地方人大常委會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查制度研究

苗理想 白 雪

特定問(wèn)題調(diào)查制度有其憲政淵源。對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查制度進(jìn)行研究,主要應(yīng)從調(diào)查權(quán)的范圍、調(diào)查的時(shí)限、調(diào)查工作的公開(kāi)與透明化、調(diào)查人員的法律責(zé)任和調(diào)查的權(quán)限五個(gè)方面入手。

一、特定問(wèn)題調(diào)查制度的憲政淵源

特定問(wèn)題調(diào)查權(quán),在西方國(guó)家稱(chēng)為“國(guó)事調(diào)查權(quán)”或“國(guó)政調(diào)查權(quán)”,是指代議機(jī)關(guān)有關(guān)政府行為的調(diào)查權(quán)和由此而來(lái)的有權(quán)要求得到證言和有關(guān)記錄的權(quán)利。這種職能起源于十七世紀(jì)的英國(guó),也有的認(rèn)為起源于瑞典的ombudsman制度(即監(jiān)察使制度)。以后實(shí)行ombudsman制度的芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭等國(guó)的議會(huì)監(jiān)察使,都有權(quán)進(jìn)行調(diào)查。ombudsman制度被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的不可缺少的權(quán)能。無(wú)論有無(wú)法律上的明文規(guī)定,世界各國(guó)均承認(rèn)代議機(jī)關(guān)擁有對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查的權(quán)力。

二、對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查制度規(guī)定的審視

組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的一種重要的監(jiān)督方式和法定的調(diào)查方式,是人大常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的一個(gè)較高的層次,是改變我國(guó)目前人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作軟弱狀況,強(qiáng)化監(jiān)督職能所必須的,也是監(jiān)督某些復(fù)雜疑難事宜的重要手段。以下針對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查制度的具體問(wèn)題展開(kāi)分析。

(一)關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查權(quán)的范圍問(wèn)題

對(duì)于這一問(wèn)題,學(xué)界多數(shù)學(xué)者認(rèn)為要從三權(quán)分立的制衡原則出發(fā),對(duì)這個(gè)調(diào)查權(quán)要有限制?，F(xiàn)在這個(gè)調(diào)查權(quán)的范圍,一般包括如下內(nèi)容:圍繞行政立法權(quán)進(jìn)行的調(diào)查,即立法權(quán)的補(bǔ)充;選舉調(diào)查;政治調(diào)查,即有關(guān)行政部門(mén)及其工作人員違法行為嫌疑的調(diào)查;涉及國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利問(wèn)題的調(diào)查等四方面的內(nèi)容。

在我國(guó),根據(jù)《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《監(jiān)督法》)第39條的規(guī)定,特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)所應(yīng)調(diào)查的特定問(wèn)題包括兩個(gè)方面的要求:一是屬于各級(jí)人大常委會(huì)其職權(quán)范圍內(nèi)需要作出決議、決定的事項(xiàng);二是有關(guān)重大事實(shí)不清。

(二)關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查時(shí)限的問(wèn)題

《監(jiān)督法》沒(méi)有對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)就某一特定問(wèn)題的調(diào)查時(shí)限作出具體規(guī)定。立法上不規(guī)定最長(zhǎng)調(diào)查時(shí)限,可能是考慮到特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)所調(diào)查的一般都是較為重大復(fù)雜的問(wèn)題,統(tǒng)一規(guī)定時(shí)限可能導(dǎo)致調(diào)查質(zhì)量難以得到保證。另一方面,由于各地方的情況各異,在調(diào)查人員統(tǒng)一素質(zhì)、調(diào)查經(jīng)費(fèi)、調(diào)查技術(shù)上相差各異,若作統(tǒng)一規(guī)定,不利于各地方充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。但是,所調(diào)查的問(wèn)題往往涉及到許多重大的急需保障的利益,久查不決勢(shì)必會(huì)影響人大的權(quán)威性與公正性。因此,各地方在制定《監(jiān)督法》實(shí)施辦法上應(yīng)就調(diào)查時(shí)間問(wèn)題作出明確的規(guī)定。

(三)關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查工作的公開(kāi)與透明化問(wèn)題

《監(jiān)督法》第42條第3款規(guī)定:“特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中,可以不公開(kāi)調(diào)查情況和材料?！痹摋l是為了保證特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查工作的順利進(jìn)行,避免來(lái)自各方面的干預(yù)、干擾。離開(kāi)了公開(kāi)與透明,權(quán)力就會(huì)在神秘、黑暗的狀態(tài)中漸行漸遠(yuǎn),從而自絕于現(xiàn)代法治社會(huì)。另外,根據(jù)人民主權(quán)的政治理念,國(guó)家權(quán)力來(lái)自于公民權(quán)利,國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用是為公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn),那么人民對(duì)權(quán)力的運(yùn)行情況享有知情權(quán),有權(quán)對(duì)其監(jiān)督,防止其異化。因此,若調(diào)查涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或個(gè)人隱私,則不予公開(kāi);若調(diào)查情況或材料公開(kāi)嚴(yán)重影響調(diào)查順利進(jìn)行的,可暫不予公開(kāi),一旦公開(kāi)所潛在的阻礙、干擾消除,則仍需向社會(huì)公開(kāi);如果所調(diào)查的事項(xiàng)是民眾普遍關(guān)注的問(wèn)題,則應(yīng)在各調(diào)查階段及時(shí)地公開(kāi)調(diào)查情況。

(四)關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查人員法律責(zé)任規(guī)定的缺位問(wèn)題

大多數(shù)情況下,權(quán)力的行使與職責(zé)的履行是同一的,因此特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程其實(shí)質(zhì)上也是履行監(jiān)督職責(zé)的過(guò)程,而職責(zé)的履行必然要求以一定的法律責(zé)任為保障?！侗O(jiān)督法》沒(méi)有對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查人員在調(diào)查過(guò)程中可能出現(xiàn)的違法、失職、瀆職行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定。人大監(jiān)督作為一種窮盡其他監(jiān)督途徑的最后監(jiān)督方式,如果其監(jiān)督出現(xiàn)違法錯(cuò)位的情況,我們便無(wú)從尋求其他監(jiān)督救濟(jì)途徑。因此,確保人大監(jiān)督的合法性、公正性,必然要求對(duì)調(diào)查工作人員在調(diào)查中的違法、失職、瀆職行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出明確的規(guī)定,依照其錯(cuò)誤性質(zhì)和情節(jié)輕重,追究相應(yīng)的民事、行政和刑事責(zé)任。

(五)關(guān)于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)調(diào)查權(quán)限的問(wèn)題

《監(jiān)督法》第42條規(guī)定:“調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí),有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料?！备鶕?jù)上述規(guī)定,特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)有一項(xiàng)重要權(quán)力即材料獲取權(quán)。在如何保障特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)權(quán)力的行使上,許多學(xué)者呼吁應(yīng)該賦予特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)一定的強(qiáng)制性權(quán)力。在具體的運(yùn)用中,我們可以借鑒國(guó)外的做法,在法律中或以全國(guó)人大特別授權(quán)的形式賦予特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)傳喚、強(qiáng)制性調(diào)查材料、強(qiáng)制性檢查等權(quán)力。但必須明確的是,這些強(qiáng)制措施的決定權(quán)屬于特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì),但在具體的執(zhí)行上仍應(yīng)交由有關(guān)的司法機(jī)關(guān)執(zhí)行,法律可以同時(shí)確定行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)助義務(wù),以保證特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)決定的執(zhí)行。

參考文獻(xiàn):

[1]韓大元主編.外國(guó)憲法[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.

[2]饒志靜.特定問(wèn)題調(diào)查制度的憲政思考[J].人大研究,2004 (10).

(作者簡(jiǎn)介:苗理想,男,河南原陽(yáng)人,中南民族大學(xué)法學(xué)院2008級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生。白雪,女,河南新鄉(xiāng)人,中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院2007級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生。)