全球治理中的國際環(huán)境法律責(zé)任

內(nèi)容摘要全球環(huán)境持續(xù)惡化的原因是國際環(huán)境法缺乏保證執(zhí)行、遵守和爭端解決的有效手段。國際環(huán)境法律責(zé)任在主體、調(diào)整范圍、適用領(lǐng)域、歸責(zé)原則等方面的巨大發(fā)展,強(qiáng)化了國際環(huán)境法的效力,彰顯了國際環(huán)境正義,使得環(huán)境領(lǐng)域的國際條約得到遵守和有效實(shí)施,彌補(bǔ)了傳統(tǒng)國際關(guān)系理論和國際環(huán)境法理論的缺陷。國際法院判例和國際社會(huì)法律實(shí)踐都證實(shí)了國際環(huán)境法律責(zé)任對(duì)全球環(huán)境治理的作用。

關(guān) 鍵 詞 國際法 環(huán)境 國際法律責(zé)任 全球治理

作者魏明杰,復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院研究生。(上海:200433)

當(dāng)代世界,人類面臨諸多重大挑戰(zhàn),但只有兩項(xiàng)挑戰(zhàn)可以真正摧毀人類:一是核戰(zhàn)爭,二是全球環(huán)境問題。全球環(huán)境問題的興起,凸現(xiàn)了全球治理的必要性。隨著全球治理理論和實(shí)踐的多年發(fā)展,產(chǎn)生了一個(gè)令人困惑的自相矛盾的現(xiàn)象:從20世紀(jì)70年代開始,關(guān)于環(huán)境的政府間國際組織和非政府組織越來越多,國際環(huán)境條約和國際立法也越來越多,但全球環(huán)境卻持續(xù)惡化。這一矛盾源自國際環(huán)境法自身缺乏保證執(zhí)行、遵守和爭端解決的有效手段。國際法領(lǐng)域?qū)τ谶@一主題的傳統(tǒng)研究是對(duì)條約遵守的探討。目前學(xué)界主要有五種理論,核心觀點(diǎn)如下表所示:

法律義務(wù)履行乃至法的整體功能的實(shí)現(xiàn),在很大程度上由法律責(zé)任來保障。[1 ]基于國際法是國家間同意這一特殊性質(zhì),上述理論都強(qiáng)調(diào)了國際合作意愿和強(qiáng)制機(jī)制相結(jié)合的重要性,因此一種既能彰顯國際正義和共識(shí),又能對(duì)違約方進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行的國際法律責(zé)任制度是確保國際法效力的重要手段。20世紀(jì)70年代以來,學(xué)界對(duì)于國家責(zé)任、跨界損害責(zé)任的歸責(zé)原則、損害賠償?shù)日归_研究。但迄今尚未在國際環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)涵上達(dá)成一致,也未探討這一責(zé)任機(jī)制對(duì)于全球治理的意義。有鑒于此,本文將探析國際環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)涵、性質(zhì)和發(fā)展,以及全球環(huán)境治理中法律手段的不足和努力方向。

國際環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)涵和發(fā)展

要明晰國際環(huán)境法律責(zé)任的內(nèi)涵,首先要考察國際法和國內(nèi)法對(duì)法律責(zé)任的界定。國際法律責(zé)任(International legal responsibility),是指國際法主體對(duì)其國際不法行為或損害行為所應(yīng)承擔(dān)的國際法上的責(zé)任,包括“國家責(zé)任”和“國際損害責(zé)任”兩類。[2 ]而國內(nèi)法對(duì)法律責(zé)任的定義一直存在爭議,一般在兩種意義上理解:一方面,法律責(zé)任是指它自身包含的具體的實(shí)質(zhì)性義務(wù);另一方面,法律責(zé)任是由于違法行為、違約行為或由于法律規(guī)定而應(yīng)承受的不利的法律后果。[3 ]國際法律責(zé)任僅強(qiáng)調(diào)了事后的制裁和補(bǔ)償,而國內(nèi)法上的法律責(zé)任則包括了義務(wù)和事后應(yīng)承擔(dān)的不利后果兩個(gè)方面。國內(nèi)法上法律責(zé)任的定義,對(duì)國際環(huán)境法律責(zé)任有重要借鑒作用。由于環(huán)境問題的全球不均性、長期累積性、歸責(zé)復(fù)雜性,使得國際環(huán)境法包括環(huán)境損害的控制預(yù)防義務(wù)(這是主要關(guān)注方面)和對(duì)環(huán)境損害的補(bǔ)償兩方面。

我們可以將國際環(huán)境法律責(zé)任界定為一種義務(wù)遵守與事后補(bǔ)償相結(jié)合的預(yù)防性責(zé)任。它既不同于國內(nèi)法上的法律責(zé)任,也與國際法上的法律責(zé)任有所區(qū)別:第一,內(nèi)容多樣性,國際環(huán)境法律責(zé)任是保護(hù)環(huán)境的義務(wù)與事后損害補(bǔ)償措施的結(jié)合;第二,救濟(jì)手段復(fù)合性,國際環(huán)境法律責(zé)任是國家責(zé)任與國內(nèi)法律救濟(jì)相結(jié)合;第三,預(yù)防優(yōu)先性。在國際環(huán)境法領(lǐng)域,由于環(huán)境問題產(chǎn)生的逐漸累積性、后果呈現(xiàn)的復(fù)雜性、損害行為與后果之間因果聯(lián)系的不明確性,對(duì)于環(huán)境損害的控制和預(yù)防,以及自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和可持續(xù)利用成為國際環(huán)境法重點(diǎn)關(guān)注的方面,全球環(huán)境治理的核心是預(yù)防損害的發(fā)生。

1972年斯德哥爾摩聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議的召開,標(biāo)志著國際環(huán)境法的產(chǎn)生。這次會(huì)議通過的《人類環(huán)境宣言》確立了“國家環(huán)境主權(quán)與不損害國外環(huán)境原則”,成為國際環(huán)境法律責(zé)任產(chǎn)生的法理依據(jù)。1992年里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》明確了國際環(huán)境法的基本原則,規(guī)定了國家在全球環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù),成為國際環(huán)境法律責(zé)任發(fā)展新的起點(diǎn)。

國際環(huán)境法律責(zé)任主體由一元發(fā)展到多元。國際法主體是國際法上權(quán)利義務(wù)的承受者,當(dāng)國際責(zé)任發(fā)生時(shí),其當(dāng)然成為該責(zé)任的承擔(dān)者。在國際環(huán)境法領(lǐng)域,責(zé)任主體起初僅限于民族國家,隨后擴(kuò)展到政府間國際組織(包括全球性國際組織、區(qū)域性國際組織、根據(jù)環(huán)境公約成立的國際組織)、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織、跨國公司、個(gè)人。這是國際法原則和全球治理原則相結(jié)合的產(chǎn)物。

國際環(huán)境法律責(zé)任在區(qū)域、全球、國內(nèi)三個(gè)領(lǐng)域調(diào)整環(huán)境問題。起初,國際環(huán)境法律責(zé)任調(diào)整一定區(qū)域內(nèi)的跨邊界問題,諸如空氣和水污染等,這提供了最早的和最發(fā)達(dá)的利用國際法調(diào)整環(huán)境問題的例子。隨后,一些具有全球性質(zhì)并影響所有國家的環(huán)境問題,如氣候變化和臭氧層損耗,需要制定全球解決方案。《氣候變化框架公約》及其議定書,則是這種全球規(guī)制的最新代表。近年來,國際環(huán)境法律責(zé)任也越來越多地處理各國國內(nèi)的環(huán)境問題。

國際環(huán)境法律責(zé)任的適用范圍在擴(kuò)大,從國家責(zé)任發(fā)展到跨界損害責(zé)任。著名國際法學(xué)者王鐵崖指出:“國家責(zé)任制度作為一般規(guī)則普遍適用于一切國際不法行為,這一發(fā)展引起了兩個(gè)突出的國際法問題:一是國際犯罪的概念;二是國際法不加禁止行為產(chǎn)生的損害所引起的國際賠償責(zé)任?！盵4 ]20世紀(jì)以來,隨著科技的迅速發(fā)展,人類跨國活動(dòng)的日益增多,許多活動(dòng)常會(huì)給別國的環(huán)境及人身、財(cái)產(chǎn)帶來損害。2001年國際法委員會(huì)通過的《預(yù)防危險(xiǎn)活動(dòng)的越境損害條款草案》,界定了跨界損害的含義。在國際環(huán)境跨界法律責(zé)任實(shí)踐中,既有國際私法上的跨界損害民事法律責(zé)任,也有國際法上的國家責(zé)任。1972年《人類環(huán)境宣言》第一次正式宣稱,要發(fā)展有關(guān)對(duì)國家管轄外區(qū)域環(huán)境損害的國家責(zé)任和賠償責(zé)任的法律規(guī)制。1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》在原則二中集中發(fā)展了這一精神。

國際環(huán)境法律責(zé)任的歸責(zé)原則從“過錯(cuò)責(zé)任”發(fā)展到“嚴(yán)格責(zé)任”。傳統(tǒng)國際法理論依“無過錯(cuò)者原則上不受任何約束”的羅馬格言,將“過錯(cuò)”作為引起國際責(zé)任的唯一法律淵源。但自20世紀(jì)60年代以來,隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展,國際社會(huì)在核能利用、外層空間探索、海底開發(fā)等方面開展了大規(guī)模的高危險(xiǎn)性活動(dòng),給別國帶來巨大的損害和威脅。《關(guān)于核損害的民事責(zé)任的維也納公約》、《遠(yuǎn)程跨界空氣污染公約》等國際公約確立了國際法不加禁止行為造成損害的國際責(zé)任制度,從而也在國際環(huán)境法律責(zé)任的歸責(zé)原則中引入了嚴(yán)格責(zé)任原則。

國際環(huán)境法律責(zé)任與全球環(huán)境治理

不同規(guī)則和執(zhí)行技術(shù)的有效性,由它所要解決的問題性質(zhì)來決定。國際環(huán)境法律責(zé)任的有效性評(píng)價(jià)不能采用單一標(biāo)準(zhǔn)。我們可以在宏觀和微觀兩個(gè)層面,來考察國際環(huán)境法律責(zé)任對(duì)于全球治理的作用。

宏觀層面,國際環(huán)境法律責(zé)任的發(fā)展強(qiáng)化了國際法的約束功能,并彰顯了國際環(huán)境正義。國際法體現(xiàn)和確認(rèn)了全球治理的現(xiàn)狀和要求,并因其相對(duì)獨(dú)立性而制約了全球治理的運(yùn)行及走向。在談及國際法效力時(shí),人們更多是關(guān)注國際法所要解決的問題是否獲得解決,而忽視了道德和心理因素(國際共識(shí)或共意),而這二者恰恰都是國際法效力的來源。國際道德對(duì)于國家法的形成產(chǎn)生了直接的、巨大的影響,盡管國際道德不像國家法那樣有強(qiáng)制力,但它仍然對(duì)國家間的行為起著約束和規(guī)范作用,整個(gè)國際社會(huì)的調(diào)控機(jī)制是以國際道德為基礎(chǔ)的。[5 ]國際環(huán)境法律責(zé)任一方面用實(shí)效增強(qiáng)國際法的效力,另一方面擴(kuò)大了國際共識(shí),彰顯了國際環(huán)境正義。這二者一起增強(qiáng)了國際法的效力,使國際法的行為評(píng)價(jià)功能得以發(fā)揮,在大國違反國際法的情況下,也總是以國際法為標(biāo)準(zhǔn),辯解其行為的合法性,而不是或不敢公然違反國際法,這也為國際社會(huì)其他成員提供了可資辨別的尺度。

微觀層面,國際環(huán)境法律責(zé)任的有效性取決于以下標(biāo)準(zhǔn):第一,解決建立該機(jī)制所要解決的問題,如避免臭氧層進(jìn)一步被破壞;第二,實(shí)現(xiàn)基本文件所設(shè)定的目標(biāo),如硫化物排放量達(dá)到一定的目標(biāo);第三,改變行為模式,如礦物燃料改為太陽能和風(fēng)能;第四,強(qiáng)化各國對(duì)某些國際協(xié)議的遵守,如限制瀕危物種貿(mào)易。由于全球環(huán)境治理的長期性,前兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

目前,國際環(huán)境法律責(zé)任的實(shí)施中“軟法”與“硬法”配合使用,“硬”性因素增多。在國際環(huán)境法領(lǐng)域,非約束性規(guī)范文件日漸增多,被人們形象地稱之為“軟法”(soft law)。全球環(huán)境治理中使用軟法的原因,主要是軟法規(guī)范提供了一種必要的靈活性,具有法律意義之外的國際道德的約束力,使得國際社會(huì)能跟上并處理那些新的與國際合作有關(guān)的問題。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在國際環(huán)境法領(lǐng)域以制定無拘束力的指南方式進(jìn)行活動(dòng),許多指南成為有拘束力或更具行動(dòng)性的機(jī)制的基礎(chǔ)。因此,軟法可以作為條約立法的一種替代方式,也可以成為多邊條約締結(jié)過程的一部分。如1992年簽署的《氣候變化框架公約》得到155個(gè)國家的廣泛承認(rèn),相當(dāng)程度上歸因于它的框架性,即只規(guī)定防止氣候變化的最根本的法律原則和規(guī)則。

隨著國際組織的發(fā)展,國際環(huán)境法律責(zé)任制度的法律屬性中“硬”性因素在不斷增多。這對(duì)于樹立國際法的法律權(quán)威具有重要的積極影響。目前,國際社會(huì)普遍形成了對(duì)國際社會(huì)整體的義務(wù),各種具有國際強(qiáng)行法性質(zhì)的條約締結(jié)。國際環(huán)境法律責(zé)任的理論與實(shí)踐表明:如果國際法主體違背國際義務(wù),實(shí)施國際不法行為或損害行為,那么受害方可以通過外交途徑、國際仲裁、國際司法機(jī)構(gòu)要求該國際法主體承擔(dān)賠償、補(bǔ)償?shù)葒H責(zé)任;如果該國際法主體拒絕承擔(dān)責(zé)任,那么國際社會(huì)或受害方有權(quán)對(duì)其采取相關(guān)的措施以確保其履行義務(wù)。而且,通過國內(nèi)司法機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)國際責(zé)任也正在實(shí)踐。

另外,《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(簡稱《里約宣言》)的各項(xiàng)原則已成為各國必須遵守的環(huán)境義務(wù)。由于國際條約的模糊性和國際法院自身的被動(dòng)性,國際環(huán)境法律責(zé)任的作用更多體現(xiàn)在對(duì)環(huán)境義務(wù)的遵守,而不是事后的補(bǔ)償?！独锛s宣言》是“一個(gè)由經(jīng)典的聯(lián)合國語言的解釋性的模糊風(fēng)格所綴合起來的,體現(xiàn)了艱難的妥協(xié)、微妙的利益平衡和細(xì)微可辨的矛盾的文本”[6 ],但《里約宣言》包含的各項(xiàng)原則成為各國在環(huán)境領(lǐng)域必須遵守的義務(wù),成為國際環(huán)境法律責(zé)任非常重要的內(nèi)容。這些基本原則包括:可持續(xù)發(fā)展原則、國家對(duì)自然資源的主權(quán)權(quán)利和不損害(尊重)國家管轄范圍以外的環(huán)境原則、共同但有區(qū)別的責(zé)任原則、預(yù)防原則。

國際環(huán)境法律責(zé)任在主體、調(diào)整范圍、適用領(lǐng)域、歸責(zé)原則、拘束力等方面的巨大發(fā)展強(qiáng)化了國際環(huán)境法的效力,彰顯了國際環(huán)境正義,使得環(huán)境領(lǐng)域的國際條約得到遵守和有效實(shí)施,彌補(bǔ)了傳統(tǒng)國際關(guān)系理論和國際環(huán)境法理論的缺陷。國際環(huán)境責(zé)任制度在取得長足發(fā)展的同時(shí),也面臨著如下問題:全球性的責(zé)任制度尚未形成;許多領(lǐng)域的國際環(huán)境責(zé)任制度有待制定(如跨界空氣污染、森林保護(hù)等);一些國際環(huán)境責(zé)任的規(guī)定散見于各類環(huán)境條約,沒有專門條約形式來規(guī)定。法作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器,對(duì)于社會(huì)的維持和運(yùn)行至關(guān)重要。但恰如美國法學(xué)家龐德所說:“法律作為一種社會(huì)控制工具,存在三種重要的限制:第一,法律所能處理的只是行為,并不涉及人的內(nèi)部;第二,法律制裁需要有強(qiáng)力來支撐;第三,法律必須依據(jù)外部手段來運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵7 ]現(xiàn)有的國際環(huán)境法在解決氣候變化等重大問題上困難重重,就是因?yàn)榄h(huán)境立法、實(shí)施和遵守問題的實(shí)質(zhì)是政治性的與制度性的,“法律僅是政治的工具”。國際環(huán)境條約的有效實(shí)施需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)輔助性的技術(shù)和機(jī)制,如技術(shù)轉(zhuǎn)移,對(duì)因遵守條約增加的支出給予財(cái)政支持,對(duì)國家能力建設(shè)給予援助等。

參考文獻(xiàn):

[1]張文顯. 法哲學(xué)范疇研究. 北京:中國政法大學(xué)出版社,2001:116.

[2]王虎華. 國際公法學(xué). 北京:北京大學(xué)出版社、上海:上海人民出版社,2008:137.

[3]葛洪義. 法理學(xué).北京:中國政法大學(xué)出版社,2008:331.

[4]王鐵崖. 國際法引論. 北京:北京大學(xué)出版社,1998:26.

[5]潘抱存. 中國國際法理論新探索. 北京:法律出版社,1999:13.

[6]Porras. Greening international Law. Oxford University Press,2000:20.

[7]羅斯科·龐德. 通過法律的社會(huì)控制——法律的任務(wù).北京:商務(wù)印書館,1984:118.編輯 沐 澤