我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與農(nóng)業(yè)支持政策體系構(gòu)建

摘要:農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本保障,我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展存在著農(nóng)業(yè)自然資源與環(huán)境破壞嚴(yán)重、糧食安全基礎(chǔ)薄弱和農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,社會(huì)保障基礎(chǔ)薄弱等諸多問(wèn)題,應(yīng)通過(guò)構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持政策體系實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展;農(nóng)業(yè)支持政策;體系構(gòu)建

中圖分類(lèi)號(hào): F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的根本保障,盡管我國(guó)加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度,但制約我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的因素仍然存在。因此,按照WTO規(guī)則的要求,結(jié)合已實(shí)行的支持政策,構(gòu)建我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系,為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供政策保障具有重要意義。

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展系統(tǒng)理論,農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等三方面。我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)合理利用、保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源與環(huán)境,要把農(nóng)業(yè)自然資源開(kāi)發(fā)利用與治理保護(hù)結(jié)合起來(lái),在開(kāi)發(fā)利用土地、水等農(nóng)業(yè)自然資源的同時(shí),減少對(duì)農(nóng)業(yè)自然資源和生態(tài)環(huán)境的破壞,控制對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的污染,保證農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境處于永續(xù)的良性循環(huán)之中,使其能為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供永久性支撐,實(shí)現(xiàn)代際公平。

糧食安全供給不能僅從經(jīng)濟(jì)方面考慮,還必須從政治、外交、貿(mào)易等諸方面加以綜合考慮。保障糧食安全供給就是要確保所有的人在任何時(shí)候既能買(mǎi)得到又能買(mǎi)得起他們所需要的基本食品。提高農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo),只有農(nóng)民收入的不斷提高,農(nóng)業(yè)才能可持續(xù)發(fā)展。糧食安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于農(nóng)民收入的提高,只有在收入預(yù)期好的前提下,農(nóng)民的生產(chǎn)積極性才能提高,糧食供給才能穩(wěn)定,政府的糧食安全目標(biāo)才有保障。農(nóng)業(yè)自然資源與環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也有賴(lài)于農(nóng)民收入的提高,只有農(nóng)民收入得到提高,農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展才能為農(nóng)民所接受,才有堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

新中國(guó)成立以來(lái),特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了舉世矚目的成就,以不到世界7%的耕地養(yǎng)活了占世界21%的人口,成就顯著。但是,人們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中所存在的問(wèn)題。

一、農(nóng)業(yè)自然資源與環(huán)境破壞嚴(yán)重

1.耕地面積銳減。耕地是糧食生產(chǎn)的載體,是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。但近年來(lái),我國(guó)耕地面積明顯減少。2007年,我國(guó)耕地面積1.2174億公頃,接近于我國(guó)劃定的1.2億公頃的“紅線(xiàn)”,比2000年減少653萬(wàn)公頃;人均耕地面積0.0921公頃,約為世界平均水平(0.28公頃)的33%。

2.水資源危機(jī)加劇。2007年全年水資源總量2.47萬(wàn)億立方米,比2000年減少10.87%;人均水資源1 873立方米,比2000年減少14.63%,只占世界人均水平的1/4,排名第100位之后,是世界上13個(gè)貧水國(guó)之一[3]。

3.水土流失嚴(yán)重。2005年,全國(guó)水土流失面積356萬(wàn)平方公里,占國(guó)土總面積的37.08%,主要分布在山區(qū)、丘陵區(qū)和風(fēng)沙區(qū),特別是大江大河的上游地區(qū)。全國(guó)因水土流失每年損失土壤50億噸,相當(dāng)于在全國(guó)的耕地上刮去1厘米厚的地表土,所流失的土壤養(yǎng)分相當(dāng)于4 000萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)化肥,即全國(guó)一年生產(chǎn)的化肥中氮、磷、鉀的含量[4]。

4.森林資源功能降低。我國(guó)森林面積1.75億公頃,人均0.132公頃,人均不到世界平均水平的1/4,居世界第134位;森林覆蓋率18.21%,僅相當(dāng)于世界平均水平的61.52%,居世界第130位;森林蓄積量124.6億立方米,人均9.42立方米,人均不到世界平均水平的1/6,居世界第122位;森林資源分布不均,東部地區(qū)森林覆蓋率為34.27%,中部地區(qū)為27.12%,西部地區(qū)為12.54%,而西北5省區(qū)只有5.86%;樹(shù)種單一,林地流失、林木過(guò)量采伐現(xiàn)象依然存在。因而,我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)的整體功能脆弱,保護(hù)和發(fā)展森林資源任重道遠(yuǎn)[5]。

5.草原災(zāi)害較多,退化嚴(yán)重。2006年全國(guó)草原鼠害成災(zāi)面積3 733萬(wàn)公頃,其中嚴(yán)重危害面積接近2 053.3萬(wàn)公頃;蟲(chóng)災(zāi)發(fā)生面積1 680萬(wàn)公頃,其中嚴(yán)重危害面積726.7萬(wàn)公頃;全國(guó)90%的可利用天然草原不同程度地退化,其中中度退化以上面積占半數(shù),并且每年以200萬(wàn)公頃的速度遞增?？偟目?全國(guó)草原生態(tài)環(huán)境“局部改善、總體惡化”的趨勢(shì)尚未得到有效遏制[4]。

二、糧食安全基礎(chǔ)薄弱

1.農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備不足,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。2005年底,我國(guó)共有農(nóng)村居民家庭25 222.6萬(wàn)戶(hù),鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)從業(yè)人員29 975.5萬(wàn)人,每戶(hù)農(nóng)村居民家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值5 179.46元[3]。據(jù)此推算,2005年底農(nóng)村居民家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值總計(jì)為13 063.94億元,每個(gè)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員所擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性固定資產(chǎn)原值僅為4 358元。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是公共產(chǎn)品,應(yīng)以政府提供為主。但長(zhǎng)期以來(lái),國(guó)家財(cái)政基建支出用于農(nóng)業(yè)的比重一般在10%-20%(1998年除外),2005年為12.68%,512.63億元[3]。2006年,全國(guó)耕地中有較完善灌溉設(shè)施的水澆地為8.25億畝,僅占耕地總面積的45%,有40%的耕地處于不斷退化的狀態(tài)[2]。

2.自然災(zāi)害頻發(fā),損失嚴(yán)重。我國(guó)是自然災(zāi)害比較嚴(yán)重的國(guó)家,成災(zāi)比例一直在40%-70%之間,尤以旱澇災(zāi)害為主,對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民造成的直接經(jīng)濟(jì)損失呈上升趨勢(shì)。2006年,全國(guó)受災(zāi)面積4 109萬(wàn)公頃(其中旱澇災(zāi)害占69.94%),成災(zāi)面積2 463萬(wàn)公頃(其中旱澇災(zāi)害占72.99%),成災(zāi)面積占受災(zāi)面積59.9%(其中旱澇災(zāi)害為62.56%)。2007年全年農(nóng)作物受災(zāi)面積4899萬(wàn)公頃,因旱災(zāi)和洪澇災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失1 611億元[3]。

3.農(nóng)業(yè)科技投入少,對(duì)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率低。1981-1985年,最低收入國(guó)家政府農(nóng)業(yè)科研投入強(qiáng)度(政府農(nóng)業(yè)科研投入占農(nóng)業(yè)GDP的比例)為0.35%,中等收入國(guó)家為0.57%,高收入國(guó)家為2.23%,世界平均為0.76%,而我國(guó)1988-1999年僅為0.193[6],此后有所提高,2001年為0.24%,目前約為0.5%[7]。1981-1999年,我國(guó)政府農(nóng)技推廣投資強(qiáng)度一直徘徊在0.22%-0.36%之間,平均為0.25%。而20世紀(jì)80年代初,113個(gè)國(guó)家平均水平為0.96%,低收入國(guó)家也達(dá)到了0.44%,之后呈逐年上升的趨勢(shì)。由于政府農(nóng)業(yè)科技投入不足,許多科研成果沒(méi)有推廣,因而科技進(jìn)步對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)較低。發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)70年代初就達(dá)到70%-80%;而我國(guó)“九五”期間(1996-2000年)只有45%,2005年為48%[8]。

三、農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,社會(huì)保障基礎(chǔ)薄弱

1.農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大。從1997年開(kāi)始,農(nóng)民收入進(jìn)入緩慢增長(zhǎng)期,由1997年的4.6%降為2000年的2.1%。中西部地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)了農(nóng)民收入的絕對(duì)下降。2001年以來(lái),國(guó)家推行了一系列惠農(nóng)政策,農(nóng)民收入增速有一定回升,但由 于增速長(zhǎng)期低于城鎮(zhèn)居民,因而城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)加大,自2002年突破“3”后,2008年擴(kuò)大為3.31。農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢,不僅影響農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,削弱農(nóng)民的積累能力,而且也削弱了農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)貢獻(xiàn)。1992年以前農(nóng)民消費(fèi)一直超過(guò)城市居民消費(fèi),1993年后開(kāi)始發(fā)生扭轉(zhuǎn)并連年大幅下降。占全國(guó)人口70%的農(nóng)村(縣及縣以下)社會(huì)商品零售總額占全社會(huì)商品零售總額的比重持續(xù)下降,已由1978年的67.59%下降到2008年的32.03%,比城市消費(fèi)水平和社會(huì)發(fā)展水平要晚10-15年[9]。

2.農(nóng)村貧困人口較多,社會(huì)保障基礎(chǔ)薄弱。進(jìn)入本世紀(jì),到2006年,農(nóng)村貧困人口基本穩(wěn)定在2 000-3 000萬(wàn)人,占農(nóng)村人口的3%左右。初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口數(shù)由近6 000萬(wàn)減少到3 550萬(wàn),占農(nóng)村人口的比例則由2002年的7.44%下降為4.8%。2007年,貧困人口和低收入人口數(shù)量和比重降幅較大。由此推斷,我國(guó)實(shí)施的各項(xiàng)惠農(nóng)政策具有明顯的成效。但是,貧困人口脫貧的難度更大。貧困人口更多集中在老少邊窮地區(qū)和西部地區(qū),生態(tài)脆弱,人口、資源與環(huán)境的矛盾突出,農(nóng)民的素質(zhì)較低。沒(méi)有政府的大力支持,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民很難脫貧致富,可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)更加艱巨。

貧困人口數(shù)量巨大且難以脫貧,主要源于我國(guó)土地保障功能的不斷弱化和我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的不健全。農(nóng)村社會(huì)保障主要靠土地、靠家庭。但是,由于耕地減少,人口增多,農(nóng)業(yè)效益差,同時(shí)還要面臨自然災(zāi)害和入世后國(guó)外發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)沖擊的風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)民收入低而不穩(wěn),土地保障功能不斷弱化。農(nóng)村社會(huì)保障也存在著保障水平低、社會(huì)化程度低、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等諸多問(wèn)題。

四、構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持政策體系,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的問(wèn)題,結(jié)合現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持政策,按照WTO的有關(guān)規(guī)定和中國(guó)的有關(guān)承諾,構(gòu)建與完善我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系,不僅有利于人們系統(tǒng)地理解中央的支農(nóng)政策,而且可為今后農(nóng)業(yè)支持政策的制定提供方向或思路,有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

1.建立農(nóng)業(yè)支持政策的法律體系。對(duì)已有的法律,如《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等,要進(jìn)一步細(xì)化,明確各項(xiàng)支持政策的力度、支持標(biāo)準(zhǔn)和條件、支持方式、投入資金來(lái)源等具體內(nèi)容,為具體的政策措施提供可操作的依據(jù);針對(duì)農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)業(yè)投入、良種、農(nóng)藥、農(nóng)資生產(chǎn)與流通、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、貧困地區(qū)援助、災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等,出臺(tái)專(zhuān)門(mén)法律法規(guī),建立農(nóng)業(yè)支持政策的法律保障體系。

2.建立農(nóng)業(yè)支持政策的管理體制。借鑒國(guó)外“從田間到餐桌”一體化管理的成熟經(jīng)驗(yàn),對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)管理體制進(jìn)行調(diào)整和改革,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)管理部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條和鄉(xiāng)村綜合發(fā)展的一體化管理職能,建立一個(gè)綜合統(tǒng)一、措施配套、職能完善的農(nóng)業(yè)管理部門(mén),真正形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的、結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的農(nóng)業(yè)管理體制。政府農(nóng)業(yè)管理部門(mén)的職責(zé)范圍,從橫向看,除了包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和漁業(yè)外,還應(yīng)包括與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)的其他行業(yè),如農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)業(yè)資源管理、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科研與推廣、農(nóng)民組織和農(nóng)村發(fā)展等,突出鄉(xiāng)村綜合發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的理念;從縱向看,除了管理農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)這一“產(chǎn)中”環(huán)節(jié)外,還要管理農(nóng)資生產(chǎn)等“產(chǎn)前”環(huán)節(jié)和農(nóng)產(chǎn)品加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、質(zhì)量及衛(wèi)生檢查監(jiān)督、消費(fèi)指導(dǎo)等“產(chǎn)后”環(huán)節(jié),從而實(shí)現(xiàn)對(duì)生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售的一體化管理與協(xié)調(diào),突出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的一體化發(fā)展理念。

3.建立農(nóng)業(yè)支持政策的預(yù)算體制。明確各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)方面的職責(zé)和界限,并納入各級(jí)政府的預(yù)算。鑒于目前大部分地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,重點(diǎn)是要增加中央和省級(jí)政府的財(cái)政支農(nóng)責(zé)任,形成以中央和省級(jí)政府為主、以市(地)、縣、鄉(xiāng)為輔的政府財(cái)政支農(nóng)投入體制。中央政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)對(duì)全局性的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展事項(xiàng),包括大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、重要農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目、全國(guó)性或跨區(qū)域性的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系等。地方中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)有重要作用的農(nóng)產(chǎn)品科研、公共服務(wù),則納入各級(jí)政府、特別是省級(jí)政府的基建投資范疇。這既符合我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分級(jí)預(yù)算管理體制,也有利于統(tǒng)一性與靈活性的有機(jī)結(jié)合。

4.增加綠箱支持總量,改革綠箱支持結(jié)構(gòu)。以改革農(nóng)業(yè)科技體制、加強(qiáng)中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)民教育與培訓(xùn)為重點(diǎn),強(qiáng)化農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力。(1)改革農(nóng)業(yè)科研與推廣體制。根據(jù)產(chǎn)品特性、技術(shù)類(lèi)型、公益性程度及產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度,調(diào)整現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的職能與布局,提高農(nóng)業(yè)科研資源的配置效率;增加政府農(nóng)技推廣投入,多渠道籌集農(nóng)技推廣資金,改革和完善農(nóng)業(yè)推廣體系,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)推廣隊(duì)伍建設(shè),逐步形成國(guó)家扶持和市場(chǎng)引導(dǎo)相結(jié)合、有償服務(wù)與無(wú)償服務(wù)相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系;(2)強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村居民的教育和培訓(xùn),尤其是要緊緊圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)技術(shù)教育;(3)加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施的投資,穩(wěn)定和提高耕地的生產(chǎn)能力,改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境;(4)以政府投入為基礎(chǔ),建立和完善良種繁育體系、農(nóng)業(yè)信息和市場(chǎng)體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系、動(dòng)植物防疫檢疫體系、農(nóng)業(yè)資源與生態(tài)保護(hù)體系;(5)加大扶持力度,完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。扶持“公司/協(xié)會(huì)十基地十農(nóng)戶(hù)”等經(jīng)營(yíng)模式的發(fā)展,通過(guò)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè),直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位或農(nóng)戶(hù)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的各類(lèi)服務(wù)。

5.充分利用黃箱政策的空間,調(diào)整黃箱政策支出方向。以建立新型價(jià)格支持政策、擴(kuò)大良種補(bǔ)貼范圍和完善農(nóng)資補(bǔ)貼為重點(diǎn),優(yōu)化黃箱支持結(jié)構(gòu),提高支持力度。(1)從保證糧棉等大宗產(chǎn)品有效供給和保護(hù)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力出發(fā),針對(duì)大宗農(nóng)產(chǎn)品建立完善的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持制度;(2)運(yùn)用掛鉤的直接收入支持方式,增加農(nóng)產(chǎn)品供給,引導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)行為;(3)建立良種補(bǔ)貼制度,加快優(yōu)良品種推廣。在現(xiàn)有的稻谷、玉米、小麥、大豆良種補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上,增加補(bǔ)貼的強(qiáng)度和規(guī)模,并逐步向棉花、油料以及部分畜禽品種延伸,形成規(guī)范運(yùn)作的良種補(bǔ)貼制度;(4)建立農(nóng)資儲(chǔ)備調(diào)節(jié)基金,增加對(duì)農(nóng)資的直接補(bǔ)貼;(5)對(duì)符合國(guó)家補(bǔ)貼方向的農(nóng)業(yè)投資給予補(bǔ)貼和政策傾斜。如,對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)給予投資補(bǔ)貼。

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