我們的建制鎮(zhèn)有19 000個(gè),還有2千多個(gè)縣。所以你說城市化應(yīng)該走什么道路?你要讓小城鎮(zhèn)遍開花、大中小并舉,大中小城市和小城鎮(zhèn)同時(shí)發(fā)展,19 000個(gè)小城鎮(zhèn)怎么去發(fā)展?一個(gè)城鎮(zhèn)平均5千人口,基礎(chǔ)設(shè)施根本不可能建設(shè),哪兒來的服務(wù)業(yè)?哪兒來的集聚和輻射功能?說句老實(shí)話,能把2千個(gè)縣(城關(guān)鎮(zhèn))建好就不錯(cuò),一個(gè)縣如果建成100萬人口的城市,你算算2千個(gè)縣又能容納多少,哪里還輪得上那些中心鎮(zhèn),更輪不上那些小城鎮(zhèn)了。事實(shí)上,從農(nóng)村的居民點(diǎn)到建制鎮(zhèn),從小城市到中等城市,再到大城市、特大城市和超大城市,人均占用的土地面積是依次遞減的,由170平方米依次降到154、143、108、88、75平方米。所以,如果我們?nèi)匀贿€強(qiáng)調(diào)大中小并舉,我們的18億畝耕地很難保持。

有人說大城市污染嚴(yán)重。事實(shí)上,從控制的污染效率來看,創(chuàng)造同樣的GDP,大城市污染的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市,成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中小城市。至于從就業(yè)來說,當(dāng)然是大城市比小城市容納的就業(yè)崗位更多,養(yǎng)活的窮人更多。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更要依托大城市。當(dāng)然,大城市的生活質(zhì)量、品味肯定高于中小城市,特別是小城鎮(zhèn)。

因此提出如下建議:

一是希望重慶和成都不要滿足于新農(nóng)村建設(shè)節(jié)省出來的一點(diǎn)點(diǎn)土地,滿足于新村整治節(jié)省的建設(shè)用地。我們應(yīng)該著眼于農(nóng)村人口向大中城市轉(zhuǎn)移,那樣可以節(jié)省更多的建設(shè)用地。如果只圖眼前的利益,現(xiàn)在建成了這個(gè)新村、那個(gè)新村,再過10年、20年,是不是會變成一堆鋼筋混凝土?隨著大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市,那些房子又由誰來住?恐怕難免會出現(xiàn)兩只老鼠——農(nóng)村的房子里沒人住,老鼠住進(jìn)去;城市的農(nóng)民工沒有房子,住在地下室,變成了老鼠。

二是要把城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略改變?yōu)槌鞘谢瘧?zhàn)略。雖然只是一字之差,但我們中國人就愛在文字上做文章:你只要加上一個(gè)小城鎮(zhèn),小城鎮(zhèn)肯定會遍地開花。強(qiáng)調(diào)城市化戰(zhàn)略,就是要用優(yōu)先發(fā)展大城市戰(zhàn)略取代大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到中等城市水平的鎮(zhèn)應(yīng)盡快提升為市,而對于小城鎮(zhèn)的建設(shè)要嚴(yán)格加以限制,包括已經(jīng)建制的鎮(zhèn)在空間上要限制擴(kuò)展。

六、土地適度規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移

我特別強(qiáng)調(diào),在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中,與其著眼于建設(shè)新農(nóng)村,不如致力于加快城市化進(jìn)程。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的適度規(guī)模經(jīng)營,但到底什么叫適度規(guī)模經(jīng)營?根據(jù)我們剛剛了解到的農(nóng)業(yè)部的標(biāo)準(zhǔn),平原地區(qū)每個(gè)勞動力平均經(jīng)營20畝就可以達(dá)到經(jīng)營規(guī)模適度,而在山區(qū)每個(gè)勞動力平均5畝就可以了。但我們最近在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),即使按照重慶市2008年勞均8.1畝的標(biāo)準(zhǔn),還有92萬剩余勞動力在農(nóng)村。勞均8.1畝還是一個(gè)低標(biāo)準(zhǔn)。

什么叫適度規(guī)模經(jīng)營?從另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)說,至少要保證從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到的收入不低于進(jìn)城務(wù)工的收入。這意味著一個(gè)勞動力應(yīng)該至少耕種10畝以上的土地。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),一戶如果有三個(gè)勞動力,就應(yīng)該戶均30畝。如果到21世紀(jì)中期,我國的城市化水平達(dá)到75%(這并不是很高的標(biāo)準(zhǔn)),農(nóng)村人口仍然高達(dá)4億。按照人口和勞動力1∶0.66的比例,那時(shí)農(nóng)村的勞動力仍然還有2.64億人口。而即使按照我們現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平(別說再過40年),耕種18億畝耕地,1.7億的勞動力就夠了。因此,40年之后,農(nóng)村仍然還有9 400萬剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移。所以,適度規(guī)模這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)定得過低,可能會人為地減輕我們轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的壓力。比如說重慶,按現(xiàn)在的適度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)還有幾十萬農(nóng)村剩余勞動力,如果把這個(gè)適

度規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)提高,恐怕就不是幾十萬,而是以百萬計(jì)了。

七、城鄉(xiāng)宅基地同地同權(quán)同價(jià)

1954年的《憲法》和1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》都規(guī)定中華人民共和國的公民有居住和遷徙的自由。雖然后來的《憲法》沒有寫上中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由,但是也沒有禁止公民居住和遷徙的自由。既然沒有禁止,我理解公民還是應(yīng)該有居住和遷徙的自由。可是我們現(xiàn)在只允許把農(nóng)民的房子賣給本集體所有制成員,禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房或購買宅基地建房。這一方面限制了居民居住和遷徙的自由;另一方面也違反農(nóng)村居民“一戶一宅”,不允許賣給城市居民,但賣給農(nóng)村居民,一戶不就有了兩宅?

城市居民使用廉價(jià)的征自農(nóng)民的土地,可以一戶多宅,甚至有豪宅別墅,為什么農(nóng)村居民在自己的土地上卻只能“一戶一宅”?這不是明顯的身份歧視嗎?小產(chǎn)權(quán)房的買賣屢禁不止,其實(shí)既是農(nóng)民對城鄉(xiāng)二元土地產(chǎn)權(quán)的積極抵制,也是我們城市居民面對城市住房價(jià)格居高不下的一種無奈選擇。誰愿意去買小產(chǎn)權(quán)房?離得遠(yuǎn),沒有法律保障,不能再交易,那是一種無奈的選擇。對農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)的限制,實(shí)際上阻礙了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn),不符合中共“十六大”、“十七大”的精神,同時(shí)也堵塞了農(nóng)民融資的渠道。

有人認(rèn)為,限制農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)是為了保護(hù)農(nóng)民的利益,我說這即使不是“醉翁之意”,至少也是“替古人擔(dān)憂”。怎么會是保護(hù)農(nóng)民的利益呢?農(nóng)民把自己的小產(chǎn)權(quán)房賣給城鎮(zhèn)居民,可以得到兩倍、三倍的收入,賣給本村的居民不是沒有人買,就是是出低價(jià),這到底是保護(hù)農(nóng)民利益還是損害農(nóng)民利益呢?

建議賦予農(nóng)民宅基地和城市宅基地同等的權(quán)利,允許農(nóng)民宅基地使用權(quán)在不同所有制成員之間以及城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓。能不能突破“一戶一宅”?我認(rèn)為在確保耕地面積不減的情況下,應(yīng)該允許農(nóng)民在通過舊村合并、整治節(jié)省出的建設(shè)用地上興建第二套住房,包括改善性的和商品性的。擁有兩處以上的住房,當(dāng)然就可以進(jìn)行抵押,事實(shí)上現(xiàn)在很多地方的農(nóng)民已經(jīng)有了兩套以上的住房。退一步講就算只有一套住房,農(nóng)民也應(yīng)該有抵押的權(quán)利,至于銀行接不接受,那是銀行的事。城市居民絕大多數(shù)都是一套住房,為什么城市居民一套住房就可以抵押,而農(nóng)村居民一套住房就不能抵押呢?

八、糧食安全保障與責(zé)任分?jǐn)?/p>

大家知道糧食安全和保護(hù)耕地本來是一個(gè)公共品,涉及的是公共利益,因此它的成本應(yīng)該由全社會共同承擔(dān)。如果從制度上限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用,就應(yīng)該從政策上保證種糧農(nóng)民的收益不低于土地轉(zhuǎn)用后的收益。因此我們建議不僅要對新增建設(shè)用地征收耕地占用稅,而且對新中國成立以來所有占用的耕地都要征收耕地占用稅,并由此設(shè)立“耕地保護(hù)基金”,把這個(gè)基金的收益按照比例補(bǔ)貼給承擔(dān)了耕地保護(hù)責(zé)任的地區(qū)和農(nóng)民。

(責(zé)任編校:夏 冬)