行政執(zhí)法涵義淺析

陳 華

摘要: 高效、公正、文明的行政執(zhí)法是依法治國(guó),建立社會(huì)主義法制國(guó)家的必然要求。同時(shí)也是這市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、現(xiàn)代文明(政治文明和精神文明)理念對(duì)行政執(zhí)法的必然要求。但現(xiàn)實(shí)中,由于行政執(zhí)法涵義理解的偏差而產(chǎn)生的問(wèn)題行政執(zhí)法頻頻發(fā)生,不勝枚舉。為此對(duì)行政執(zhí)法涵義的研究有著深遠(yuǎn)的理論意義。最后分別從行政管理學(xué)角度、行政法學(xué)角度和行政管理實(shí)踐角度對(duì)行政執(zhí)法概念做了解析。

關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法;涵義;行政管理

中圖分類(lèi)號(hào):D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002—2589(2009)31—0134—02

一、行政執(zhí)法涵義的歷史演進(jìn)——行政從“人治”到“法治”的一次飛躍

行政執(zhí)法作為國(guó)家政府機(jī)關(guān)的一種國(guó)家治理行為活動(dòng),它屬于行政的范籌。如果要探詢(xún)行政執(zhí)法概念的演進(jìn),必然要在行政概念演變的基礎(chǔ)上給出。其實(shí)正是在行政這一概念內(nèi)涵演變的內(nèi)在邏輯上,體現(xiàn)著行政執(zhí)法概念的產(chǎn)生、發(fā)展和對(duì)其更高階段發(fā)展的一種必然。

行政一詞,在古代早已出現(xiàn)。《史記·周紀(jì)》:“召公,周公二相行政,號(hào)曰‘共和?！盵1] 應(yīng)是中國(guó)較早的記載。但當(dāng)時(shí)行政并沒(méi)有與其他的國(guó)家政務(wù)管理活動(dòng)區(qū)別開(kāi)來(lái),沒(méi)有自己完整、明確的定義。而作為現(xiàn)代行政學(xué)中行政的概念,則來(lái)源于美國(guó)的威爾遜和古德諾。二者把行政從一般意義上的政務(wù)活動(dòng)中分離出來(lái),認(rèn)為一般意義的政務(wù)活動(dòng)都存在著兩種主要的或基本的職能:國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行[2]。而“行政與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”[3]。從此,行政就是執(zhí)行的觀點(diǎn)被普遍接受,并奠定了行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。此后,關(guān)于行政執(zhí)行內(nèi)容的爭(zhēng)論和演變基本勾勒出了行政學(xué)的發(fā)展脈絡(luò),直到目前,人們對(duì)行政執(zhí)法的討論正是這種發(fā)展的邏輯延續(xù)。

威爾遜指出行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。而這里國(guó)家意志就是一個(gè)很寬泛的概念。國(guó)家本身就是一個(gè)歷史的范疇,那么,國(guó)家的意志亦必然隨著歷史的發(fā)展有著不同的內(nèi)容。從表現(xiàn)形式上國(guó)家的意志即一個(gè)國(guó)家的法律、法規(guī)、政策和意念的總和。雖說(shuō),對(duì)國(guó)家意志的內(nèi)容我們已習(xí)慣于從法律、規(guī)到政策到意念的這種順序表達(dá),暗含了我們目前對(duì)國(guó)家意志的一種理解和價(jià)值取向,但國(guó)家意志的真實(shí)形式卻是在國(guó)家發(fā)展的歷史長(zhǎng)河中,經(jīng)歷了從意念到政策到法規(guī)、律的逆序表達(dá)。在國(guó)家經(jīng)歷了從非民主到民主的演進(jìn)后,行政執(zhí)行也經(jīng)歷了同樣的的重心轉(zhuǎn)移。

那么,行政一開(kāi)始就并非體現(xiàn)出是一種完全意義上的執(zhí)法活動(dòng)。在非民主國(guó)家形態(tài)歷史階段,國(guó)家的意志集中表現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)的意志表達(dá)。行政管理學(xué)普遍觀點(diǎn)認(rèn)為,行政執(zhí)行過(guò)程中,由于法律、規(guī)和政策的有限性,不可避免的要求執(zhí)行者在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)有些問(wèn)題作出決策和表達(dá)意思,那么,行政執(zhí)行就不可能做到純粹的執(zhí)法,因此,行政應(yīng)當(dāng)就是一種管理活動(dòng)而不是執(zhí)法活動(dòng)。但隨著時(shí)間的推移以及大量的行政活動(dòng)實(shí)踐,使得這種對(duì)“政治二分法”的置疑又得到了重新審視。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)法治社會(huì),行政就應(yīng)是國(guó)家政府機(jī)關(guān)對(duì)法律、規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行。雖說(shuō),目前仍然存在著大量的以管理為重心的行政活動(dòng),但從行政管理到行政執(zhí)法是從“人治”到“法治”的一次飛躍,是行政的必然發(fā)展趨勢(shì)。

德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯(Max Weber)曾說(shuō),現(xiàn)代社會(huì)法治的出現(xiàn)有兩個(gè)標(biāo)志,一個(gè)是合同法,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中保護(hù)公民的自由意志;另一個(gè)就是行政法,對(duì)政府施加了應(yīng)有的控制和限制。我們的共和國(guó)在經(jīng)歷了種種歷史浩劫和磨難之后,也開(kāi)始投入人治與法治關(guān)系的思考,關(guān)注制度建設(shè),并且選擇法作為制度化的行為規(guī)范,要求公權(quán)力依法行使[4]。

目前行政活動(dòng)中存在的諸多問(wèn)題,其根本也在于行政活動(dòng)沒(méi)有體現(xiàn)或沒(méi)有更好體現(xiàn)國(guó)家的意志,在即法律的意志。究其原因是在行政過(guò)程中存在太多的個(gè)人意志,亦即人治的因素干擾了法治的實(shí)現(xiàn)。其實(shí),只要我們正確擺放了國(guó)家、政府、自己(人民)的關(guān)系,有些問(wèn)題就找到了解決問(wèn)題的途徑。我國(guó)關(guān)于法治國(guó)家建設(shè)、政府職能的轉(zhuǎn)變等制度從本質(zhì)上也是在體現(xiàn)著這種觀念的轉(zhuǎn)變:讓人民通過(guò)有序的途徑來(lái)共同管理國(guó)家;政府應(yīng)當(dāng)處理它能處理的和法律規(guī)定它處理的事務(wù),其余的事務(wù)應(yīng)交予社會(huì)來(lái)處理。行政執(zhí)法最終將走上一條應(yīng)該之路

二、行政執(zhí)法涵義的現(xiàn)實(shí)存在——不同角度認(rèn)知的有機(jī)結(jié)構(gòu)

以上是對(duì)行政執(zhí)法內(nèi)涵演進(jìn)的探究。行政執(zhí)法是一個(gè)內(nèi)涵不斷變化的概念,直到現(xiàn)在也沒(méi)有形成一致的認(rèn)識(shí)。關(guān)于行政執(zhí)法的定義,根據(jù)其研究領(lǐng)域的不同,目前基本上有三種角度的認(rèn)知。其一,在行政管理學(xué)研究中,為說(shuō)明現(xiàn)代行政的性質(zhì)和功能而使用“行政執(zhí)法”。這里的 行政執(zhí)法是指所有的國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政管理的一切活動(dòng)中遵守法律規(guī)范,依法從事各項(xiàng)管理活動(dòng)及適用法律、法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)[5]。這種角度下的解釋旨在強(qiáng)調(diào):(1)行政是執(zhí)法,是執(zhí)行法律而非創(chuàng)制法律,因此行政從屬于法律;(2)行政是執(zhí)法,是依法辦事而不是和不能惟長(zhǎng)官意志是從;(3)行政是執(zhí)法,是基于法定職權(quán)和法定職責(zé)對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理,依法作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行為,而不能對(duì)相對(duì)人任意發(fā)號(hào)施令,對(duì)相對(duì)人實(shí)施沒(méi)有法律根據(jù)的行為。在此場(chǎng)合,“行政執(zhí)法”即等于“行政”。其二,在行政法學(xué)研究中,為區(qū)別行政的不同內(nèi)容而使用“行政執(zhí)法”。 認(rèn)為“行政執(zhí)法是各級(jí)各類(lèi)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政工作人員或受有權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)行行政管理任務(wù)的人員,在行政管理活動(dòng)中,針對(duì)特定的人和事,依法實(shí)施的各種具體行政行為。”[6] 許多學(xué)者習(xí)慣于將行政的內(nèi)容一分為二或一分為三。一分為二即將行政的內(nèi)容分為兩類(lèi):另一類(lèi)為制定規(guī)范行為(行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為在性質(zhì)上不同于立法機(jī)關(guān)的立法行為,在實(shí)質(zhì)上仍屬行政而不屬立法);一類(lèi)為直接實(shí)施法律和行政規(guī)范(包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件)的行為。前者謂之“行政立法”,后者謂之“行政執(zhí)法”。一分為三即將行政的內(nèi)容分為三類(lèi):一類(lèi)仍為制定規(guī)范行為,另兩類(lèi)即將前述“行政執(zhí)法”行為再一分為二:一類(lèi)為直接處理涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的各種事務(wù)的行為;另一類(lèi)為裁決行政相對(duì)人與行政主體之間或行政相對(duì)人相互之間的與行政管理有關(guān)的糾紛的行為。在這兩類(lèi)行為中,前者仍謂之“行政執(zhí)法”,后者則謂之“行政司法”。在這種場(chǎng)合,行政執(zhí)法只是行政行為的一類(lèi)。其三,在行政管理實(shí)踐中,作為行政行為的一種特定方式而使用“行政執(zhí)法”。行政行為有各種各樣的方式,如許可、審批、征收、給付、確認(rèn)、裁決、檢查、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰、強(qiáng)制等。在行政實(shí)踐中,人們一般習(xí)慣于將監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施一類(lèi)行為方式稱(chēng)為“行政執(zhí)法”[7] 。某種行政行為方式被確定為“行政執(zhí)法”并無(wú)完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),大致的依據(jù)有:(1)法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)這類(lèi)行為的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任通常有比較明確的規(guī)定,便于理解和適用,從而實(shí)施這類(lèi)行為一般較為快捷,許多情況下是當(dāng)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,當(dāng)場(chǎng)處理。而行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可、審批、征收、給付行為,往往需要較多時(shí)間,幾天、十幾天、幾十天,甚至更長(zhǎng)時(shí)間;(2)這類(lèi)行為的目的通常是直接維持某一行政管理領(lǐng)域(如治安、交通、城建、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等)的秩序,而行政征收、行政給付等行為的目的并不直接與秩序相關(guān),更多地是為了保障公正,協(xié)調(diào)國(guó)家、社會(huì)公共利益與私人利益的關(guān)系;(3)這類(lèi)行為通常由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)中一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)(如執(zhí)法局、執(zhí)法處、執(zhí)法大隊(duì)等)行使,而行政審批、許可等行為通常由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)的一般業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)辦理;(4)這類(lèi)行為通常在行政機(jī)關(guān)辦公室之外進(jìn)行,執(zhí)行公務(wù)的地點(diǎn)往往是流動(dòng)的和不固定的,而且實(shí)施此類(lèi)公務(wù)的人員一般統(tǒng)一著裝(人們戲稱(chēng)為“大蓋帽”)和佩戴專(zhuān)門(mén)標(biāo)志,而行政機(jī)關(guān)公職人員辦理其他公務(wù)通常在固定的辦公地點(diǎn)進(jìn)行,一般也不要求統(tǒng)一著裝;(5)這類(lèi)行政行為與行政相對(duì)人關(guān)系最為密切,最經(jīng)常、最廣泛地涉及相對(duì)人權(quán)益,也最易于侵害相對(duì)人權(quán)益,因而這類(lèi)行為的實(shí)施直接影響人民對(duì)政府的評(píng)價(jià)和對(duì)政府的信任。

以上三個(gè)角度的認(rèn)知不僅不會(huì)相互沖突,反而在整體上形成了我們?nèi)绾稳嬲J(rèn)知和有效實(shí)施行政執(zhí)法行為的基礎(chǔ)。

歸納人們對(duì)行政執(zhí)法涵義的認(rèn)知主要表現(xiàn)為以下三類(lèi):第一類(lèi),在現(xiàn)實(shí)層次中,認(rèn)為該行為是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)法對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施一類(lèi)行為方式。行政執(zhí)法對(duì)象一般表現(xiàn)為被動(dòng)接受。因此,這種層次對(duì)行政執(zhí)法的認(rèn)知,從某種角度是一種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的單方行為。第二類(lèi),在行政法學(xué)角度的認(rèn)知上,則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法行為過(guò)程中,行政主體和相對(duì)人之間的法律意義上的“平等關(guān)系”,這個(gè)層次的行為理解重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是一種兩者的互動(dòng)關(guān)系。第三類(lèi),在行政管理學(xué)角度上,則是把他放在社會(huì)整體環(huán)境里,認(rèn)為他是一種對(duì)社會(huì)整體調(diào)整、規(guī)范、管理的行為,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)他的社會(huì)整體互動(dòng)的特征。

為此,立足于現(xiàn)實(shí)認(rèn)知,以行政管理學(xué)認(rèn)知為指導(dǎo),以行政法學(xué)認(rèn)知為實(shí)現(xiàn)手段,實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法組織個(gè)體對(duì)行政執(zhí)法行為的系統(tǒng)認(rèn)知是這里的主線。也即對(duì)現(xiàn)實(shí)不足(實(shí)然),通過(guò)法制手段,逐步向行政管理學(xué)(應(yīng)然)狀態(tài)的靠近的過(guò)程。理論上行政執(zhí)法行為是以行政執(zhí)法組織為主體的組織行為,然而其具體實(shí)施卻是通過(guò)授權(quán)形式由執(zhí)法組織個(gè)體成員具體實(shí)施的。這就要求個(gè)體應(yīng)當(dāng)站在組織的角度去認(rèn)知、規(guī)范自己的行為。然而現(xiàn)實(shí)中個(gè)體角色與組織角色的認(rèn)知矛盾始終是存在的,因此處理好個(gè)體行為認(rèn)知向組織行為的認(rèn)知的轉(zhuǎn)化就成為研究組織行為的起點(diǎn)。以上三種不同角度的認(rèn)知恰恰給行政執(zhí)法個(gè)體一個(gè)通過(guò)特定手段實(shí)現(xiàn)一個(gè)“實(shí)然”到“應(yīng)然”的系統(tǒng)思維框架,因此行政執(zhí)法概念的現(xiàn)實(shí)存在正是不同角度認(rèn)知的有機(jī)整體。

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(責(zé)任編輯/ 陳鶴)